Zakład administracyjny w polskiej nauce prawa administracyjnego

Zakład administracyjny jest podstawowym ogniwem całego systemu oświatowego i jego organizacji. Przez określenie „zakład” rozumie się „ową jednostkę organizacyjną świadczącą określone usługi na rzecz swych użytkowników, w oparciu o posiadane władztwo zakładowe i zakładowe (z tymi użytkownikami – uczniami, wychowankami) stosunki prawne (…), szkoły i inne placówki oświatowo-wychowawcze są po prostu za-kładami w prawniczym tego pojęcia znaczeniu, tj. jednostkami organizacyjnymi świad-czącymi ze swej istoty pewne usługi na rzecz określonych użytkowników – uczniów,

774 P. Lisowski, Organizacja administracji publicznej…, s. 475.

wychowanków”776. Szkoły odpowiadają prawnemu pojęciu zakładu, który według J. Hom-plewicza „ujmowany jako jednostka organizacyjna prawnie zdecentralizowana działa przecież pod prawnie określonym nadzorem, a jego działalność, choć zawiera pewne elementy samodzielności i decentralizacji, jest przecież wytyczana przepisami prawny-mi. Swą działalnością zakład taki realizuje określone zadania (oświatowe) administracji państwowej”777. Istotną cechą w przedmiocie funkcjonowania zakładów administracyj-nych jest występowanie „władztwa zakładowego” organów zakładu (szkoły) – dyrekto-ra, rady pedagogicznej, nauczycieli – wobec użytkowników zakładu, czyli uczniów, w związku z korzystaniem przez nich z działalności szkoły. Charakterystyczne jest, że zakres władztwa zakładowego jest zależny od rodzaju zakładu (inny w szkole, uczelni). W ramach władztwa zakładowego na podstawie kryterium adresata można wyodrębnić: 1) uprawnienia władcze w stosunku do użytkowników znajdujących się na terenie za-kładu; 2) uprawnienia władcze w stosunku do użytkowników znajdujących się poza obrębem zakładu; 3) uprawnienia władcze w stosunku do osób niebędących użytkowni-kami zakładu, a które znalazły się na terenie zakładu778. W doktrynie obok władztwa zakładowego przypisuje się zakładowi administracyjnemu jeszcze inny rodzaj władztwa – władztwo porządkowe, mające zapewnić funkcjonowanie zakładu (zachowanie się użytkownika na terenie zakładu, możliwości ich usunięcia z tego terenu itp.). Władztwo porządkowe opiera się na całokształcie uprawnień organów zakładu w stosunku do wszystkich osób, które znalazły się na terenie zakładu, choćby nie były z tym zakładem związane stosunkiem destynatariusza. Charakterystyczne jest też w odniesieniu do szkół i innych zakładów wychowawczych wyodrębnienie w ramach władztwa zakładowego władztwa pedagogicznego, obejmującego prawo wydawania wychowawczych i dydak-tycznych poleceń i zarządzeń w ramach organizacji pracy zakładu, ale i wynikającego z charakteru procesów wychowawczych779. Należy zauważyć, że w szkołach i zakładach wychowawczych władztwo pedagogiczne jest specjalnym rodzajem, formą władztwa zakładowego780.

A zatem w nauce prawa administracyjnego jedną z podstawowych form organi-zacyjnych służących realizacji zadań publicznych w zakresie udzielania świadczeń usług edukacyjnych były, są i z pewnością pozostaną zakłady administracyjne. Również

776 J. Homplewicz, Zagadnienia ustawodawstwa szkolnego. Zarys problematyki polskiego prawa

szkol-nego, Katowice 1973, s. 45.

777 Idem, Regulacja prawna w zakresie działalności pedagogicznej, PiP 1978, z. 12, s. 84.

778 E. Ochendowski, Organy administracji niezespolonej i zakłady administracyjne, (w:) System Prawa

Administracyjnego, t. 2, red. J. Jendrośka, Ossolineum 1977, s. 346; por. K. Klonowski, Ochrona praw

użytkownika zakładu publicznego, (w:) Instytucje współczesnego prawa…, s. 348.

