W środkach masowego przekazu, a także w opiniach naukowców i prak-tyków, niejednokrotnie można się spotkać ze stwierdzeniem, że najodpo-wiedniejszy byłby jednolity system emerytalny dla wszystkich grup zawo-dowych. Takie założenie wyłączałoby istnienie nie tylko przywilejów wspo-mnianych powyżej grup zawodowych, ale w skrajnym wypadku miałoby doprowadzić do włączenia rolników do ZUS.
Zdaniem Agnieszki Chłoń-Domińczak z SGH, byłej wiceminister pracy i polityki społecznej, jednolity system emerytalny umożliwiałby zmianę zawodu w trakcie aktywności zawodowej. Obecnie jest to praktycznie niemożliwe. Na przykład, jeśli rolnik nie może zarobić w prowadzonym gospodarstwie, to przechodząc do innej pracy, musi zmienić system eme-rytalny. W ramach powszechnego systemu emerytalnego powinien też być docelowo ustalony jednakowy wiek emerytalny dla kobiet i męż-czyzn. W ograniczonym stopniu – na przykład z powodu bezpieczeństwa publicznego – można utrzymać możliwość wcześniejszego kończenia ka-riery dla niektórych osób (np. żołnierzy czy policjantów), jednak zasady korzystania z takich przywilejów powinny być jasno określone. Najlepiej gdyby były one finansowane przez dodatkową składkę.
Prof. Marek Góra, współtwórca systemu emerytalnego twierdzi z ko-lei, że nie ma żadnych wątpliwości, iż najlepszym rozwiązaniem uzasad-nionym społecznie i ekonomicznie jest sytuacja, kiedy wszyscy są w jed-nym systemie. Nie oznacza to, że nie ma specyficznych wyzwań związa-nych z określonymi zawodowymi stanowiskami pracy. Jednak nie ma żad-nego racjonalżad-nego argumentu, aby całe grupy zawodowe miały własne systemy.
Trzeba wiedzieć, że system emerytalny nie jest rodzajem zapłaty za wykonywaną pracę. To jest zwyczajne nieporozumienie, gdyż za ciężką i niebezpieczną pracę policjanci czy górnicy powinni być odpowiednio wynagradzani na bieżąco. Jednocześnie warto pamiętać, że składki za policjantów, prokuratorów czy żołnierzy płacą wszyscy podatnicy. To, że te grupy zawodowe nie płacą składek, nie oznacza, że nie ma kosztów.
Ich świadczenia emerytalne są bowiem finansowane z naszych podat-ków.
Podobnego zdania jest Wojciech Nagel, wiceprzewodniczący Rady Nad-zorczej ZUS, ekspert BCC. Uważa on, że w Polsce powinien działać jeden system emerytalny. Odrębne zasady przechodzenia na emerytury powinny dotyczyć wyłącznie funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych. Od tej zasady nie powinno być żadnych odstępstw. Stworzenie odrębnych systemów dla
prokuratorów i sędziów pobierających uposażenie w stanie spoczynku oraz górników stworzyło wyłomy wobec zasady sprawiedliwości społecznej oraz równości. Pracę sędziów i prokuratorów należy bardzo godziwie opłacić, wtedy emerytura będzie odpowiadała randze tych zawodów. Taki system praktycznie uniemożliwiałby przyznawanie kolejnym grupom emerytalnych przywilejów. Równocześnie wszyscy ubezpieczeni powinni płacić składki według takich samych zasad.27
Choć z pozoru trudno odrzucić w całości powyższe twierdzenia, to bio-rąc pod uwagę polskie realia, wprowadzenie tak drastycznej reformy syste-mu nie wydaje się być możliwe. Ta uwaga dotyczy przede wszystkim rolni-ków. Nie można bowiem zapomnieć, że rolniczy system ubezpieczeń spo-łecznych od lat stanowi drugi subsystem ubezpieczeń spospo-łecznych w Polsce. Należy także podkreślić, że rolnicy przez bardzo długi okres byli w ogóle pozbawieni uprawnień socjalnych.
