Funkcja kontrolna Folketingu

Konstytucja duńska przypisuje Folketingowi – obok stanowienia ustaw oraz decydo-wania o budżecie i kredytach dodatkowych – istotne uprawnienia kontrolne wobec rządu oraz administracji rządowej.

Sprawowana przez Folketing kontrola parlamentarna realizowana jest zarówno w formach, którym konstytucja nadaje cechy regularności (a więc charakter rutyno-wy i powtarzalny), jak i w formach, których rutyno-wykorzystanie i częstotliwość pozosta-wione zostały uznaniu i aktywności Folketingu, jego organów oraz deputowanych.

Z mocy § 47 konstytucji cechy regularności nosi parlamentarna kontrola rachun-ków państwowych. Zgodnie z przywołanym tu przepisem roczne sprawozdanie z ra-chunków publicznych winno być przedstawione Folketingowi nie później niż sześć miesięcy po upływie roku budżetowego. Konstytucja stanowi, że w zakresie kontroli sprawozdania rządu z rachunków publicznych Folketing jest wspierany przez powo-łanych przez siebie kilku kontrolerów fi nansowych (stadsrevisorer). Kontrolerzy ci weryfi kują roczne sprawozdania przede wszystkim pod kątem ich zupełności i rzetel-ności. W szczególności sprawdzają, czy sprawozdania obejmują wszystkie uzyskane dochody oraz czy dokonane w okresie sprawozdawczym wydatki były ujęte w usta-wie budżetowej lub w jednej z ustaw o kredytach dodatkowych. Konstytucja wypo-saża kontrolerów fi nansowych w niezbędne uprawnienia. W szczególności uzyskali oni prawo do żądania od organów i instytucji publicznych każdej niezbędnej dla nich informacji, jak również prawo dostępu do wszystkich niezbędnych dokumentów.

Sprawozdania z rachunków publicznych oraz raport kontrolerów fi nansowych są następnie przedmiotem weryfi kacji dokonywanej przez komisje stałe Folketingu (o charakterze resortowym). Finalnie sprawozdanie to wraz z raportem kontrolerów staje się przedmiotem debaty plenarnej¹⁵. Folketing może zadecydować o przyjęciu

14 Sytuacja taka została uregulowana w § 45 pkt 2 duńskiej ustawy zasadniczej.

15 Obowiązek przekazania sprawozdania wraz z raportem kontrolerów pod obrady Folketingu wynika z § 47 pkt 2 duńskiej ustawy zasadniczej.

sprawozdania lub o jego odrzuceniu. Druga z wymienionych sytuacji może ewoko-wać zgłoszenie przez opozycję antyrządową wniosku o wotum nieufności dla rządu.

O przyjęciu sprawozdania z rachunków publicznych oraz o ewentualnym wniosku o ustąpienie rządu Folketing decyduje większością bezwzględną w obecności co naj-mniej połowy deputowanych. Jeżeli większość ta nie zostanie osiągnięta, domniemu-je się, że Folketing nadal pokłada zaufanie w funkcjonującym rządzie (konstrukcja ta leży u podstaw tzw. skandynawskiego parlamentaryzmu mniejszościowego i pozwala na pozostawanie przy władzy gabinetów rządowych posiadających ograniczone, wy-raźnie mniejszościowe „zaplecze parlamentarne”)¹⁶. Zgodnie bowiem z unormowa-niem § 50 konstytucji „uchwała może być podjęta w sposób ważny, jeżeli więcej niż połowa deputowanych do Folketingu obecnych jest na posiedzeniu i bierze udział w głosowaniu”.

Konstytucja wyposaża Folketing w prawo powoływania komisji śledczych (ankie-towych). Paragraf 51 ustawy zasadniczej stanowi bowiem, że Folketing może two-rzyć komisje spośród deputowanych w celu zbadania spraw „o znaczeniu ogólnym”.

