w dobie integracji europejskiej – uwagi ogólne
3.2.2. Ius puniendi i suwerenność Polski w perspektywie członkostwa w Unii Europejskiej
Jak podkreślono już wyżej, sedno integracji europejskiej to relacje między suwerennością narodową a członkostwem w Unii Europejskiej572. Unia po-zyskuje kompetencje prawodawcze, wykonawcze oraz sądowe, osłabiając w swoisty sposób suwerenność poszczególnych państw przez ograniczenia w jej wykonywaniu, co nie dzieje się jednak bez zgody tych państw573, wola państw członkowskich determinuje bowiem jednocześnie zakres kompetencji
569 A. Górski, Europejskie ściganie karne…, s. 203 i nast.
570 Por. m.in. S. Biernat, Zasada efektywności prawa wspólnotowego w orzecznictwie Eu-ropejskiego Trybunału Sprawiedliwości, [w:] Studia z prawa Unii Europejskiej, red.
S. Biernat, Kraków 2000, s. 47 i nast.; por. także J. Barcz, Traktat z Lizbony…, s. 78
i nast.
571 Por. A. Górski, Europejskie…, s. 203 i nast.
572 Konstytucja dla rozszerzającej się Europy…, s. 44; A. Wróbel, Wprowadzenie do pra-wa…, s. 55; A. Bałaban, Traktat konstytucyjny…, s. 54; por. także P. Bała, „Tożsamość konstytucyjna” a Traktat z Lizbony…, s. 7 i nast.
573 Por. cyt. wyrok TK z dnia 11 maja 2005 r.; cyt. wyrok TK z dnia 24 listopada 2010 r.; A. Sakowicz, Zasada ne bis in idem…, s. 134; A. Marszałek, Suwerenność a integracja europejska…, s. 24 i nast.; por. w tym zakresie K. Wojtyczek, Przekazywanie kompe-tencji państwa…, s. 251.
wspólnoty574. Kompetencje te przejmują wspólnie utworzone organy działa-jące we wspólnie ustalony sposób i we wspólnie ustalonym kierunku dla osią-gnięcia wytyczonych celów575. Przekazywanie kompetencji organom wspól-nym należy więc postrzegać jedynie jako swoiste ograniczenie wykonywania suwerenności, lecz nie samej suwerenności576, co może pośrednio wpływać również na kształt krajowego prawa karnego577.
W odniesieniu do prawa karnego w zarysowanej wyżej sytuacji można po-kusić się, posługując się trafną konstrukcją zaproponowaną przez E. Łętowską, o stwierdzenie, że w tym zakresie w miejsce modelu monocentrycznego poja-wia się w takiej sytuacji system multicentryczny, z wielością ośrodków decy-zyjnych co do stanowienia prawa i wyznaczania kierunków jego wykładni578. Tak też przyjmuje Trybunał Konstytucyjny, podkreślając, że współcześnie po-rządek prawny w Europie jest – dla państw należących do UE – porządkiem wieloskładnikowym, obejmującym normy traktatowe i stanowione przez in-stytucje unijne oraz porządek krajowy. Jest to przy tym system dynamiczny, gdzie relacja między porządkiem unijnym i krajowym podlega ciągłej ewolu-cji. W wyroku w sprawie traktatu akcesyjnego Trybunał Konstytucyjny pod-kreślił, że istnieje ścisły związek zasady nadrzędności Konstytucji RP z suwe-rennością Rzeczypospolitej Polskiej579. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego normy Konstytucji RP stanowią wyraz suwerennej woli narodu i dlatego nie mogą utracić mocy obowiązującej bądź ulec zmianie przez sam fakt powsta-nia nieusuwalnej sprzeczności pomiędzy określonymi przepisami580. Pogląd o związku nadrzędności Konstytucji RP z zasadą suwerenności jest zbieżny ze stanowiskiem doktryny, w myśl której zachowanie pierwszeństwa Konstytucji
574 J. Ciapała, Wokół pojmowania…, s. 91; por. szerzej K. Wójtowicz, Zachowanie tożsa-mości konstytucyjnej…, s. 6 i nast.
