Prawne aspekty oceny innowacyjności. Analiza i ocena
2.1. Instrumenty prawne w sferze innowacyjności jako elementy polityki przemysłowej państwa
Przedmiotem rozważań w tym rozdziale będą relacje między aktywnością in-nowacyjną przedsiębiorcy (czyli podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą skierowaną na osiąganie zysku zawodowo, w sposób zorganizowany i stale1) a oto-czeniem prawnym, w jakim przedsiębiorca działa. Zwykle rozważania tego rodzaju ograniczają się do analizy instrumentów wsparcia działalności innowacyjnej w skali kraju, regionu lub przedsiębiorstwa. Zamiarem autora jest jednak pokazanie różnych aspektów oceny oddziaływania instrumentów prawnych na działalność innowacyjną w przedsiębiorstwie, niezależnie od tego, czy chodzi o wsparcie innowacji, czy też o (świadome lub nie) tworzenie dla niej barier rozwojowych. Przedstawione poni-żej rozważania dotyczą kwestii związanych głównie z polskim systemem prawnym, choć nieco uwagi zostanie też poświęcone międzynarodowym aspektom regulacji prawnych, szczególnie w takich dziedzinach, jak prawo nowych technologii, prawo własności intelektualnej, prawo konkurencji (tu przede wszystkim w kwestiach po-mocy publicznej) i prawo podatkowe. Gruntowna analiza tak istotnych zagadnień wymagałaby jednakże przygotowania opracowania o innym charakterze i rozmiarze, tak więc z konieczności pewne problemy zostaną jedynie zasygnalizowane, podczas gdy inne zostaną omówione nieco szerzej. Rozważania zawarte w rozdziale będą w zasadzie ograniczać się do zidentyfikowania regulacji prawnych o podstawowym znaczeniu dla innowacyjności przedsiębiorców i próby analizy wpływu rozwiązań
1 Należy zwrócić uwagę na fakt, że zakres pojęcia przedsiębiorcy w nauce ekonomii i w regulacjach prawnych nie jest taki sam. Zasadniczo w ekonomii pojęcie to ma szersze znaczenie i dotyczy kwestii wła-sności oraz zarządzania. W regulacjach prawnych odnosi się ono raczej do organizacji formalnej i jej celu działania. Zob. art. 4 w związku z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. Nr 0, poz. 672 z późn. zm.).
Andrzej Filipowicz
52
prawnych na sytuację w tym zakresie w skali jednego przedsiębiorstwa rozumianego w sensie cywilnoprawnym jako „zorganizowany zespół składników materialnych i niematerialnych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej” (art. 55¹ kodeksu cywilnego)2, niezależnie od formy prawnej, w której przedsiębiorca działa. Problemy związane z szerszym wpływem instrumentów prawnych na gospodarkę krajową czy globalną będą poruszone tylko w koniecznym zakresie wtedy, gdy stanowią tło dla rozważań na temat wpływu regulacji prawnych na innowacyjność na poziomie przedsiębiorstwa. Nie rozwijam także wątku historycznego, ograniczając się jedynie do wskazania tych aspektów historycznych w rozważaniach dotyczących innowa-cyjności, które w pewien sposób są nadal żywe i wywierają wpływ na teraźniejszość. Jeśli przez innowacyjność rozumiemy niepodejmowaną wcześniej aktywność gospodarczą dającą posiadanym zasobom nowy potencjał ekonomiczny, to jest rzeczą naturalną, że normy prawne w dużym stopniu tworzą ramy dla takiej dzia-łalności, podobnie jak tworzą one podstawy każdego innego przejawu działalności gospodarczej. Należy jednak określić na wstępie, na co analizowane rozwiązania miałyby realnie oddziaływać, czyli należy sprecyzować na potrzeby tego opraco-wania pojęcie innowacji. Można chyba bez wielkiego ryzyka przyjąć3, że innowacja może polegać zarówno na wprowadzaniu na rynek nowego produktu lub procesu, jak i na przyjęciu nowych sposobów prowadzenia działalności marketingowej lub na nowej organizacji działań przedsiębiorstwa. Większość autorów zajmujących się problematyką innowacji z ekonomicznego punktu widzenia przyjmuje jako jedno z podstawowych kryteriów innowacyjności nowatorstwo przyjmowanych rozwiązań mających znaczenie ekonomiczne, zaakceptowanych i zastosowanych przez użyt-kowników4. Mówimy o innowacji:
• produktowej, polegającej na wprowadzeniu na rynek całkowicie nowego towaru lub usługi lub na istotnym ulepszeniu już produkowanych towarów lub świadczo-nych usług, dotyczącym ich właściwości techniczświadczo-nych, zastosowaświadczo-nych materiałów lub komponentów bądź oprogramowania, bardziej przyjaznych odbiorcy cech funkcjonalnych itd.;
• procesowej, czyli wprowadzaniu do przedsiębiorstwa nowych procesów techno-logicznych (ulepszonych metod produkcji lub świadczenia usług);
2 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 121 z późn. zm.).
