Istota decentralizacji

W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że „decentralizacja stanowi określony typ organizacji i funkcjonowania państwa i społeczeństwa, w szczególności dotyczący administracji publicznej. Polega na przekazywaniu kompetencji i zadań pu-blicznych do samodzielnego wykonywania przez podmioty administracji publicznej usytuowane wyżej w systemie organizacyjnym państwa (w szczególności organy admi-nistracji rządowej szczebla centralnego) podmiotom usytuowanym niżej (w szczególno-ści organom samorządu terytorialnego). Samodzielność działania podmiotów zdecentra-lizowanych oznacza, że korzystają one ze swoich kompetencji i wykonują zadania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność w sytuacji braku hierarchicznego pod-porządkowania. Organy »wyższe« mogą wkraczać w działalność organów »niższych« jedynie w ramach ustawowo uregulowanego nadzoru. Organy niższych stopni mogą być w pewnym zakresie upoważnione do tworzenia prawnych podstaw swego działania poprzez stanowienie przepisów wykonawczych w stosunku do aktów ustawowych. (…) Typowym wyrazem decentralizacji jest instytucja samorządu terytorialnego”710. Podsta-wowymi podmiotami zdecentralizowanymi w obrębie struktur w państwie są jednostki samorządu terytorialnego – gminy, powiaty i województwa. Należy w tym miejscu też dodać, że w ujęciu doktrynalnym, jak pisze J. Korczak, „jednostka samorządu teryto-rialnego nie jest częścią systemu organizacyjnego, bowiem między jednostkami różnych stopni zasadniczego podziału terytorialnego nie zachodzą stosunki organizacyjne”711. Podobnie w tym kontekście wypowiada się również J. Jeżewski, stwierdzając, że użyte w art. 164 ust. 1 Konstytucji RP określenie „Podstawową jednostką samorządu

710 E. Bojanowski, K. Żukowski (red.), op. cit., s. 42; por. M. Domagała, A. Haładyj, S. Wrzosek (red.),

op. cit., s. 139.

711 J. Korczak, Województwo samorządowe jako uczestnik form współdziałania jednostek samorządu

terytorialnego, (w:) Formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, red. B. Dolnicki, Warszawa 2012, s. 205; por. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Warszawa 2016, s. 24.

terytorialnego jest gmina” nie jest poprawne, ponieważ „Gmina nie jest jednostką samo-rządu terytorialnego dlatego, że samorząd terytorialny nie jest całością organizacyjną podzieloną na jednostki, pozostające w jakimkolwiek stosunku organizacyjnym do ca-łości”712. Każda z tych jednostek, jak pisze S. Fundowicz, „jest od siebie niezależna i działa samodzielnie. Autor przyjmuje, że słowo »jednostka« odnosi się wyłącznie do podziału terytorialnego państwa, natomiast pojęcie »samorząd terytorialny« określa pewną zasadę ustrojową”713. We współczesnej literaturze przedmiotu przyjmuje się, że pojęcie samorządu terytorialnego nie jest rozumiane jednolicie, aktualnie sama instytu-cja samorządu terytorialnego jest wynikiem długiej ewolucji. Podejmowane próby zde-finiowania samorządu terytorialnego opierają się z reguły na formułowaniu katalogu jego cech: podmiot i przedmiot samorządu, zadania samorządu oraz nadzór nad samorządem na podstawie regulacji prawnych714. Mając na uwadze dokonane wcześniej ustalenia, opowiedzieć się należy za praktyką terminologiczną, według której „jednostka samo-rządu terytorialnego”, jak stwierdza P. Lisowski, „jest bowiem podmiotem administracji publicznej, a samorząd terytorialny – określa zarówno relacje zachodzące między tym podmiotem a państwem, jak i służy oznaczeniu korporacyjnych właściwości konstruk-cyjnych tego administrującego”715. Samorząd terytorialny – najogólniej rzecz biorąc – to „powstały z mocy prawa i wyodrębniony w strukturze państwa związek lokalnego społeczeństwa, powołany w celu samodzielnego wykonywania administracji państwowej, wyposażony w materialne środki umożliwiające realizację nałożonych na niego zadań”716. Terminologia normatywna i doktrynalna, jak pisze J. Korczak, „używa określenia sa-morząd terytorialny jako kategorię pojęciową oznaczającą formę decentralizacji admi-nistracji publicznej”717. We współczesnej literaturze przedmiotu nie brakuje podobnych wypowiedzi przedstawicieli nauki prawa administracyjnego. Co warte wskazania, dok-trynalna praktyka terminologiczno-pojęciowa znajduje potwierdzenie w języku prawnym. Samorząd terytorialny w ocenie P. Lisowskiego „jest więc układem relacji strukturalnych, zyskujących szczególny przebieg w związku z upodmiotowieniem grupy społecznej dla