779 J. Homplewicz, Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze w systemie administracji państwowej, ZN UJ nr CXXXV, „Prace Prawnicze” z. 25, Kraków 1966, s. 234.

i szkoła wyższa (w tym uczelnia niepubliczna), jako część systemu edukacji narodowej, jest powszechnie uważana za zakład administracyjny, wykonujący zadania publiczne. Zdaniem WSA „skoro stosowne organy uczelni wykonują zadania z zakresu władzy publicznej i wydają w związku z tym akty administracyjne, to są one organem admini-stracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym i ich działalność podlega ustawie o dostę-pie do informacji publicznej”781. Do grupy zakładów administracyjnych zaliczane są wyodrębnione jednostki organizacyjne administracji publicznej o różnych specyficznych celach działania, zadaniach oraz organizacji i funkcjonowaniu, gdzie spełnianie świad-czeń i usług odbywa się według zasad fachowej wiedzy oraz występuje charakterystycz-ny stosunek administracyjnoprawcharakterystycz-ny łączący zakład z użytkownikami. Wypada dodać, że w literaturze przedmiotu stosunek zależności zakładowej łączy się z pojęciem władz-twa zakładowego. Obejmuje ono ogół uprawnień przysługujących organom zakładu w stosunku do jego użytkownika. Zależność zakładowa i władztwo zakładowe są ze sobą ściśle powiązane i odpowiadają sobie wzajemnie782. Wśród zakładów administracyjnych znajdują się szkoły i placówki oświatowe w systemie oświaty jako swoisty zbiór pod-miotów administracji publicznej. W wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r.783 Sąd po-dziela pogląd doktrynalny, że „szkoła publiczna jest zakładem administracyjnym, a więc podmiotem składającym się z wyodrębnionego majątku oraz osób, które przy użyciu tego majątku świadczą usługi oświaty, który to zakład zostaje utworzony na podstawie ustawy w celu realizacji zadań publicznych przy wykorzystaniu tzw. władztwa zakłado-wego. Władztwo zakładowe nie jest samoistnym władztwem państwowym, lecz częścią tego władztwa, wynikającą z upoważnienia organów zakładu do abstrakcyjnych, jak i konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Istotę władztwa zakładowego stanowi więc zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu. (…) organy te są uprawnione do podej-mowania konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. (…) Władztwo zakła-dowe, jakim dysponują szkoły publiczne, uprawnia je do kształtowania w sposób jedno-stronny i władczy sytuacji prawnej użytkowników, na których rzecz usługi oświatowe są świadczone”. Zakładowe stosunki prawne występujące pomiędzy szkołą jako zakładem i jego użytkownikami – uczniami, wychowankami, słuchaczami, studentami – oparte są na władztwie zakładowym, tzn. organom szkoły przysługuje pewien specjalny rodzaj władzy (uprawnień) wobec korzystających z działalności szkoły. Uprawnienia te zwane

781 Zob. wyrok WSA w Olsztynie z 19.12.2014 r., II SAB/Ol 8/14, źródło http://orzeczenia.nsa.gov. pl); (http://irsw.pl/zasady-dostepu-informacji-publicznej-specyfice-funkcjonowania-uczelni/, dostęp: 21.08.2017 r)..

782 J. Filipek, Stosunek administracyjnoprawny, ZN UJ nr CLXXXVII, „Prace Prawnicze” z. 34, Kra-ków 1968, s. 126; por. K. Klonowski, Ochrona praw użytkownika…, s. 348.

właśnie władztwem zakładowym są konsekwencją prawnego uregulowania stosunku użytkownika zakładu wobec zakładu i jego organów. To uregulowanie stosunków użyt-kownika z zakładem staje się dla szkoły charakterystyczną prawną formą działania. W tych ramach mieści się również całość władztwa pedagogicznego szkoły i nauczycie-la wobec ucznia784.