575 A. Wasilkowski, Uczestnictwo w strukturach…, s. 20 i nast.; por. także cyt. wyrok TK
z dnia 24 listopada 2010 r.; A. Sakowicz, Zasada ne bis in idem…, s. 149 i nast.
576 Ibidem i cytowana tam literatura; A. Wasilkowski, Uczestnictwo w strukturach…,
s. 20 i nast.; por. K. Wojtyczek, Konstytucyjnoprawne aspekty członkostwa…, s. 95–98;
A. Wielomski, Suwerenność…; A. Marszałek, Suwerenność a integracja europejska…,
s. 278; J. Ziller, Nowa konstytucja…, s. 206.
577 Por. szerzej M. Królikowski, Ewolucja unijnego prawa karnego i jego interakcje z pra-wem krajowy, [w:] Problem spójności prawa karnego…, s. 5 i nast.
578 E. Łętowska, Multicentryczność współczesnego systemu prawa i jej konsekwencje, PiP
2005, z. 4, s. 3–10; por. także J. Ruszkowski, Ponadnarodowość w systemie politycz-nym…, s. 263.
579 Por. K. Działocha, Uwagi do art. 8 Konstytucji RP, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 5, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 34.
RP w warunkach integracji europejskiej musi być uznane za równoznaczne z zachowaniem suwerenności państwa581, a przystąpienie Polski do Unii Eu-ropejskiej zmienia perspektywę patrzenia na zasadę nadrzędności Konstytucji RP, lecz nie stanowi jej kwestionowania582.
Podstawę akcesji Polski do Unii Europejskiej stanowi Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r., która określa zakres i istotę integracji, dopuszczając prze-kazanie kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach pod-miotom w ustawie zasadniczej wskazanym583. Granicę transferu kompetencji wyznacza wskazana w preambule suwerenność państwa jako wartość narodo-wa. Preambuła determinuje zarazem sposób wykładni postanowień Konstytu-cji RP dotyczących niepodległości i suwerenności państwa oraz suwerenności narodu (art. 4, art. 5 i art. 8, a także 104 ust. 1, art. 126 ust. 2 i art.130), a za-razem postanowień znajdujących zastosowanie do członkostwa Polski w Unii Europejskiej (art. 9, art. 90 i art. 91)584.
Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie niejednokrotnie odwoły-wał się do postanowień preambuły, w szczególności kontrolując zgodność kwe-stionowanych przepisów z jej postanowieniami w zakresie zasad z niej wyni-kających, a to: suwerenności narodu polskiego, współdziałania władz i dialogu społecznego, pomocniczości oraz rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych585. Zasada zachowania suwerenności w procesie integracji euro-pejskiej wymaga respektowania konstytucyjnych granic przekazywania kom-petencji, a zatem zapewnienia właściwej równowagi pomiędzy kompetencjami przekazanymi a zachowanymi, co polega na tym, że decydujące uprawnienia mają właściwe władze Rzeczypospolitej w przypadku kompetencji składających się na istotę suwerenności (w tym zwłaszcza stanowienia reguł konstytucyjnych i kontroli ich przestrzegania, wymiaru sprawiedliwości, władzy nad własnym