712 J. Jeżewski, Komentarz do art. 164 Konstytucji RP, (w:) Konstytucje Rzeczypospolitej…, s. 257.

713 S. Fundowicz, Decentralizacja administracji publicznej…, s. 100.

714 B. Dolnicki, Samorząd…, s. 21-24; por. P. Lisowski, Samorząd terytorialny a jednostka samorządu

terytorialnego – rozważania semantyczne, (w:) Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administra-cyjnego…, s. 448. Autor stwierdza, że „jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem konstruowanym na bazie osobowej (mieszkańcy) i przedmiotowej (odpowiednie terytorium), funkcjonującym w warunkach zwiększonej samodzielności (zarówno w administrowaniu, jak i organizowaniu się do administrowania), chronionej sądowo”.

715 P. Lisowski, Samorząd terytorialny …, s. 448; por. J. Korczak, Województwo samorządowe …, s. 206.

716 M. Chmaj (red.), Słownik samorządu terytorialnego, Lublin 1997, s. 188.

717 J. Korczak, Województwo samorządowe…, s. 205; por. T. Bigo, Związki publiczno-prawne…, s. 152; H. Izdebski, M. Kulesza, op. cit., s. 136-137; B. Dolnicki, Samorząd…, s. 21; P. Lisowski, Relacje

potrzeb administrowania”718. Czynnikami wyróżniającymi samorząd, jak pisze M. Mie-miec, „są bowiem decentralizacja, która ma charakter organizacyjny, oraz demokratyzm, który ma charakter polityczny”719.

W literaturze przedmiotu rozróżnia się decentralizację terytorialną (samorząd terytorialny) i decentralizację funkcjonalną (decentralizacja zakładów administracyjnych). Pierwsza z decentralizacji polega na „wyposażeniu podmiotów terytorialnych (społecz-ności, wspólnot, w Polsce – gminy, powiaty, województwa – regionalne wspólnoty sa-morządowe) w prawnie określoną samodzielność oraz gwarancje jej ochrony. Podstawo-wym warunkiem (…) jest wyodrębnienie kategorii spraw publicznych o znaczeniu lokalnym (interesów lokalnych), nadanie społecznościom terytorialnym osobowości prawnej oraz wyłanianie przez społeczności w wyborach (…) organów stanowiących o sprawach społeczności”720. Decentralizacja funkcjonalna, w ujęciu J. Jeżewskiego, określana też jako „decentralizacja służb publicznych (J. Rivero) polega na tworzeniu przez państwo – zakładów administracyjnych wyspecjalizowanych w realizacji zadań w dziedzinie oświaty, szkolnictwa wyższego, (…) np. szkoły. Są one wyposażone w sa-modzielność prawną oraz środki osobowe i rzeczowe niezbędne dla prowadzenia przy-pisanej publicznej działalności usługowej”721. Jest charakterystyczne, że „samodzielność prawna zakładu administracyjnego istotnie się różni od samodzielności podmiotów te-rytorialnych: dotyczy tylko spełnianej funkcji usługowej, nie jest jej elementem konsty-tutywnym ani osobowość prawna, ani prawo wyboru organu kierującego (aczkolwiek mogą one znaleźć zastosowanie)”722.