Zakład administracyjny w demokratycznym państwie prawa nie stanowi res

in-terna administracji świadczącej, a prawo zakładowe nie jest jakimś rodzajem prawa

pozakonstytucyjnego785. Ponadto zaakceptowano w doktrynie prawny charakter układu zakład administracyjny – użytkownik (destynatariusz) oraz podnosi się elementy swoiste będące konsekwencją wewnętrznego charakteru powiązań między administracją a ad-ministrowanymi. Dlatego też argumentacja w tej kwestii wydaje się być uzasadniona: „Nie można uznać, by z tego powodu prawo zakładowe było w całości prawem wewnętrz-nym w takim samym znaczeniu, jakie ustalono dla aktów normatywnych kierownictwa wewnętrznego. (…) nie można zaakceptować przede wszystkim dla tej części norm tworzonych w zakładach, które traktują o kwestiach materialnych i procesowych bezpo-średnio dotyczących administrowanych. W takiej sytuacji mamy w istocie do czynienia z wejściem w materie w zasadzie zastrzeżone dla norm powszechnie obowiązującego prawa”786. W doktrynie proponuje się wyodrębnienie określenia „prawo dotyczące zakła-dów administracyjnych” i „prawo zakładowe”787. Cechą charakterystyczną norm prawa zakładowego w ocenie P. Lisowskiego „jest to, że obowiązują tylko w relacjach z danym

784 J. Homplewicz, Polskie prawo szkolne…, s. 92.

785 W literaturze piszą na ten temat m.in.: B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w

postę-powaniu administracyjnym, „Studia Iuridica” 1996, t. 32, s. 32 i n.; R. Raszewska-Skałecka, Statut i

regula-min zakładu…, s. 13-62; eadem, Koncepcja zakładu adregula-ministracyjnego w polskiej nauce prawa adregula-ministra- administra-cyjnego, AUW No 2778, „Przegląd Prawa i Administracji” t. LXVIII, Wrocław 2005, s. 181-225; eadem,

Zakres prawnej samodzielności prawotwórczej zakładu administracyjnego, (w:) Administracja publiczna pod rządami prawa…, s. 409-426; P. Lisowski, Szkoła samorządowa…, s. 137-138, 151; idem, Prawo za-kładowe – in rebus angustis? (wybrane problemy administracyjnoprawne), AUW No 3661, „Przegląd Prawa

i Administracji” t. C/1, Wrocław 2015, s. 207-219; P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne…, s. 42-70; Z. Czarnik, J. Posłuszny, op. cit., s. 440-458.

786 P. Lisowski, Akty normatywne stanowione przez organy zakładów administracyjnych…, s. 101.

787 Idem, Prawo zakładowe…, s. 209. Przez prawo zakładowe należy rozumieć „zbiór norm praw-nych, zawartych w aktach normatywnych obowiązujących w stosunkach prawnych z zakładami admini-stracyjnymi (w istocie – w stosunkach prawnych z danym zakładem administracyjnym). (…) klasyczną część prawa zakładowego stanowią normy prawne ustanawiane na forum tych podmiotów administracji publicznej (w szczególności przez ich organy)”. Na temat „prawa dotyczącego zakładów administracyj-nych” autor pisze: „W konsekwencji do tej grupy nie należy zaliczać tych unormowań, które obowiązując w tego rodzaju relacjach stanowią efekt działalności prawotwórczej innych podmiotów administracji pu-blicznej (i ich organów) i obowiązują w stosunkach z danym typem zakładów administracyjnych (nie są więc dedykowane konkretnemu podmiotowi typu zakładowego). W efekcie przepisy o takim przeznacze-niu stanowione przez organy administracji publicznej (w imieprzeznacze-niu państwa lub jednostek samorządu tery-torialnego) nie obowiązują w zakładach jako unormowania prawa zakładowego. W tym zakresie mamy bowiem do czynienia z prawem powszechnie obowiązującym, znajdującym zastosowanie w stosunkach zależności zakładowej”, s. 209.

zakładem administracyjnym i – nie będąc normami powszechnie obowiązującymi – są normami wewnętrznego obowiązywania (w stosunku do użytkowników zakładu – np. regulamin studiów) lub normami o charakterze powszechnie obowiązującym (względem osób aplikujących do przyjęcia w poczet destynatariuszy danego zakładu – np. zasady rekrutacji na studia czy też normami kierownictwa wewnętrznego”788. W tym kontekście zdaniem autora należałoby wyróżnić prawo zakładowe sensu largo i prawo zakładowe

sensu stricto⁷⁸⁹. Różnica przekonująca do zaproponowania tego rodzaju podziału wynika

z tego, „czy unormowania pochodzą in concreto od organu zakładu administracyjnego (np. senatu uczelni, rady pedagogicznej) – wówczas mamy do czynienia z prawem zakła-dowym w ścisłym znaczeniu, czy też zostały ustanowione przez organ podmiotu macie-rzystego (organu prowadzącego) dany zakład administracyjny (co odpowiada charakte-rystyce prawa zakładowego sensu largo)”790. Autor ten wskazuje, że w „obu przypadkach mamy do czynienia z formami działania administracji publicznej w typie aktów norma-tywnych. W szczególności dlatego, że reguły kreowane w ten sposób zawierają normy generalne i abstrakcyjne. Zastrzeżenie istotne, ponieważ nie zawsze w praktyce – także judykatury – dokonywane w tym względzie identyfikacje są prawidłowe”791.

