Historycznie, procesom wymiaru i ściągania danin towarzyszyły rozważania dotyczące zasadności ciężaru daninowego, jego ukształtowania, egzekwowania oraz sprawiedliwo-ści podatkowej. Już na etapie koncepcji podatku jedynego, zwracano uwagę na granice poboru podatków, wiążąc je z pozytywnym lub negatywnym wpływem na gospodarkę [Owsiak 2013]. Wiek XVII i XVIII to spór między fizjokratami, a zwolennikami tworzenia systemu podatkowego, czyli merkantylistami. Pierwsi, podkreślali znaczenie pracy, roz-wój rolnictwa i uprawę ziemi, jako jedyne źródła bogactwa (François Quesnay). Drudzy uznawali, że gospodarkę należy chronić za pomocą systemu podatków. Teorie te dały podstawę do systematyzacji i standaryzacji prawa podatkowego (J.B. Colbert). Rozpoczął się nieustający, spór związany z koncepcjami zasad pobierania podatków, rozkładu cięża-ru podatkowego oraz zasad redystrybucji, a nade wszystko roli państwa w tym obszarze. Różnice poglądów są skrajne i ewoluując, wracają do punktu wyjścia. Dwie główne teorie podatkowe można określić jako stanowiska: liberalne i interwencjonizmu państwowe-go. Pierwsza z nich charakteryzuje się: ograniczonym odziaływaniem państwa na kształt 1 „Jeśli płacicie ludziom za to, że nie pracują, a każecie im płacić podatki, gdy pracują, nie dziwcie się, że macie bezrobocie”.
175 Interwencjonizm czy liberalizm – jaka polityka podatkowa
systemu podatkowego, mniejszym zapotrzebowaniem na gromadzone środki, reduko-waniem zadań finansowanych przez państwo, deklaracjami zmniejszania poboru podat-ków. Idea interwencjonizmu podatkowego opiera się natomiast na przekonaniu o ko-niecznym udziale państwa w funkcjonowaniu systemu gospodarczego. Przedstawiciele tego nurtu uważają, że podatki są idealnym narzędziem realizacji zachowań podatników, stąd też powinny stanowić podstawowe narzędzie oddziaływania państwa na gospodar-kę. Traktują system podatkowy jakoszczególny instrument finansowy, który umożliwia realizację celów ekonomicznych i społecznych państwa, a funkcje podatków nie ograni-czają się wyłącznie do spełniania funkcji dochodowych.
Koncepcje konstruowania nowoczesnego systemu podatkowego nakreślone zostały przez Adama Smitha [1954]. Lokując koncepcje podatkowe w obszarze poglądów libe-ralizmu gospodarczego uznawał, że prawa obiektywne rządzące życiem gospodarczym i społecznym muszą być uwzględniane, również przy realizacji dochodów budżetowych państwa. Doktryna poboru podatków powinna być oparta na neutralności polityki podatkowej, niwelowaniu wpływu opodatkowania na hamowanie aktywności gospo-darczej i oszczędności społeczeństwa oraz na wprowadzeniu podatków pośrednich, co wpływa na sprawiedliwsze rozłożenie ciężaru podatkowego. Kontynuatorami myśli Smitha byli przedstawiciele tzw. ortodoksyjnej teorii finansów. J.B. Say [1960] prezento-wał pogląd o potrzebie maksymalnego zawężania funkcji państwa i ograniczaniu zadań finansowanych bezpośrednio z budżetu, co spowoduje jego zrównoważenie. Podatki powinny być jak najbardziej dogodne dla płacących, sprawiedliwe i moralne. Należy ograniczać ulgi i przywileje.
Kontynuatorem liberalnych teorii wpływu państwa na gospodarkę był John S. Mill, uważany za twórcę liberalizmu demokratycznego (socjalnego). Utrzymywał on, że poli-tyka podatkowa państwa powinna być realizowana tak, aby maksymalnie uszczęśliwiać obywateli. Dochód powinien im być pozostawiany w jak największych rozmiarach a po-bieranie podatków od wyższych dochodów jest karaniem za pracowitość.
Zmiany społeczne i gospodarcze przełomu XIX i XX wieku, charakteryzujące się kry-tyką wolnorynkowej gospodarki, niekontrolowanej wolności gospodarczej i ograniczo-nej roli państwa, zmieniły radykalnie poglądy i poddały krytyce koncepcje liberalne. Od-rzucając zasady ekonomii klasycznej, zaczęto podkreślać rolę państwa, które realizując politykę protekcjonizmu powinno zapewnić akumulacje kapitałów, rozwój gospodarczy i osiąganie zysków. Odkryto, że najlepszym narzędziem realizacji wpływu państwa na procesy społeczne i gospodarcze są podatki. Pojawiła się redystrybucyjna funkcja po-datków. A. Wagner jako pierwszy zwrócił2 uwagę na ich niefiskalną funkcję. Zauważył, 2 Teoria wzrastających wydatków publicznych.