581 K. Wójtowicz, Suwerenność w procesie integracji europejskiej, [w:] Spór o suweren-ność…, s. 174.
582 Por. K. Działocha, Uwagi do art. 8…, s. 22.
583 Idem, Uwagi do art. 90 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Ko-mentarz…, t. 5, s. 5.
584 L. Garlicki, Uwagi do wstępu do Konstytucji RP, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz…, t. 5, s. 14.
585 Wyroki TK z: dnia 11 maja 2005 r. (cyt.); dnia 18 lipca 2006 r., U 5/04, OTK--A 2006, nr 7, poz. 80; dnia 3 listopada 2006 r., K 31/06, OTKOTK--A 2006, nr 10, poz. 147; dnia 12 marca 2007 r., K 54/05, OTK-A 2007, nr 3, poz. 25; dnia 16 grud-nia 2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; por. także Preambuła Konsty-tucji Rzeczypospolitej Polskiej, „Studia i Materiały Trybunału Konstytucyjnego”, t. 32,
terytorium państwa, armią i siłami zapewniającymi bezpieczeństwo oraz po-rządek publiczny). Konkretyzacją tej zasady jest wykluczenie nadaniu zania kompetencji charakteru uniwersalnego, a ponadto uzależnienie przeka-zania kompetencji od dochowania procedury określonej w art. 90 Konstytucji RP586. W doktrynie podkreśla się również, że Konstytucja RP nie udziela upo-ważnienia do przekazywania w sposób ogólny zwierzchnictwa w określonym zakresie, przy pozostawieniu szczegółowego określenia kompetencji samemu podmiotowi, na rzecz którego nastąpiło przekazanie587. W Polsce ze względu na postanowienia art. 90 Konstytucji RP przekazanie kompetencji organów państwowych na rzecz organizacji międzynarodowej może nastąpić wyłącz-nie na podstawie ustawy uchwalonej, stosowwyłącz-nie do wymagań określonych we wspomnianej regulacji, a zgoda na ratyfi kację umowy międzynarodowej w tej sprawie może być udzielona w referendum588.
Granica transferu kompetencji jest zdeterminowana rónież aksjologicznie w tym znaczeniu, że Rzeczpospolitą i organizację lub organ, któremu prze-kazano kompetencje, musi łączyć „wspólny system wartości uniwersalnych, takich jak demokratyczny ustrój, przestrzeganie praw człowieka”589. Posta-nowienia preambuły do Konstytucji RP są przesłanką sformułowania zasady przychylności procesowi integracji europejskiej i współpracy międzynarodo-wej, stanowiących perspektywy, z jakich należy dokonywać wykładni postano-wień konstytucyjnych dotyczących członkostwa w Unii Europejskiej590.
Zasadę suwerenności narodu wyraża art. 4 Konstytucji RP stanowiąc, że władza zwierzchnia w Polsce należy do narodu, a naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli albo bezpośrednio, to do narodu należy suma upraw-nień przysługujących suwerenowi, czyli władza niezależna w stosunkach ze-wnętrznych i najwyższa w stosunkach weze-wnętrznych, pierwotna i prawnie
586 L. Garlicki, Kilka uwag o konstytucyjnych aspektach przystąpienia Polski do Unii Euro-pejskiej, [w:] Konstytucja. Wybory. Parlament. Studia ofi arowane Zdzisławowi Jaro-szowi, red. idem, Warszawa 2000; idem, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu,
Warszawa 2005, s. 56 i nast.
587 K. Wojtyczek, Przekazywanie kompetencji państwa organizacjom międzynarodowym. Wybrane zagadnienia prawnokonstytucyjne, Kraków 2007, s. 120.
588 Por. przykładowo S. Biernat, Prawo Unii Europejskiej a prawo państw członkowskich,
[w:] Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, red. J. Barcz, Warszawa 2006
i orzecznictwa; por. cyt uzasadnienie wyroku TK z dnia 11 maja 2005 r.
589 K. Działocha, Uwagi do art. 90…, s. 5.
590 Zob. uzasadnienie wyroku TK z dnia 27 maja 2003 r., K 11/03, OTK-A 2003, nr 5, poz. 43; uzasadnienie wyroku TK z dnia 28 stycznia 2003 r., K 2/02, OTK-A 2003, nr 1, poz. 4; oraz cyt. uzasadnienie wyroku TK z dnia z dnia 11 maja 2005 r.
nieograniczona.Naród w ustawie zasadniczej określa zatem metody i formy wykonywania jego kompetencji prawotwórczej i jest nimi związany591.