Obowiązujący system ubezpieczenia społecznego rolników jest trze-cią z kolei próbą generalnego rozwiązania problemu ubezpieczenia spo-łecznego tej grupy społeczno-zawodowej. Dawniej ochrona rolników indywidualnych w zakresie całego zabezpieczenia społecznego była zde-cydowanie słabsza od pozycji pracowników innych działów gospodar-ki. Od okresu powojennego do dnia dzisiejszego dokonało się wiele zmian w systemie ubezpieczenia społecznego rolników. W aktualnej formie daje ono z pewnością większe poczucie bezpieczeństwa. System ten, pomimo znacznego rozbudowania, posiada jednak wiele manka-mentów. Według pierwotnych twórców miał on być stabilizatorem sy-tuacji bytowej ludności rolniczej – wprawdzie na niskim poziomie świad-czeń, ale też przy niewielkim (w porównaniu z innymi segmentami ubez-pieczeń społecznych) obciążeniu składkowym i pokaźnym zaangażo-waniu środków budżetowych. Nie da się ukryć, że w efekcie jest syste-mem o charakterze zaopatrzeniowym.
W latach międzywojennych ludność rolnicza, a także większość pra-cowników zatrudnionych w rolnictwie, nie korzystała z ubezpieczenia społecznego28 na wypadek starości, choroby i trwałej niezdolności do pracy. Rolnicy nie tylko nie podlegali powszechnemu systemowi ubez-pieczeń społecznych, ale byli również wyłączeni z ogólnego systemu prawa pracy. Do pracowników rolnych zastosowanie miały, powstające w różnych okresach, dzielnicowe przepisy szczególne.29
2 7 Wiktorowska B., op. cit.
2 8 Ustawa z dnia 28 marca 1933 r. o ubezpieczeniu społecznym, Dz. U. Nr 51, poz. 136, przewidywała wprowadzenie odpowiednich przepisów dla rolnictwa w drodze odrębnych rozporządzeń wykonawczych, które jednak w owym czasie nie ukazały się.
2 9 Gadomski A., Ochrona pracy robotników rolnych, Warszawa 1960, s. 32.
Rolnicy indywidualni najdłużej pozostawali poza systemem ubezpie-czenia społecznego.30 Bodźcem do objęcia ochroną socjalną ludności wiej-skiej było prowadzenie znacznej liczby gospodarstw przez osoby w wieku emerytalnym bądź przedemerytalnym. Rolnicze ubezpieczenie społeczne na ziemiach polskich wywodzi się zatem z potrzeby zabezpieczenia ludno-ści wiejskiej na starość. Zawierane wcześniej przez rolników umowy o do-żywocie, umowy renty, dzierżawy czy sprzedaży, nie zawsze bowiem za-pewniały spokojną starość ludziom pracującym w rolnictwie. Obowiązek ubezpieczenia społecznego dla rolników indywidualnych wprowadziła usta-wa z 27 października 1977 roku.31
Aktualnie obowiązująca i wielokrotnie nowelizowana ustawa z 20 grud-nia 1990 r. o społecznym ubezpieczeniu rolników32 zmieniła w istotny spo-sób cały system rolniczego ubezpieczenia społecznego.33 Kształtowana w oparciu o najnowocześniejsze wzory zagraniczne, ustabilizowała sytuację socjalną ludności rolniczej i o wiele lat wyprzedziła rozwiązania przyjęte w systemie pracowniczego ubezpieczenia społecznego.34 Przemiany społecz-no-polityczne w Polsce po roku 1989 stanowiły bardzo istotny bodziec do przeprowadzenia reformy rolniczego ubezpieczenia społecznego.
Najważniejszą zmianą dokonaną przez wspomnianą wyżej ustawę było wyraźne odseparowanie społecznego ubezpieczenia rolników od ubezpie-czenia pracowniczego. Wyodrębnienie nowego systemu ubezpieczeń spo-łecznych podkreśliła powołana do życia w drodze ustawy Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Instytucja ta przejęła od Zakładu Ubezpie-czeń Społecznych zadania związane z obsługą rolniczego ubezpieczenia społecznego. Bazą ekonomiczną KRUS stała się samodzielna gospodarka finansowa oparta na zasadzie pełnego rozrachunku, prowadzona na
podsta-3 0 Zob. Wierzbowski B., System zabezpieczenia społecznego rolników, Toruń 1981, s. 16 i nn.; Bierć A., Zaopatrzenie emerytalne rolników indywidualnych w PRL, Warsza-wa-Wrocław-Kraków-Gdańsk 1979, s. 13 i nn.; Lutyk A., Sytuacja ludności rolniczej w starszym wieku, Warszawa 1984, s. 113 i nn., Stańczyk J., Świadczenia lecznicze i emerytalne dla rolników, Warszawa 1978, s. 120 i nn.; Prasznic U., Ewolucja podstawo-wych funkcji systemu zabezpieczenia społecznego rolników indywidualnych, Materiały informacyjne ZUS 1995, nr 8, s. 10 i nn.
