Interesy i stanowiska Polski i RFN w negocjacjach akcesyjnych Wejście nowego uczestnika w zintegrowane środowisko gospodarcze

zawsze wiąże się z koniecznością wzajemnej adaptacji, a to z kolei wymaga kompromisów negocjacyjnych i stworzenia mechanizmów stopniowego przyj-mowania pełni wzajemnych praw i obowiązków. Tak też było i w relacjach polsko-niemieckich: zachodziły w nich dość istotne różnice interesów, których istnienia oba państwa były świadome na długo przed rozpoczęciem rokowań. Na tym poziomie znalazło praktyczny wymiar traktatowe zobowiązanie RFN do wspierania przyłączania Polski do UE „w miarę sił i możliwości”.

W interesie Polski leżało objęcie gospodarki kraju działaniem czterech swobód rynku wewnętrznego UE, przy czym ograniczona konkurencyjność w zakresie obrotu towarowego i kapitałowego wymagała równoważenia wykorzystaniem przewag konkurencyjnych w zakresie obrotu usługowego i przepływu pracowników, wynikających z relatywnie niskich kosztów czyn-nika pracy. Z kolei ze względu na wysoki koszt inwestycji dostosowawczych w takich dziedzinach, jak ochrona środowiska, Polska domagała się licz-nych rozwiązań przejściowych, pozwalających na kontynuację dostosowań w okresie po akcesji. Olbrzymie potrzeby transformacyjne ważnego społecznie i politycznie sektora rolnego wymagały pełnego udziału Polski we wszystkich instrumentach – cenowych, dochodowych i strukturalnych – Wspólnej Polityki Rolnej. Inną kluczową dla Polski potrzebą było utrzymanie możliwie długo po akcesji ograniczeń w nabywaniu ziemi i nieruchomości przez obywateli innych państw UE.

W drugiej połowie lat 90. proces reunifikacji Niemiec był nadal daleki od zakończenia, koszty jednoczenia znacznie wyższe od pierwotnie zakła-danych, gospodarka weszła w fazę zwolnionego rozwoju i wysokiego struk-turalnego bezrobocia, a w społeczeństwie – zwłaszcza w landach wschod-nich – istniały silne obawy przed społeczno-gospodarczymi konsekwencjami rozszerzenia (relokalizacja przemysłu na Wschód, konkurencja „taniej siły roboczej”, wzrost zorganizowanej przestępczości). W świetle tych czynników rząd RFN uznawał za konieczne, po pierwsze, ograniczenie budżetowych kosztów rozszerzenia i relatywną redukcję poziomu niemieckich płatności netto do budżetu ogólnego UE, po drugie, przejściowe – lecz wieloletnie – ograniczenie swobody dostępu obywateli polskich do niemieckiego rynku pracy, po trzecie finansowanie udziału Polski w WPR okrojone do rozwoju zu haben’”. D. von Kyaw, Auf der Suche nach Deutschland. Erlebnisse und Begegnungen eines

177 Jan Truszczyński, Traktat a droga Polski do Unii Europejskiej

obszarów wiejskich i transformacji struktury agrarnej (czyli bez bezpośrednich dopłat do dochodów rolniczych).

W kilku kluczowych obszarach negocjacji miały zatem miejsce istotne różnice wyjściowych stanowisk negocjacyjnych Polski i Niemiec. Uzgodnienie akceptowalnych kompromisów leżało jednak w nadrzędnym interesie obu stron. Należało tak działać, by nie dopuścić do jałowego impasu w roz-mowach, ani do negatywnego zdominowania stosunków wzajemnych przez owe sporne tematy. Warto skrótowo przypomnieć, jak doszło do finalnych rozwiązań w zakresie każdego z tych problemów negocjacyjnych.

8.4.1. Swobodny przepływ pracowników

Od początku rokowań w marcu 1998 r. aż do końca 2001 r. Polska obstawała przy postulacie pełnego objęcia obywateli polskich swobodą podejmowania pracy w innych państwach UE, w tym oczywiście i w Niemczech. Podbudowę dla tego postulatu znajdowała w licznych opracowaniach prognostycznych polskich i zagranicznych ośrodków badawczych, których generalną konklu-zją było niskie prawdopodobieństwo istotnego wzrostu okresowej i trwałej migracji zarobkowej z Polski w fazie poakcesyjnej10.