Potwierdzeniem, że oświata samorządowa w ramach decentralizacji zarządzania strukturami państwa stała się zadaniem publicznym j.s.t., jest art. 15 ust. 1 Konstytucji RP, w którym ustanowiono, że „ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej”, zaś art. 16 ust. 2 Konstytucji RP zawiera regułę, iż „samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą

mu wramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu

własnym i na własną odpowiedzialność”. Zdaniem M. Kuleszy przepis w brzmieniu: „Zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy” należy traktować jako klauzulę generalną o charakterze zadaniowym723. W literaturze przed-miotu przyjmuje się, że „obowiązkowy charakter tych zadań powoduje, że gmina nie

718 P. Lisowski, Relacje strukturalne …, s. 199.

719 M. Miemiec, Gmina w systemie administracji publicznej Republiki Federalnej Niemiec, Wrocław 2007, s. 31.

720 J. Jeżewski, Decentralizacja, (w:) Leksykon prawniczy, red. U. Kalina-Prasznic, Wrocław 1999, s. 67-68.

721 J. Jeżewski, Decentralizacja …, s. 68.

722 J. Jeżewski, Decentralizacja …, s. 68.

może z wykonania tych zadań zrezygnować czy też przekazać ich do wykonania innemu podmiotowi, nawet fundacji, na której powstanie i działalność będzie wywierała zna-czący wpływ”724. Tak więc za działalność szkół, które miałyby być prowadzone przez fundację, odpowiedzialność ponosiłyby władze fundacji, a nie gmina725.

Decentralizacja ma ścisły związek z uspołecznieniem, gdyż „suma oddziaływań lokalnych na proces podejmowania decyzji ma wpływ nie tylko na poziomie szkoły czy oświaty w gminie czy powiecie, ale także na poziomie regionalnym i centralnym. Za-pewnienie szerokiego uczestnictwa stron (podmiotów systemu oświaty) zainteresowanych procesem podejmowania decyzji i zaangażowanych w ten proces wymaga odpowiednich rozwiązań (…)”726. Pojawienie się samorządowych podmiotów społecznych jest faktem, zwłaszcza organizacji pozarządowych, wśród których są te, które wspierają system oświaty w państwie, organizacje działające przy szkołach publicznych i organizacje prowadzące szkoły727. Z pewnością decentralizacja władzy publicznej państwa i wyko-nywanie zadań publicznych z uwzględnieniem zasady pomocniczości (subsydiarności) wpłynęły na tzw. usamorządowienie oświaty, dominuje znaczący wpływ samodzielnych j.s.t. w prowadzeniu szkół publicznych i placówek oświatowych, kreowanie lokalnej polityki oświatowej, tworzą się podstawy społeczeństwa obywatelskiego728.

Nie traci na aktualności pytanie, czy dobra edukacja – obecnie głoszona koncep-cja „dobra szkoła” – znajduje odzwierciedlenie w rzeczywistości, skoro powszechny i równy dostęp do edukacji wydaje się być ciągle nie tylko wyzwaniem dla organów władzy publicznej, ale i oczekiwaniem społecznym korzystających z usług edukacyjnych. Czy równość i sprawiedliwość społeczna w oświacie to „utopia współczesnej edukacji”? Zdarzają się bowiem sytuacje, w których obywatel – uczeń, społeczność lokalna, w tym rodzice, czy społeczność nauczycielska rzeczywiście doświadcza zawodności państwa (częściowej lub całkowitej) w zakresie świadczenia samorządowych usług oświatowych. W odczuciu społecznym zostają niekiedy zawiedzione nadzieje i zaufanie do organów

władzy publicznej pokładane w realizacji podmiotowego prawa do nauki w procesie edukacyjnym, w wykonywaniu zadań oświatowych przez podmioty administracji

724 P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne…, s. 162.

725 Ibidem, s. 162; por. wyrok NSA z 9.02.2006 r., I OSK 1372/05, „Gazeta Prawna” 2007, nr 177, s. B4.

726 K. Gawroński, A. Stefan, Zarządzanie placówką oświatową, Warszawa 2005, s. 11 i n.

727 Zob. R. Raszewska, Problemy prawne prowadzenia szkół publicznych przez gminę, AUW No 1900, „Prawo” t. CCLIII, Wrocław 1996, s. 32 i n.; eadem, Decentralizacja w administracji publicznej na

przykła-dzie prawa szkolnego, AUW No 1973, „Przegląd Prawa i Administracji” t. XXXVII, Wrocław 1997, s. 172 i n.; R. Raszewska-Skałecka, Zadania oświatowe…, s. 233 i n.; A. Kasperczyk, Samorządowe podmioty…, s. 63-75; D. Kurzyna-Chmiel, Podstawy prawne…, s. 92-102; R. Raszewska-Skałecka, Organizacje

poza-rządowe w systemie oświaty…, s. 433-454; eadem, Trzeci sektor…, s. 113-128.