Wskazany tu wymóg, odnoszący się do natury spraw mogących stanowić przedmiot badań komisji, należy rozumieć w ten sposób, że badane sprawy nie mogą mieć charakteru wyłącznie jednostkowego (angażującego konkretne osoby czy podmio-ty prawne) i wywoływać skutków ściśle indywidualnych. Muszą zatem pozostawać w kręgu uzasadnionego zainteresowania większej liczby podmiotów i rzutować, choćby pośrednio, na ich status prawny. Obok aspektu indywidualnego (prywatne-go) w odniesieniu do nich musi zatem wystąpić aspekt publiczny. Kwestią dyskursu politycznego i interpretacji prawniczej pozostaje natomiast problem „proporcji” ele-mentów publicznych (ogólnych) i jednostkowych (interesu jednostkowego) w spra-wach obejmowanych zainteresowaniem komisji. Dodać trzeba, że w duńskiej prakty-ce parlamentarnej z dużą powściągliwością sięga się po tworzenie komisji śledczych, co w pewnym zakresie stanowi pochodną zarówno rozbudowanego systemu oraz intensywności prac komisji stałych (w liczbie 26, w tym 22 komisji resortowych), jak i znacznej transparentności życia politycznego (w tym działania instytucji państwo-wych) w Królestwie Danii¹⁷.

Komisje śledcze są uprawnione do żądania ustnych i pisemnych informacji, za-równo od władz publicznych, jak i osób prywatnych.

Nieco podobnymi uprawnieniami wobec organów i instytucji państwowych (w tym rządowych) podległych kontroli parlamentarnej dysponują również komisje stałe Folketingu. Mogą one kierować tzw. samrådsspørgsmåler do ministrów (mini-sterstw) oraz urzędów centralnych administracji korespondujących z „właściwoś-cią przedmiotową” (rzeczową) danej komisji stałej. Pozyskiwanie informacji służy opracowywaniu merytorycznych sprawozdań komisji, przy czym specyfi ka duńska sprowadza się do formułowania wspomnianych sprawozdań bardziej

„przedmioto-16 Tego rodzaju rządem jest też, utworzony przez Larsa Løkke Rasmussena po wyborach w 2015 r., gabinet liberalnej Venstre (dysponujący bezpośrednim poparciem 34 deputowanych w 179-osobowym Folketingu).

17 M.H. Hess, A.F. Th ørgensen, Folketingets arbejdt, København 2001, s. 76–77.

wo” niż w formule polityczno-konfrontacyjnej¹⁸. Taki charakter sprawozdań dobrze odzwierciedla określenie natury relacji w układzie: komisje stałe Folketingu  mi-nisterstwa. Używa się w tym kontekście słowa samråd, którego znaczenie pozostaje bliższe określeniu „konsultacja” niż „kontrola”.

Komisje – zarówno stałe, jak i ankietowe (temporalne) – są tworzone z uwzględ-nieniem wymogu proporcjonalnej reprezentacji partii (ugrupowań) zasiadających w Folketingu.

Również w odniesieniu do kierowania pytań do poszczególnych ministerstw, urzędów i instytucji państwowych czynnik partyjny odgrywa pewną rolę. Pytania bowiem są w praktyce generowane przez poszczególnych deputowanych-członków komisji. Zasadą jest jednak, że pytanie „autoryzowane” przez daną komisję i formu-łowane w jej imieniu musi być zaaprobowane na posiedzeniu komisji i poddane we-ryfi kacji, czy nie mieści sformułowań (stwierdzeń lub ocen), z którymi identyfi kuje się tylko jedno z ugrupowań, mające swoich deputowanych w składzie danej komisji.

W praktyce zadawanie pytań „komisyjnych” stanowi z reguły domenę aktywności partii pozostających w opozycji wobec rządu; w ich zadawaniu oraz ujęciu dopatrzeć się można zatem intencji (a nawet ocen) korzystnych dla ugrupowań opozycyjnych (zaś niekorzystnych dla rządu)¹⁹.

Plenarne obrady Folketingu są objęte – co do zasady – konstytucyjnym wy-mogiem jawności. Dotyczy to również debaty nad rządowym sprawozdaniem od-noszącym się do rachunków publicznych²⁰. Zasada jawności działania parlamentu doznaje pewnych ograniczeń w odniesieniu do prac komisji mających nastawienie konsultacyjno-kontrolne. W latach 2001–2005 w praktyce działania komisji Folke-tingu dał się zauważyć silny trend w kierunku zwiększenia „otwartości” posiedzeń komisji. Prawie jedna trzecia posiedzeń z lat 2001–2005 miała charakter „otwarty”