3 Oslo Manual: Guideline for Collecting and Interpreting Innovation Data. The Measurement of Scientific
and Technological Activities, Third Edition, A joint publication of OECD and Eurostat, OECD 2005, http:// www.oecd.org/innovation/inno/oslomanualguidelinesforcollectingandinterpretinginnovationdata3rdedit ion.htm
Rozdział 2. Prawne aspekty oceny innowacyjności. Analiza i ocena 53 • marketingowej, polegającej na zastosowaniu nowych metod marketingu (np. mar-ketingu w nowych mediach), ale też na wprowadzaniu zmian w zewnętrznej postaci produktu, nowych metod jego promocji itp.;
• organizacyjnej, czyli nowej organizacji działalności podstawowej przedsiębiorstwa lub zmiany w organizacji jego relacji zewnętrznych.
Definicja ta wywodzi się z ujęcia J. Schumpetera5. Można się także zgodzić z dość powszechnie podzielanymi poglądami, że6:
• podmiotem innowacji jest człowiek, czyli za innowacje uznajemy te zmiany, które są rezultatem działalności ludzi;
• przedmiotem innowacji są produkty, procesy produkcyjne i rozwiązania orga-nizacyjne, a cechami innowacji są nowość, ulepszanie i doskonalenie;
• innowacje polegają na korzystnych zmianach wprowadzanych w skali przedsię-biorstwa, regionu i państwa, aby realizować znane (i zakładane) cele ekonomiczne i społeczne;
• innowacje są wprowadzane lokalnie, są przedmiotem transferu i dyfuzji, rozwią-zanie już znane może się stać innowacją w innym miejscu.
Opierając się na poglądach J. A. Schumpetera, przyjmujemy także założenie, że innowacje są jednym z głównych czynników rozwoju gospodarczego. Uznanie tego faktu nie oznacza jednak, że innowacje należy zawsze wspierać administracyjnymi metodami opartymi na instrumentach prawnych, fiskalnych lub organizacyjnych stosowanych przez władze publiczne. Warto w tym miejscu rozważań przypomnieć, że pogląd o konieczności stosowania administracyjnoprawnych instrumentów in-nowacyjnych nie jest – jak mogłoby się wydawać – powszechny, choć z pewnością dominuje obecnie wśród ekonomistów i polityków7.
5 J. A. Schumpeter, Kapitalizm, socjalizm, demokracja, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2009, s. 99–105, 162 i n.
6 K. Santarek, J. Bagiński, A. Buczacki, D. Sobczak, A. Szerenos, Transfer technologii z uczelni do biznesu. Tworzenie mechanizmów transferu technologii, PARP, Warszawa, wrzesień 2008, s. 9, http://www.parp.gov. pl/files/74/81/194/4372.pdf (dostęp: 14.12.2014).