Te optymistyczne prognozy nie miały jednak wpływu na stanowisko Nie-miec11. Już w 1998 r. w umowie koalicyjnej SPD-Zieloni uzgodniono m.in. konieczność przeforsowania okresu przejściowego dla swobodnego przepływu pracowników. W konsekwencji Niemcy – wspólnie z Austrią – podjęły sta-rania o uwzględnienie takiego wymogu w stanowisku negocjacyjnym całej UE. Szereg państw Unii oraz Komisja Europejska nie chciały tego określać tak jednoznacznie, RFN musiała w efekcie zaakceptować złagodzoną i roz-mytą formułę (że na późniejszym etapie rokowań trzeba będzie uwzględnić delikatność problemu migracji pracowniczych). Konkretyzacji swoich postu-latów dokonała dopiero w grudniu 2000 r., gdy państwa UE na sesji Rady Europejskiej w Nicei przyjęły plan sfinalizowania rokowań w tym obszarze do końca pierwszej połowy 2001 r.

Berlin zażądał okresu przejściowego o długości co najmniej 7 lat, z glądem sytuacji po 5 latach od rozszerzenia i podjętą na podstawie tego prze-10 Por. np. Swobodny przepływ pracowników w kontekście wejścia Polski do Unii Europejskiej,

wyd. Pełnomocnik Rządu ds. Negocjacji o Członkostwo RP w UE, Kancelaria Prezesa RM, Warszawa, czerwiec 2001 r.; także „Entgegen allem Klischeedenken. Die Erweiterung der EU

um Polen”, Amt des Komitees für europäische Integration, Warschau, Mai 2001.

11 Piszą o tym np. G. Verheugen i M. Orzechowski w publikacji Rozszerzenie Unii 2004. Komisarz

178

glądu decyzją Rady UE o kontynuacji lub uchyleniu (pełnym lub częściowym) ograniczeń. RFN postulowała także bariery dla swobody świadczenia usług w branżach szczególnie wrażliwych na konkurencję zewnętrzną; celem było zapobieżenie fikcyjnemu samozatrudnieniu usługodawców, w rzeczywistości funkcjonujących jako pracownicy najemni.

Większość państw kandydujących do UE uznała za konieczną akceptację tak określonych przez Niemcy warunków brzegowych, finalizując swe rokowa-nia w tym obszarze zgodnie z zaplanowanym przez UE kalendarzem. Polska, którą we wrześniu 2001 r. czekały wybory parlamentarne, nie mogła i nie chciała pójść w ich ślady. Gotowość do zdynamizowania rokowań zasygna-lizowała dopiero po utworzeniu nowego rządu, stawiając jednak warunek: finał rozmów musi zostać poprzedzony możliwie dużą liczbą deklaracji państw UE o gotowości liberalizacji dostępu do swojego rynku pracy z dniem akcesji.

Uzyskawszy takie deklaracje, Polska w końcu 2001 r. zaakceptowała 7-letni okres przejściowy w formule 2 + 3 + 2 (trzy podokresy, obowiązkowy prze-gląd sytuacji przed upływem 2 lat po akcesji, możliwość kontynuacji ogra-niczeń przez kolejne 3 lata przez tych, którzy się indywidualnie nie zdecy-dują na zniesienie barier, ewentualna dalsza 2-letnia kontynuacja ograniczeń w przypadku poważnych perturbacji na krajowym rynku pracy). Zgodzić się także trzeba było na 7-letnie ograniczenia w swobodzie świadczenia niektórych usług (np. w budownictwie). Rozwiązania te były nieuniknionym kosztem akcesji, wymuszonym w istocie przez dominujące w Niemczech obawy przed społeczno-ekonomicznymi konsekwencjami rozszerzenia.