W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że „zakład administracyjny jest jednost-ką organizacyjną zorientowaną na świadczenie – w warunkach stosunku zależności zakładowej – usług niematerialnych z zakresu administracji publicznej, której związkiem macierzystym przeważnie jest podmiot administracji publicznej, wykazującą (prawnie sankcjonowaną) tendencję do zdecentralizowanego prowadzenia działalności podstawo-wej”792. Powyższe określenie według P. Lisowskiego zawiera konstytutywne (istotne, a przy tym wspólne) cechy zakładowej formy administrowania. W świetle prowadzonych ustaleń można zaproponować następującą definicję zakładu: zakład administracyjny to ukonstytuowana jednostka organizacyjna świadcząca usługi niematerialne z zakresu administracji publicznej (służące realizacji zadań publicznych), w ramach których sto-sunki prawne wiążące zakład z użytkownikiem mają charakter administracyjnoprawny. Sądzę, iż taki opis zakładu administracyjnego uwzględnia najczęściej przytaczane konstruktywne elementy tego pojęcia: wyodrębnienie organizacyjne, określenie celu zakładu, którym jest świadczenie usług niematerialnych (nazywanych także usługami socjalno-kulturalnymi) służących realizacji zadań publicznych, i wyposażenie zakładu

788 P. Lisowski, Akty normatywne…, s. 101-102.

789 Idem, Prawo zakładowe…, s. 209.

790 W u.p.o. odróżniono statut nadany szkole publicznej (art. 88 ust. 7 u.p.o.) od uchwalonego statutu takiej szkoły (art. 80 ust. 2 pkt 1 u.p.o.). W stosunku do np. samorządowej szkoły podstawowej ten pierwszy jest ustanawiany przez radę gminy (art. 29 pkt 1 u.p.o.), drugi zaś – przez radę szkoły (art. 80 ust. 2 pkt 1 u.p.o.) lub (w razie niepowołania tego organu szkoły) radę pedagogiczną (art. 82 ust. 2 u.p.o.).

791 P. Lisowski, Prawo zakładowe…, s. 210.

administracyjnego w prawo nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych między organami zakładu a jego użytkownikami. W świetle niniejszych ustaleń należy także sprecyzować koncepcję prawa zakładowego. Godna uwagi jest tu myśl P. Lisowskiego, który przez prawo zakładowe rozumie „zbiór norm prawnych obowiązujących w sto-sunkach z zakładem administracyjnym, ustanowionych na forum tego zakładu”793. A więc w celu skonkretyzowania poczynionych ustaleń można przyjąć, że prawo zakładowe to zespół norm prawnych regulujących zasadniczą (docelową) część stosunków prawnych z udziałem zakładu administracyjnego, ustanowionych na terenie tego zakładu.

W doktrynie J. Starościak uznał decentralizację za cechę zakładowego admini-strowania, a tym samym wskazał na stopniowalność tej samodzielności. Autor pisze, że „w toku przeprowadzania zmian w organizacji administracji może powstać sytuacja, że dziedzina samodzielności obejmuje całość kompetencji organu administracyjnego. Może jednak zaistnieć i taka sytuacja – występuje ona znacznie częściej niż sytuacja usamo-dzielnienia organów administracyjnych w całym zakresie ich działania – że samodziel-ność rozciąga się tylko na pewne sfery właściwości danego organu, pozostawiając ich część w zakresie możliwości pełnej ingerencji organów wyższych, a zatem w sferze administracji scentralizowanej. Problem decentralizacji sprowadza się zatem często nie do samodzielności organu administracyjnego, lecz do względnej samodzielności wyko-nywania pewnych prawem określonych funkcji przez organ administracji”794.

3.2. Zakres prawnej samodzielności prawotwórczej zakładu