7 Inaczej np. w: S. Kluz, J. Schumpeter a szkoła austriacka, http://mises.pl/blog/2010/06/09/s-kluz-joseph-schumpeter-a-szkola-austriacka/ (dostęp: 27.07.2014). „Na koniec warto odnieść się do dającej się zaobserwować rewitalizacji poglądów Josepha Schumpetera na przykładzie tzw. gospodarki opartej na wiedzy. Każdy z nas spotkał się z pewnością z przywoływaniem Schumpetera przy okazji rozmaitego rodzaju dyskusji na temat Strategii Lizbońskiej czy Strategii 2020. Strategie te można streścić jako urzędni-cze pomysły na zniwelowanie cywilizacyjnego dystansu, jaki dzieli Europę od Stanów Zjednoczonych. Jak już wcześniej pisaliśmy, Joseph Schumpeter był zwolennikiem monopoli. Uważał, że jedynie koncentracja wielkiego biznesu dysponuje wystarczającym zapleczem kapitałowym zdolnym sfinansować najśmielsze innowacje. Nigdzie jednak nie twierdził, aby do takich innowacji trzeba było przedsiębiorcę szczególnie zachęcać. Przedsiębiorca zainteresowany chęcią zaspokojenia życzeń konsumentów robi wszystko co w jego mocy, aby w obszarach swojej aktywności gospodarczej dokonywać ulepszeń, których finalnym beneficjen-tem jest konsument. Wyrwane z kontekstu przemyślenia Schumpetera zostały zredukowane i przeinaczone w urzędniczej frazeologii do stwierdzenia, że trzeba wspierać innowacyjność drogą administracyjną. Jest
Andrzej Filipowicz
54
Nie odnosząc się szerzej do dyskusji o ekonomicznej istocie innowacji, należy nawiązać jednak do tych jej wątków, które skupiają się na problemie wyboru in-strumentów regulacji i dotyczą przez to rozwiązań prawnych. Prawo może więc ograniczać aktywność innowacyjną, być dla niej obojętne lub ją wspomagać, chociaż nie zawsze działanie przez instrumenty prawne bywa skuteczne, a pra-wo nie jest jedynym instrumentem stymulacyjnym w zakresie innowacyjności. Możemy przyjąć, że duża część barier ograniczających lub wspomagających rozwój aktywności innowacyjnej może być związana z regulacjami prawnymi, choć są one jedynie częścią większej całości, jaką jest polityka państwa wobec przedsiębiorców. Chronionym przez prawo dobrem mającym duże znaczenie jest również konkurencyjność gospodarki. I to właśnie ochrona konkurencji, nieodzownej do istnienia wolnego rynku, jest tłem, na którym należy przede wszystkim prowadzić rozważania dotyczące prawnych instrumentów wsparcia procesów innowacyjnych w przedsiębiorstwie. Instrumenty prawne innowacyjności mieszczą się więc w obszarze polityki przemysłowej państwa. Jeśli przyjmiemy podział na politykę systemową, prowadzoną przez parlament za pomocą zmian ustawodawstwa, i politykę rzeczową, prowadzoną przez organy administracji publicznej (rządowej i samorządowej), ingerujące bezpośrednio w proces alokacji, to należy uznać, że przedmiotem zainteresowania będą tu głównie rozwiązania systemowe oparte na przepisach ustawowych stymulujących bądź ograniczają-cych działalność innowacyjną oraz te elementy polityki rzeczowej, które – jak np. praktyki protekcjonistyczne, działania proeksportowe, finansowe i działa-nia stymulujące badai działa-nia oraz rozwój – posługują się instrumentami prawnymi opartymi na przepisach ustaw, wspierając w ten sposób bezpośrednią ingerencję władzy publicznej w gospodarkę8. Tym, co powinno łączyć rozwiązania prawne będące przedmiotem analizy, jest ich skutek, czyli realne oddziaływanie na pro-ces innowacyjności na poziomie przedsiębiorstwa. Świadomie nie użyto w tym miejscu słowa „cel”, bowiem to implikowałoby poddanie analizie i tych rozwią-zań, które w założeniu nie są przeznaczone do oddziaływania na innowacyjność, ale ich realne działanie przynosi właśnie taki skutek. Regulacje prawne będące przedmiotem naszego zainteresowania mogą dotyczyć innowacji bezpośrednio,
sprawą zupełnie oczywistą i niewymagającą szerszych wyjaśnień, że przymusowa alokacja ograniczonych zasobów nigdy nie spotkałaby się z akceptacją Josepha Schumpetera. Stanowisko Austriaków w tej sprawie jest klarowne. Porządek gospodarczy powinien opierać się na prawie własności, której jawnym pogwałce-niem są inicjatywy finansowane z podatków. Gospodarka może – a nawet powinna – opierać się na wiedzy, której z uwagi na jej ukrytą i rozproszoną naturę nie da się redystrybuować według planistycznego klucza”. 8 A. Lipowski, Polityka przemysłowa a wzrost konkurencyjności. Doświadczenia azjatyckich „tygrysów” i wnioski dla Polski, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 11 i n.
