Instrumentami wsparcia w systemie oświaty są wszelkie działania i wy-korzystywane w tych działaniach narzędzia wspierające realizacje celów statutowych organizacji występujących w systemie oświaty. Do instrumentów tych można zaliczyć:
– transfery środków finansowych przekazywanych na rzecz organizacji działających w ramach tego systemu – tzw. finansowe instrumenty wsparcia,
– działania o charakterze prawnym polegające np. na całkowitym lub częściowym zwolnieniu beneficjenta z ciążących na nim zobo-wiązań lub wprowadzaniu udogodnień skutkujących uzyskaniem przez beneficjenta (szkoły, organu prowadzącego szkołę) korzyści finansowych, przysporzenia majątkowego – tzw. prawne instrumenty wsparcia.
Co istotne, nie każdy instrument wsparcia jest środkiem pomocowym. Instrument wsparcia będzie uznany za środek pomocowy, jeżeli przy zasto-sowaniu danego instrumentu zostaną spełnione opisane już cechy (kryteria, przesłanki) występowania pomocy publicznej. Przykłady instrumentów wspar-cia w systemie oświaty, które mogą stać się pomocą publiczną w podziale na instrumenty prawne i finansowe, przedstawia tabela II.4.
Tabela II.4. Formy wsparcia w systemie oświaty w podziale na instrumenty finansowe i prawne
Finansowe instrumenty
wsparcia Prawne instrumenty wsparcia
Dotacje z funduszy unijnych udzielane np. w ramach regionalnych programów operacyjnych
Zwolnienia i ulgi w zakresie zobowiązań podatkowych:
umarzanie, odraczanie lub rozkładanie na raty należnych od przedsiębiorców świadczeń pieniężnych stanowiących środki publiczne oraz odstąpienie od ich ustalenia lub poboru
Transfery w postaci subwencji oświatowej oraz dotacji oświatowych (celowych, podmiotowych)
Zwolnienia i ulgi w zakresie zobowiązań cywilnoprawnych:
umarzanie, odraczanie lub rozkładanie na raty należnych od przedsiębiorców świadczeń pieniężnych stanowiących środki publiczne oraz odstąpienie od ich ustalenia lub poboru
Refundacja ponoszonych kosztów za dziecko będące mieszkańcem danej gminy uczęszczające do przedszkola w innej gminie
Obniżenie wpłat z tytułu należności na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych
Darowizny w formie pieniężnej
Udzielenie dofinansowania
dla przedsiębiorców świadczących usługi edukacyjne
Udzielenie zamówienia publicznego z pominięciem przepisów normujących zasady udzielenia zamówień publicznych
Źródło: opracowanie własne na podstawie wytycznych Urzędu Ochrony Konkurencji i Kon-kurentów, https://uokik.gov.pl/pomoc_publiczna.php (data odczytu 23.10.2016).
W związku z tym, że transfery środków publicznych w postaci subwen-cji oświatowej czy dotasubwen-cji oświatowych, przekazywane w ramach systemu oświaty, mieszczą się w kategorii środków przeznaczonych na realizację zadań, które dotyczą wypełniania funkcji państwa w ramach Krajowego Systemu Edukacji, co do zasady nie stanowią one pomocy publicznej. Są jednak wyjątki od tej zasady, które zostaną opisane w dalszej części opracowania. Ponadto dotacje celowe, które są przeznaczone na świadczenia o charakterze material-nym (zasiłki i stypendia szkolne, wyprawka szkolna oraz na dofinansowanie posiłków dla dzieci i młodzieży szkolnej), mają charakter pomocy socjalnej, co oznacza, że zgodnie ze zwolnieniami warunkowymi nie stanowią pomocy publicznej w rozumieniu prawa wspólnotowego.
Udzielone w systemie oświaty preferencje podatkowe w zakresie, w jakim dotyczą działalności statutowej szkół publicznych i niepublicznych, także nie mają charakteru pomocy publicznej. Dotyczą bowiem wszystkich szkół (niezależnie od charakteru szkoły), czyli mają charakter rozwiązań systemowych i dotyczą działalności mieszczącej się w ramach Krajowego Systemu Edukacji. W Polsce zgodnie z ustawą o podatkach i opłatach
lo-kalnych 44 oraz ustawą o systemie oświaty szkoły publiczne i niepubliczne 45
oraz prowadzące je organy są zwolnione z obowiązku zapłaty podatku od nieruchomości, podatku leśnego i podatku rolnego oraz opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania i użytkowania wieczystego nieruchomości stanowią-cych własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ich
związków 46 w zakresie nieruchomości zajętych na działalność oświatową.
Są to zwolnienia w zakresie zobowiązań podatkowych i zobowiązań cywil-noprawnych o charakterze systemowych, które co do zasady nie stanowią pomocy publicznej.