176
Wojciech Wyrzykowski
że poziom wydatków publicznych zwiększa się wraz ze wzrostem uprzemysłowienia, a państwo wpływając na wzrost inwestycji nie może pozostawić sektorowi niepublicz-nemu zadań związanych z rosnącymi potrzebami społeczeństwa, gdyż nie jest on w sta-nie temu podołać, w konsekwencji rolę tę musi aktyww sta-nie uzupełniać. Jego koncepcja dążyła do pogodzenia fiskalnej i niefiskalnej funkcji podatku, godząc interesy państwa i podatników. Ciężar fiskalny powinien być instrumentem oddziaływania na procesy, które zachodzą w gospodarce.
Kryzys lat 1929–1933 obalił pogląd, że gospodarkę mogą kształtować same mechani-zmy rynkowe. Pojawiło się pojęcie interwencjonizmu państwowego. Wprowadził je John Keynes, krytyk zdolności procesów samoregulacji gospodarki. Stworzył ogólną teorię, obejmującą stan równowagi makroekonomicznej, przy różnym stopniu wykorzystania potencjału produkcyjnego. Zasada uznawana jest za jedną z pierwszych zasad ekonomii [Wojtyna 2000]. Keynes umiejscowił rolę podatków w gospodarce wg następującego sche-matu: wzrost wydatków publicznych jest efektem intensyfikacji popytu na dobra i usługi publiczne. Konsumenci kreują popyt. Ten z kolei może być stymulowany przez nią podaż pieniądza. W tym miejscu pojawia się rola państwa. Wykorzystując odpowied-nie regulacje, musi ono podwyższyć wydatki rządowe, przekazując środki podtrzymujące konsumpcje. W tym samym okresie (depresji gospodarczej) maleją środki z dotychczas otrzymywanych podatków. Należy zatem podnieść stawki podatkowe. Reprezentanci szkoły keynesowskiej wychodzą z założenia, że rynek jest niedoskonały, w związku, z czym uważają ingerencje państwa za konieczną i wierzą w skuteczną i aktywną politykę inter-wencyjną3. W latach osiemdziesiątych XX wieku teoria Keynesa zaczęła być poddawana coraz szerszej krytyce. Wielu ekonomistów uważało, że rola państwa w gospodarce stałą się zbyt duża, a skutki daleko posuniętej interwencji były rozczarowujące. Stwierdzono, że podatki dławią prywatny sektor przedsiębiorczości a ograniczenie zaangażowania apara-tu władzy wyzwoliłoby dodatkową inicjatywę i energię tego sektora. Teorii tej zarzucano, że powodując wzrost wydatków publicznych doprowadza do inflacji i rosnących podat-ków, które generują spadek tempa wzrostu PKB. Koncepcja interwencjonizmu załamała się. Nastąpił zwrot w kierunku ekonomii klasycznej i ponowny rozwój koncepcji neolibe-ralnych oraz neokonserwatywnych. Wyrazem tego, stały się nowe doktryny ekonomiczne, takie jak: monetaryzm, nowa ekonomia klasyczna, nowa szkoła austriacka, chicagowska szkoła ekonomii, ekonomiczna teoria praktyki, ekonomia podaży, czy instytucjonalizm4.
3 Przekonanie opierają przede wszystkim na zasadzie, że rząd jako uczestnik życia gospodarczego ma przewa-gę z uwagi na posiadane informacje.
4 Szczególną rolę w tworzeniu nowych teorii odegrali m.in. Milton Friedman, Frank Knight i George Stigler, Friedrich Hayek, Ludwig von Mises, Robert Lucas i Thomas Sargent.
177 Interwencjonizm czy liberalizm – jaka polityka podatkowa
Kierunki te krytykując interwencjonizm, akcentowały racjonalność działania podmiotów gospodarczych, wierząc w naturalną elastyczność rynku, zdolność do jego samoregulacji a podstawową rolę pełnił pieniądz. Państwo powinno stać się jednostką oszczędną, redu-kującą wydatki, a tym samym ograniczającą ich pobór. Kolejne kryzysy, które pojawiły się w ostatnich latach, spowodowały powrót do idei eksponującej interwencyjną rolę pań-stwa, realizowaną przy wykorzystaniu polityki podatkowej.