W art. 90 ust. 1 Konstytucji RP dopuszczono możliwość przekazania peł-ni kompetencji władzy państwowej w określonych sprawach, w tym rówpeł-nież
ius puniendi592. Przekazanie tego imperium, łączące się, jak słusznie zauważył W. Wróbel, z ograniczeniem w pewnym sensie suwerenności, oznacza z jednej strony możliwość wprowadzenia do porządku prawnego norm sankcjonują-cych ustanowionych przez organizację, z drugiej zaś strony oznacza ogranicze-nie oddziaływania Konstytucji RP na te akty593. W polskim piśmiennictwie zauważa się jednocześnie, iż brak wzmianki o suwerenności w art. 90 Kon-stytucji RP oznacza, że członkostwo Polski w UE ani nie pozbawia, ani nie ogranicza suwerenności594. P. Winczorek wskazuje, że klauzula europejska w Konstytucji RP odgrywa fundamentalną rolę w określaniu sposobu reali-zacji suwerenności. Podkreśla dalej, iż sama Konstytucja RP w art. 91 ust. 2 przewiduje pewne sposoby rozwiązania konfl iktu normatywnego, dając tak stanowionemu prawu organizacji międzynarodowej pierwszeństwo przed ustawami, ale nie przed ustawą zasadniczą595.
Kwestia samego przystąpienia do Unii Europejskiej i przekazania kompe-tencji na podstawie art. 90 Konstytucji RP była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 18/04596. W uzasadnieniu wyroku Try-bunał podkreślił, że ustrojodawca stoi na gruncie jednolitości systemu praw-nego bez względu na to, czy składające się na ten system akty prawne stanowią efekt działania prawodawcy krajowego czy też powstały jako uregulowania międzynarodowe (o różnym zasięgu i charakterze) objęte konstytucyjnym ka-talogiem źródeł prawa. Przewidziane w art. 90 ust. 1 Konstytucji RP umowy
591 Por. m.in. K. Complak, Komentarz do art. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
[w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red.
M. Hacz-kowska, Warszawa 2014.
592 Zgodnie z art. 90 Konstytucji RP – „Rzeczpospolita może na podstawie umowy przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompe-tencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach”.
593 Por. P. Burzyński, Ustawowe określenie sankcji karnej, Warszawa 2008 i powołana
tam literatura.
594 Tak zwłaszcza L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2009, s. 57.
595 Por. m.in. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2008, s. 173 i nast.
596 Por. wyrok TK z dnia 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04 z glosą S. Biernata. S. Biernat,
Glosa do wyroku TK z 11.05.2005 r. [zgodność Traktatu Akcesyjnego z Konstytucją RP] K 18/04, Kw. Pr. Publ. 2005, nr 4, s. 205.
międzynarodowe o przekazaniu kompetencji organów władzy państwowej „w niektórych sprawach” organizacji międzynarodowej lub organowi między-narodowemu stanowią jedną z kategorii umów międzynarodowych podlega-jących ratyfi kacji. Ratyfi kacja tych umów wymaga kwalifi kowanej większości, co z pewnością stanowi istotne zabezpieczenie przed zbyt łatwym bądź niewy-starczająco legitymowanym przekazaniem kompetencji poza system organów władzy państwowej. Trybunał Konstytucyjny podziela również wyrażony w doktrynie pogląd, że przystąpienie do organizacji międzynarodowej ozna-cza przekazanie przez właściwe organy krajowe kompetencji do wykonywania władzy w zakresie działalności organizacji na rzecz jej organów597.
Jedną z zasad konstytucyjnych jest zasada pierwszeństwa prawa unijnego przed prawem państw członkowskich wynikająca z art. 91 ust. 3 Konstytu-cji RP, który dekretuje pierwszeństwo norm rozporządzeń unijnych w razie kolizji z ustawami z wyłączeniem Konstytucji, która zachowuje nadrzędność i pierwszeństwo wobec wszystkich aktów prawnych obowiązujących w pol-skim porządku konstytucyjnym, w tym także prawa unijnego. Taka pozycja ustawy zasadniczej wynika z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. Uzupełnieniem regu-lacji dotyczącej pozycji ratyfi kowanych umów międzynarodowych w polskim porządku konstytucyjnym są przepisy zawarte w rozdziale III Konstytucji RP, a w szczególności art. 87 ust. 1, zgodnie z którym umowy te są zaliczane do źródeł powszechnie obowiązującego polskiego prawa, oraz art. 91 ust. 1 i 2, przesądzające, że umowy te stanowią część krajowego porządku prawnego i mają pierwszeństwo przed ustawami598.