Ustalenie obszaru występowania pomocy publicznej w systemie oświaty nie jest zadaniem łatwym. Pomoc dla systemu oświaty jest jednym z nielicz-nych obszarów nieobjętych żadnym dokumentem o charakterze horyzon-talnym, który prezentowałby ujednolicony zestaw zasad i reguł udzielania pomocy publicznej w ramach tego systemu czy też zasad wyłączeń ze
sto-sowania przepisów art. 107, ust. 1 TofUE 47.
Zdaniem Trybunału Sprawiedliwości UE, nauczanie przedmiotów w ra-mach Krajowego Systemu Edukacji nie może być uznane za usługi w rozumie-niu traktatu. Kategoria usług dotyczy bowiem usług „zwykle świadczonych za wynagrodzeniem”. Przemawiają za tym dwa argumenty. Po pierwsze, państwo, ustanawiając i utrzymując system edukacji, nie dąży do prowa-dzenia działalności przynoszącej zysk, ale spełnia swoje obowiązki wobec społeczeństwa w dziedzinie socjalnej, kulturalnej i edukacyjnej. Po drugie, system edukacji jest z zasady finansowany ze środków publicznych, a nie przez uczniów lub ich rodziców. Na charakter tej działalności nie wpływa fakt, że uczniowie lub ich rodzice muszą niekiedy wnosić opłaty za nauczanie, czyli wpisowe, pokrywając w pewnym stopniu wydatki związane z działaniem
44 Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, Dz. U. 2006, nr 121, poz. 844 z późn. zm., art. 7, ust. 2, pkt 2.
45 Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, op. cit., art. 90, ust. 7.
46 Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, op. cit., art. 81, ust. 1.
47 Stanowisko IK RPO w sprawie sposobu oceny występowania pomocy publicznej w pro-jektach z zakresu edukacji przewidzianych do dofinansowania w ramach RPO. Załącznik do pisma DKR –I-82611-8-AW/10, s. 3. http:///E:/Pomoc%20publiczna%20w%20oświacie/ stanowisko%20MRR%20-%20RPO (data odczytu 27.10.2016).
systemu 48. Oznacza to, że co do zasady, „działalność oświatowa nie jest działalnością gospodarczą, zatem w obszarze oświaty nie powinna wystąpić sytuacja związana z udzielaniem pomocy publicznej”.
Stanowisko to zostało jednak zweryfikowane. Trybunał zwrócił uwagę, że równolegle obok szkół należących do systemu szkolnictwa publicznego w ramach Krajowego Systemu Edukacji, w niektórych państwach istnieją szkoły nie należące do tego systemu ze względu na fakt, że są w znacznej części finansowane z funduszy prywatnych. Nauczanie udzielane przez takie
szkoły powinno być uznane za usługę świadczoną odpłatnie 49. Jeżeli szkoła
(niepubliczna) jest finansowana wyłącznie ze środków prywatnych (opiera się na czesnym i powiązanej działalności gospodarczej), to lekcje prowadzone
w tej szkole są świadczeniem usługi za wynagrodzeniem 50, czyli są usługą
w rozumieniu art. 57 TofUE. Zatem wsparcie udzielone na rzecz takich szkół będzie miało cechy pomocy publicznej.
Wynika z tego, że świadczenie usług edukacyjnych finansowanych zasadniczo z funduszy publicznych:
– przez szkoły publiczne – mieści się w Krajowym Systemie Edu-kacji,
– przez szkoły niepubliczne – zależy od zakresu i sposobu dofinanso-wania udzielanego przez władzę publiczną.
Zasady dofinansowania szkoły winny być ustanowione w sposób obiek-tywny i przejrzysty, aby było możliwe stwierdzenie, do jakiego zakresu działalności dofinansowanie to się odnosi. Ewidencja wydatków szkoły powinna umożliwiać jednoznaczne wskazanie, jakiego rodzaju działalności dotyczy dofinansowanie.
Warto dodać, że w jednej z decyzji Komisja Europejska stwierdziła, iż w zakresie: „rynkowych usług edukacyjnych” wsparcie będzie stanowić
48 Stanowisko IK RPO w sprawie sposobu oceny występowania pomocy publicznej w projek-tach z zakresu edukacji przewidzianych do dofinansowania w ramach RPO. Załącznik do pisma DKR –I-82611-8-AW/10, s. 3. dot. wyroku ETS z 27 września 1988 r. w sprawie nr 263/86 Humbel i Edel, s. 0536, http:///E:/Pomoc%20publiczna%20w%20oświacie/stanowisko%20 MRR%20-%20RPO (data odczytu 27.10.2016).
49 Stanowisko IK RPO w sprawie sposobu oceny występowania pomocy publicznej w projek-tach z zakresu edukacji przewidzianych do dofinansowania w ramach RPO. Załącznik do pisma DKR –I-82611-8-AW/10, s. 4, dot. wyroku ETS z 11 września 2007 w sprawie nr C-318/05 Komisji v. Republika Federalna Niemiec, s. 06957, http:///E:/Pomoc%20publiczna%20w%20 oświacie/stanowisko%20MRR%20-%20RPO (data odczytu 27.10.2016).