8.4.2. Budżet ogólny UE

W tym obszarze negocjacyjnym wyjściowe stanowiska negocjacyjne Nie-miec i Polski różniły się wręcz diametralnie. Celem NieNie-miec było utrzymanie na możliwie niskim poziomie całości budżetowych kosztów rozszerzenia12, a także brak jakichkolwiek ulg dla nowych państw członkowskich; państwa te, zakładały Niemcy, będą bowiem w każdej sytuacji beneficjentami netto budżetu UE.

12 P. Ludlow w pracy The Making of the New Europe…, w opisie negocjacji wieloletniego budżetu UE 2000–2006 na Radzie Europejskiej w Berlinie w marcu 1999 r. stwierdza: „The clear message coming out of Berlin was that restraint was the order of the day. Following two decades in which the EU budget had expanded continuously, the brakes were to be applied. (…) Germany, the single biggest contributor, burdened by the huge additional costs of reuni-fication, signalled in no uncertain terms that enough was enough”, s. 31.

179 Jan Truszczyński, Traktat a droga Polski do Unii Europejskiej

Polska natomiast domagała się stopniowego zwiększania swej składki do budżetu lub tzw. rekompensaty budżetowej w pierwszych latach po akcesji, wzorowanej na rozwiązaniach przyjętych przy poprzednich rozszerzeniach Unii. Stanowisko to oparte było na projekcjach przyszłych przepływów finan-sowych między Warszawą a Brukselą, wskazujących na ryzyko powstania dużej luki kasowej w polskim budżecie centralnym, powodowanej przez czasowe i strukturalne niedopasowania owych przepływów. RFN była zdecydowanie przeciwna każdemu z tych postulatów.

Reagując na konsekwentną presję strony polskiej, prezydencja duń-ska w listopadzie 2002 r. przedstawiła nieformalną ofertę przyznania Polsce w pierwszym roku członkostwa ryczałtu w kwocie 443 mln euro na poprawę płynności budżetu. Polska, wskazując że łączne budżetowe koszty rozszerzenia w latach 2004–2006 tak czy inaczej pozostawałyby o ok. 2 mld euro niższe od ustalonego na berlińskim szczycie UE pułapu na ten cel, uznała propozycję Danii za niewystarczającą; dla Niemiec jednak nawet ta skromna koncesja była zbyt wygórowana. Trzeba było więc szukać dodatkowych dróg wyjścia naprzeciw oczekiwaniom Polski. Kierunek tych poszukiwań został wskazany podczas roboczej rozmowy Premiera RP z Kanclerzem RFN w końcu listo-pada 2002 r.13. Chodziło o transfery w ramach całkowitej koperty finansowej dla Polski. W efekcie podczas finalnej rundy negocjacji akcesyjnych 13 grudnia 2002 r. w Kopenhadze reprezentujący prezydencję UE Premier Danii – przy wsparciu Niemiec14 – zaproponował przekształcenie w tzw. „żywą gotówkę” 1 mld euro z oferowanych Polsce środków na zobowiązania z tytułu funduszy strukturalnych, oraz przerzucenie tej kwoty do ryczałtu na poprawę płynności polskiego budżetu. Polska tę propozycję zaakceptowała.

Dzięki racjonalnemu kompromisowi, powstałemu w niemałym stopniu na bazie niemieckich sugestii, możliwe stało się zakończenie czteroipółletnich rokowań w sprawie przystąpienia Polski do Unii.

8.4.3. Wspólna Polityka Rolna

Niemcy, dążące do redukcji swego wkładu netto do budżetu ogólnego UE, nie zdołały zrealizować wszystkich swoich postulatów na berlińskim szczy-cie budżetowym UE w marcu 1999 r. W dziedzinie WPR wszakże berliń-skie uzgodnienia odpowiadały Niemcom: dla nowych państw członkowskich nie przewidziano bowiem dopłat bezpośrednich do dochodów rolniczych, 13 L. Miller, Tak to było, Warszawa 2009, s. 241–243.

180

a wydatki na rozwój obszarów wiejskich także zostały zaplanowane na niskim poziomie.