Rozdział 2. Prawne aspekty oceny innowacyjności. Analiza i ocena 55 tak jak np. cały system wsparcia innowacyjnego w ramach pomocy publicznej, lub też tylko w pewnym fragmencie, tak jak np. przepisy dotyczące bezpieczeństwa żywności. Niewątpliwie ważne będzie postawienie na wstępie rozważań zasad-niczego pytania: czy regulacje prawne w ogóle powinny wpływać w jakikolwiek sposób (stymulujący bądź ograniczający) na zachowania w gospodarce, w tym także na innowacyjność? Spór na temat potrzeby i granic interwencji państwa w gospodarkę trwa tak długo, jak długo istnieją współczesna gospodarka i pań-stwo, ale kwestia wspierania innowacyjności nie ma jeszcze bardzo długiej historii, choć w czasach nowożytnych dostrzeżono już dość wcześnie związek pomiędzy rozwojem gospodarczym kraju a innowacyjnością9. Pozostając przy realiach historycznych, możemy uznać w sposób dość uproszczony, ale chyba zgodny ze stanem faktycznym, że – bez względu na stopień liberalizacji prawa dotyczącego gospodarki – w każdym systemie prawnym są normy prawa (tak prywatnego, jak i publicznego) stymulujące bądź ograniczające działalność gospodarczą w ogó-le. Potrzeba ich istnienia wynika z różnych przyczyn, ale – co do zasady – nie kwestionują jej w całości nawet skrajni zwolennicy liberalizmu gospodarczego. Każda gospodarka wymaga istnienia organów państwa i funkcjonowania prawa, które jest podstawą jej działania, a należy przy tym pamiętać o fakcie, iż funk-cjonowanie gospodarki rynkowej wiąże się z siecią zależności i mechanizmów niemających wyłącznie natury ekonomicznej, lecz należących do sfery polityki, prawa czy kultury. Sprawą zasadniczą dla istoty sporu jest zwykle określenie tego, co jest nadmierną regulacją lub zbyt daleko idącą liberalizacją. Odpowiedź na tak zadane pytania leży w dużej mierze poza sferą rozważań prawnych i nigdy nie jest jednoznaczna. Jest też oczywiste to, że do zespołu środków stosowanych wobec przedsiębiorców przez organy administracji publicznej należą nie tylko instrumenty interwencjonizmu restrykcyjnego, ale także różnorakie instrumenty interwencjonizmu pozytywnego, służące wspieraniu przedsiębiorców w ogóle lub w wybranych rodzajach działalności gospodarczej bądź w niektórych tylko aspektach ich działania. Kluczem do zrozumienia problemów interwencjoni-zmu jest dla prawnika przede wszystkim kwestia konkurencyjności jako jednej z podstaw wolnego rynku.
9 Zob. w tym zakresie: G. Labuda, Rozważania nad teorią i historią kultury i cywilizacji. Wybór studiów i rozpraw, Wydawnictwo Poznańskie, Poznań 2008; N. I. Gust-Bardon, Innowacja w myśli ekonomicznej od XVIII do XX wieku. Analiza wybranych zagadnień, „Acta Universitatis Nicolai Copernici Ekonomia” 2010, t. XLIII, s. 105–120 i powoływana tam literatura, http://www.aunc.ekonomia.umk.pl/Pliki/2012/08_Gust--Bardon.pdf (dostęp: 10.01.2015).
Andrzej Filipowicz
56