50 Stanowisko IK RPO w sprawie sposobu oceny występowania pomocy publicznej w pro-jektach z zakresu edukacji przewidzianych do dofinansowania w ramach RPO. Załącznik do pisma DKR –I-82611-8-AW/10, s. 4, dot. wyroku ETS (obecnie TSUE) z 11 września 2007 r. w sprawie nr C-76/05 Schwarz, s. 06849, http:///E:/Pomoc%20publiczna%20w%20 oświacie/stanowisko%20MRR%20-%20RPO (data odczytu 27.10.2016).
pomoc publiczną 51. Jednocześnie w odniesieniu do Krajowego Systemu Edukacji KE wyróżniła dwie możliwe sytuacje:
1. Świadczenie usług w ramach Krajowego Systemu Edukacji bez pobie-rania opłat – finansowanie tych usług nie jest związane z działalnością gospodarczą i nie wchodzi w zakres pomocy publicznej.
2. Świadczenie usług w ramach Krajowego Systemu Edukacji za od-płatnością – działalność taka może być potraktowana jako dzia-łalność gospodarcza, nawet jeśli jest to dziadzia-łalność nienastawiona na zysk (instytucje nienastawione na zysk mogą, zdaniem KE, konkurować z powodzeniem z firmami nastawionymi na zysk i dlatego mogą stać się przedsiębiorstwami). W tym przypadku KE wskazuje, że możliwe jest udzielenie wsparcia przy zastosowaniu zasad rekompensaty przewidzianych przepisami art. 106, ust. 2 TofUE.
Udzielana w systemie oświaty pomoc publiczna może dotyczyć 52:
– pomocy realizowanej w ramach programu pomocowego – udzielanej na podstawie aktu normatywnego określającego warunki udzielenia pomocy indywidualnej bez konieczności jej notyfikowania,
– pomocy indywidualnej – stanowiącej pomoc, która nie jest przyzna-wana na podstawie programu pomocowego oraz pomoc przyznawaną na podstawie programu pomocowego i podlegającą procedurze no-tyfikacji (obowiązkowi zgłoszenia) do Komisji Europejskiej. Zgodnie z ustawą o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy
publicznej 53 podmiotem odpowiedzialnym za ustalenie, czy planowane
wsparcie stanowi pomoc publiczną, jest:
– w przypadku programu pomocowego – organ administracji publicznej opracowujący projekt tego programu,
– w przypadku pomocy indywidualnej – podmiot udzielający tej pomocy.
Na podstawie przedstawionego orzecznictwa wspólnotowego oraz wykazanych w tabeli II.4 finansowych instrumentów wsparcia w systemie oświaty, na schemacie II.2 zaproponowano wyodrębnienie obszaru wystę-powania pomocy publicznej w systemie oświaty.
51 Decyzja Komisji Europejskiej z dnia 2 marca 2005 r. w sprawie programu pomocy re-alizowanego przez Włochy w celu restrukturyzacji instytucji zajmujących się kształceniem zawodowym, Dz. Urz. WE 2006, L 81.
52 Traktat o funkcjonowaniu UE, op. cit., art. 108.
53 Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, Dz. U. 2007, nr 59, poz. 404 z późn. zm.
W przedstawionym schemacie II.2 dotacje celowe nie będąc pomocą publiczną (*) stanowią dofinansowanie:
– świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym,
– zakupu podręczników, materiałów edukacyjnych, materiałów ćwi-czeniowych,
– wychowania przedszkolnego, – posiłków (wyżywienia).
Z kolei stypendia mogą stanowić pomoc materialną (**) o charakterze socjalnym wypłacaną w formę stypendium szkolnego lub zasiłku szkolnego oraz pomoc motywacyjną za wyniki w nauce czy osiągnięcia sportowe. Natomiast dotacje celowe (oznaczone na schemacie jako (***) są wsparciem kierowanym na:
– dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym, – zakup podręczników, materiałów edukacyjnych, materiałów
ćwicze-niowych,
– kwalifikacyjne kursy zawodowe.
W systemie oświaty najczęstszymi beneficjentami pomocy publicznej są szkoły i ich organy prowadzące. Organy prowadzące szkół pełnią rolę beneficjentów pośrednich, czyli podmiotów, które uczestniczą, a raczej po-średniczą w przekazywaniu wsparcia najczęściej o charakterze finansowym. Ostatecznymi beneficjentami udzielanej pomocy są szkoły, w których następuje faktyczne przysporzenie materialne – majątkowe. Przykładowo w wyniku realizacji inwestycji finansowanej ze środków pomocowych następuje wzrost wartości majątku. Jednym ze źródeł przysporzenia są środki pochodzące z funduszy unijnych przekazywane w postaci dotacji.