Co było dobre dla budżetowych potrzeb Niemiec, nie było dobre dla kluczowych interesów Polski. Żaden rząd polski nie mógłby zaakceptować jawnej dyskryminacji, pozbawiającej rolników dostępu do głównego instru-mentu WPR i głęboko naruszającej warunki konkurencji na zliberalizowanym rynku wewnętrznym UE. Ta sprawa stała się więc przedmiotem regularnych i intensywnych nacisków Polski na Komisję Europejską, RFN oraz pozostałe państwa UE.

Do Niemiec zaczęło stopniowo docierać, że bez uelastycznienia stanowiska UE nie uda się osiągnąć całościowych uzgodnień z Polską. Oficjalnie RFN podtrzymywała jednak sztywno nadal swój punkt widzenia. Ta sztywność była Niemcom potrzebna dla wyegzekwowania od unijnych partnerów kolejnych reform WPR, umożliwiających obniżenie ogólnych nakładów na tę politykę. Stopniowy ruch ku finalnemu kompromisowi dokonał się w trakcie 2002 r.: styczniowe propozycje Komisji Europejskiej (stopniowe objęcie nowych państw członkowskich dopłatami bezpośrednimi), październikowy kompromis francusko-niemiecki w sprawie dopłat oraz kształtu i kalendarza reformy WPR, zgoda państw UE – w tym Niemiec – na postulowane przez Polskę sposoby dalszej poprawy wsparcia dochodowego dla rolników w por. z wyjściową propozycją Komisji (przesunięcie w okresie 2004–2006 części środków na rozwój obszarów wiejskich do koperty „dopłaty bezpośrednie”, uzupełnienie transferów unijnych dodatkowymi transferami z budżetu pol-skiego do uzgodnionego z UE poziomu).

Ostatecznie osiągnięty wynik rokowań akcesyjnych w tym obszarze był bliższy postulatów Polski, niż pierwotnego stanowiska negocjacyjnego UE. Odzwierciedla on m.in. pragmatyzm niemieckiego partnera i jego umiejętność dopasowania odcinkowego podejścia negocjacyjnego do potrzeby uzyskania całościowego rozwiązania.

8.4.4. Nabywanie ziemi w Polsce przez cudzoziemców

Ten newralgiczny dla Polski temat był – ze względu na jego szczególną, uzasadnioną historycznie wrażliwość w stosunkach polsko-niemieckich – ostrożnie traktowany przez RFN, która nie zamierzała zgłaszać uwag ani zastrzeżeń do ewentualnego wniosku Polski o poakcesyjny okres przejściowy z ograniczeniami swobody w nabywaniu ziemi.

W nieformalnych kontaktach w latach 1998–1999 partnerzy niemieccy sugerowali parokrotnie identyczną długość okresów przejściowych dla

swo-181 Jan Truszczyński, Traktat a droga Polski do Unii Europejskiej

bodnego przepływu pracowników i nabywania ziemi oraz jednoczesne zała-twienie obu tych tematów rokowaniach akcesyjnych na zasadzie symetrycznej wymiany ustępstw. Polska na to nie poszła i zgłosiła ostatecznie wniosek o 18-letni okres przejściowy. Przyjęto to w Niemczech krytycznie, ale powstrzy-mano się od otwartej krytyki: Niemcy były świadome, że inne państwa UE nie zaakceptują tego polskiego postulatu.

Polska, dla odblokowania rokowań, złagodziła nieco swoje żądania późną jesienią 2001 r., uzupełniła natomiast swoje stanowisko o postulat specy-ficznych warunków dzierżawienia ziemi przez obywateli innych państw UE, zróżnicowanych między województwami zachodnimi i północnymi a pozostałą częścią kraju.

Mimo krytyki tych rozwiązań, wyrażanej w bezpośrednich nieformalnych kontaktach z Polską, RFN zachowała się konstruktywnie. Na sesji Rady Europejskiej w Barcelonie w marcu 2002 r. Kanclerz Schröder stwierdził, że RFN nie będzie blokować zakończenia negocjacji w tym obszarze na warunkach postulowanych przez Polskę15. To przyczyniło się znacząco do ogólnej akceptacji przez państwa UE i do sfinalizowania rokowań jeszcze w tym samym miesiącu.