Istotną zasadą ustrojową jest również zasada lojalnej współpracy egzem-plifi kowana w art. 4 ust. 3 TUE zgodnie z którym: „Unia i państwa człon-kowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wyko-nywaniu zadań wynikających z traktatów. Państwa członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z traktatów lub aktów instytucji Unii. Państwa
597 Ibidem; zob. również C. Mik, Przekazanie kompetencji przez Rzeczpospolitą Polska na rzecz Unii Europejskiej i jego następstwa prawne (uwagi na tle art. 90 ust. 1 Konsty-tucji), [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. a członkostwo Polski w Unii Europejskiej, red. C. Mik, Toruń 1999, s. 145.
598 Por. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji RP…, s. 117; por. także cyt. wyrok TK
z dnia 11 maja 2005 r. oraz postanowienie TK z dnia 19 grudnia 2006 r., P 37/05, OTK-A 2006, nr 11, poz. 177; por. także J. Maśnicki, Kontrola konstytucyjności instrumentów implementujących prawo pochodne Unii Europejskiej, PiP 2015, z. 6,
s. 69; zob. także A. Chmielarz, Kontrola konstytucyjności prawa pochodnego Unii Eu-ropejskiej, Prz. Sejm. 2012, nr 4, s 9–13.
członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywist-nieniu celów Unii”599. Z kolei w myśl art. 4 ust. 2 „Unia szanuje tożsamość narodową jej państw członkowskich nierozerwalnie związaną z ich podstawo-wymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi”600.
W doktrynie przyjmuje się, że prawo wspólnotowe nie jest przy tym pra-wem w pełni zewnętrznym w stosunku do państwa polskiego601. Demokra-tyczne państwo prawne, o którym mowa w art. 2 Konstytucji RP, jako czło-nek Unii Europejskiej, zachowuje w pełni swoją tożsamość konstytucyjną ze względu na zasadniczą jednorodność ustrojowej roli prawa w państwach członkowskich oraz w organizacji, którą one tworzą, a art. 90 Konstytucji RP, rozumiany z perspektywy zasad i wartości opisanych w art. 2, wyklucza przekazywanie kompetencji bez zachowania przewidzianej w nim podstawy prawnej i demokratycznej procedury jej stanowienia602.
599 Por. M. Laskowska, M. Taborowski, Obowiązek wykładni przyjaznej prawu Unii Eu-ropejskiej – między otwartością na proces integracji a ochroną tożsamości konstytucyjnej,
[w:] Prawo Unii Europejskiej a prawo konstytucyjne państw członkowskich, red.
S. Du-dzik, N. Półtorak, Warszawa 2013, s. 79–108; Trybunał Konstytucyjny w cyt. wy-roku z dnia 11 maja 2005 r. w sprawie traktatu akcesyjnego wskazał, że w sytuacjach tego rodzaju istnieją trzy możliwości reakcji Polski na wystąpienie niezgodności między Konstytucją RP a prawem unijnym: a) dokonanie zmian w Konstytucji RP, b) podjęcie działań zmierzających do wprowadzenia zmian w przepisach unijnych, albo c) podjęcie decyzji o wystąpieniu z Unii Europejskiej. Decyzję taką winien pod-jąć suweren, którym jest naród polski, lub organ władzy państwowej, który w zgo-dzie z Konstytucją RP może reprezentować naród.
600 Na temat tożsamości narodowej i będącej jej istotnym składnikiem tożsamości kon-stytucyjnej wypowiadały się już sądy konstytucyjne, w tym Trybunał Konstytucyjny (por. cyt. wyrok z dnia 24 listopada 2010 r.). Również Trybunał Sprawiedliwości odwołuje się w swoim orzecznictwie do konieczności uwzględniania tożsamości narodowej poszczególnych państw członkowskich (por. wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie C-208/09 Sayn-Wittgenstein, Zb. Orz. 2010, s. I–13693; oraz
wyrok z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie C-391/09 Runevič-Vardyn, Zb. Orz. 2011,
s. I–3787).
601 S. Biernat, Prawo Unii Europejskiej…; por. także uzasadnienie cyt. wyroku TK z dnia
11 maja 2005 r.; S. Biernat, Glosa do wyroku…, s. 205.