dla mediów i zainteresowanej opinii publicznej. Nie można jednak lekceważyć oko-liczności, że dwie trzecie posiedzeń miało nadal charakter poufny (zaś liczba po-siedzeń służących wypracowaniu „sugestii doradczych” dla rządu i administracji rządowej wzrosła z 611 w ciągu roku obrad 2001/2002 do 689 w ciągu roku obrad 2004/2005)²¹. W tym samym okresie liczba posiedzeń komisji o charakterze kon-trolno-doradczym (konsultacyjnym) wzrosła z 28 w roku obrad 2001/2002 do 293 w roku 2004/2005²². Posiedzenia komisji resortowych, poświęcone pozyskiwaniu in-formacji od właściwych ministrów (i podległych im ministerstw), wskazują na istot-ny zakres kontrolnego i inspiracyjnego oddziaływania komisji Folketingu na duńską administrację rządową. Jest ono bardziej intensywne niż podobne działania komisji szwedzkiego Riksdagu oraz norweskiego Stortingu. Czynnikiem wspomagającym to

18 D. Arter, Scandinavian Politics Today, Manchester–New York 2008,s. 316.

19 H. Jensen, Committee as Actors or Arenas (w:) M. Wiberg (ed.), Parliamentary Control in the Nordic Countries, Jyväskyla 1994, s. 77–102.

20 Na wniosek przewodniczącego Folketingu, regulaminowo określonej grupy deputowanych lub ministra Folketing może zadecydować o utajnieniu obrad w głosowaniu bez debaty.

21 Dane liczbowe za: D. Arter, Scandinavian Politics Today, s. 217.

22 Tenże, Democracy in Scandinavia, Manchester 2006, s. 114 i n.

oddziaływanie jest przede wszystkim relatywna baza parlamentarna wielu duńskich ekip rządowych, częstokroć wyraźnie mniejszościowych. Rządy mniejszościowe, nie dysponując poparciem wystarczającej liczby deputowanych przy forsowaniu w Fol-ketingu kolejnych inicjatyw rządowych, zmuszone są zabiegać o wsparcie deputowa-nych spoza partii (koalicji) rządowej²³. Posiedzenia komisji (sformowanych zgodnie z zasadą proporcjonalnej reprezentacji partii w Folketingu) stanowią dogodne formy

„ucierania” treści inicjatyw rządowych i propozycji zgłaszanych przez ugrupowania pozarządowe. Pośrednio sprzyja to urealnieniu wpływu parlamentu (i jego komisji) na politykę rządu i działania centralnej administracji rządowej²⁴.

Konstytucja Królestwa Danii wyposaża w uprawnienia o charakterze kontrol-nym oraz postulatywkontrol-nym poszczególnych deputowanych do Folketingu. Na pod-stawie § 53 „każdy deputowany może, za zgodą Folketingu, poddać pod dyskusję każdą sprawę o znaczeniu publicznym i żądać zajęcia wobec niej stanowiska przez ministrów”. Ujęcie tego uprawnienia – co warto zauważyć – odbiega od „klasycznej”

postaci prawa do przedkładania interpelacji lub zapytań pod adresem członków rzą-du. O ile bowiem samo wystąpienie z interpelacją lub z zapytaniem w zasadniczej większości systemów parlamentarnych nie wymaga akceptacji parlamentu (i jest pojmowane jako instrument służący poszczególnym deputowanym do samodziel-nego wykonywania)²⁵, o tyle pytanie ujęte w § 53 duńskiej konstytucji uzależnione jest od uzyskania na jego wykorzystanie akceptacji Folketingu. Brak zgody czyni wystąpienie o poddanie sprawy dyskusji na forum parlamentu nieskutecznym. Na marginesie warto wszak przypomnieć, że również przy klasycznych interpelacjach oraz zapytaniach o sposobie procedowania (a w szczególności o trybie rozpatry-wania interpelacji lub zapytania) rozstrzyga parlament (i jego gremia kierownicze, proponujące porządek obrad). Różnica, jaka tu występuje, sprowadza się do tego, że samo złożenie interpelacji bądź zapytania nie jest – co do zasady – uzależnione od parlamentu bądź jego organów kierowniczych. Stanowi ono samodzielne uprawnie-nie członków parlamentu.