728 Zob. D. Kurzyna-Chmiel, Uspołecznianie oświaty…, s. 617-620; R. Raszewska-Skałecka,

publicznej, kształtowaniu polityki oświatowej państwa i władz samorządowych,

refor-mowaniu szkolnictwa w państwie, dostosowaniu edukacji publicznej do standardów

międzynarodowych, a wreszcie decentralizacji zarządzania oświatą samorządową, gdzie efekty przemian czy przeobrażeń oświatowych rozkładają się w czasie, wywierając znaczący wpływ na wszystkie sfery życia społecznego. Trudna jest jednoznaczna odpo-wiedź na pytanie, czy we właściwym kierunku zmierzają reforma edukacyjna państwa i decentralizacja zarządzania oświatą samorządową, w której odpowiedzialność z tytu-łu wykonywania zadań publicznych związana jest od samego początku z niewystarcza-jącym dofinansowaniem samorządowych zadań oświatowych – zwłaszcza że to samorząd terytorialny stanowi podstawę samodzielnego zarządzania sprawami publicznymi, jest głównym organizatorem świadczenia usług oświatowych ze względu na bezpośrednią styczność z potrzebami społeczności lokalnej729. O sposobie organizowania świadczenia usług oświatowych decyduje wiele różnorodnych czynników i warunków zależnych zarówno od prawnej determinacji, jak i uwarunkowań o charakterze pozaprawnym, o których mowa w pracy. A może dynamicznie i nieustannie zmieniające się przepisy prawa oświatowego ograniczają prawną samodzielność szkoły publicznej jako zdecen-tralizowanego podmiotu administracji? Wszakże granice decentralizacji prawnej dla działalności szkół są kształtowane właśnie przez obowiązujące ustawodawstwo. To z przepisów prawa wynikają sfery zadań i wyłączność kompetencji szkół oraz własnych kompetencji organów i pracowników danej szkoły. Należy dodać, że różne mogą być stopnie tej prawnej samodzielności szkoły, wyznaczone przez sposób prawnego ich

podporządkowania władzom nadzorczym730. W myśl wcześniejszych rozważań,

wyraź-nie zaznaczyć należy, że decentralizacja to „oparta na prawie samodzielność działania”731. W systemie administracji zdecentralizowanej przyjmuje się, że „organ wyższego szcze-bla nie jest uprawniony do wydawania poleceń organom niższego szczeszcze-bla, ale podmio-ty administracji zdecentralizowanej podlegają nadzorowi. Organ nadzorujący ma znacz-ne i różznacz-ne możliwości oddziaływania na postępowanie podmiotów nadzorowanych, jednak nie może ich w działalności zastępować. Nadzór obejmuje możliwość wiążącego wpływania na podmioty nadzorowane, a także ich kontroli, czyli sprawdzania prawidło-wości działania jednostek organizacyjnych i oceniania ich poczynań, m.in. pod względem zgodności z prawem, zadaniami, poleceniami, planami, celami czy określonymi wzora-mi itd. Jeśli kontrola ma uprawnienia do wydawania określonych poleceń władczych, to upodabnia się do nadzoru”732. Z pewnością rację ma J. Boć, mówiąc, że „decentralizacja

729 Zob. K. Kokocińska, Samodzielność jednostek samorządu…, s. 79.

730 Zob. J. Homplewicz, Polskie prawo szkolne…, s. 211.

731 J. Szreniawski, Wstęp do nauki…, s. 68.

jest zjawiskiem ciągłym o zmiennym nasileniu. Stopień tego nasilenia zależy od posta-nowień prawa, ale też od zmieniających się tendencji w praktyce”733.

2. Zdecentralizowane podmioty administracji publicznej –