3 1 Ustawa z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, Dz. U. Nr 32, poz. 140.
3 2 Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, t.j. Dz. U.
z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.
3 3 Po raz pierwszy w jej postanowieniach zaznaczyły się w sposób wyrazisty elementy ubezpieczenia społecznego, które w poprzednich ustawach były wyraźnie podporządko-wane ich pozaubezpieczeniowym funkcjom (przebudowy ustroju rolnego, wzrostu pro-dukcji rolnej).
3 4 Kobielski W., Kierunki zmian w systemie społecznego ubezpieczenia rolników [w:] Jastrzębska J. (red), Ubezpieczenie społeczne i zdrowotne w rolnictwie, Lublin 2003, s. 27.
wie funduszy celowych: emerytalno-rentowego; administracyjnego; pre-wencji i rehabilitacji, składkowego, zasilanych z pozabudżetowego fundu-szu składkowego. Nowa ustawa ubezpieczeniowa zawierała, z jednej stro-ny, rozwiązania przyjęte w spadku po poprzednim systemie, z drugiej zaś wprowadziła na grunt polski całkowicie nowatorskie rozwiązania prawne z poszanowaniem praw nabytych przez ubezpieczonych przed 1991 ro-kiem.35
System wprowadzony ustawą z 20 grudnia 1990 r. przybrał w większym stopniu charakter ubezpieczeniowy. Dowodzi tego przede wszystkim kon-strukcja zasad nabywania i ustalania wysokości świadczeń emerytalno-ren-towych, które zależne są teraz przede wszystkim od okresu opłacania skła-dek, a nie od poziomu produkcyjności gospodarstwa czy jego losów po uzyskaniu wieku emerytalnego przez rolnika. Rozwiązania wcześniejsze, takie jak: uzależnienie prawa do emerytury i jej wysokości od sprzedaży produktów rolnych jednostkom gospodarki uspołecznionej czy obowią-zek probowią-zekazania gospodarstwa rolnego państwu (w przypadku braku na-stępcy), zostały uchylone.
W trakcie kilkunastu lat funkcjonowania systemu ubezpieczeń spo-łecznych rolników coraz częściej można spotkać się z postulatami o ko-nieczności wprowadzenia w nim radykalnych reform. Niejednokrotnie podnosi się zarzuty wobec funkcjonowania całego systemu, wysokości po-bieranych składek, jakości przyznawanych świadczeń czy racjonalizacji podlegania ubezpieczeniu w KRUS.
Najczęściej jednak potrzebę przeprowadzenia reform uzasadnia się koniecznością zmniejszenia wydatków z budżetu państwa, związanych z dotacją do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.36 Należy za-znaczyć, że w kwocie dotacji do funduszu emerytalno-rentowego ujmo-wano także inne wydatki na zlecone Kasie zadania pozaubezpieczeniowe, w tym od 1999 r. – na refundację składek zdrowotnych, przekazywanych do oddziałów NFZ.37 Po odliczeniu wydatków pozaubezpieczeniowych dotacja do systemu ubezpieczenia rolników spada do poziomu około 80%.
Jej wielkość jest więc niewiele wyższa od wsparcia do ubezpieczeń spo-łecznych rolników w takich krajach, jak Niemcy czy Francja.38
3 5 Zob. Tańska-Hus B., Ewolucja systemu ubezpieczeń społecznych rolników w Pol-sce [w:] Adamowicz M. (red), Ubezpieczenia społeczne. Wieś i Rolnictwo, Warszawa 2002, s. 53.
3 6 Przykładowo dotacja ogółem z budżetu do KRUS wyniosła w roku 2007 ponad 15 mld złotych, w 2009 – 16,4 mld zł, a w 2011 roku 15,1 mld zł.
3 7 Rozwiązanie uznane częściowo za niekonstytucyjne. Zob. Wyrok Trybunału Kon-stytucyjnego z 26 października 2010 r. K 57/07, TK 80/8/A/2010.
3 8 Zwolińska M., Ubezpieczenie społeczne rolników [w:] Jastrzębska J. (red), Ubez-pieczenie społeczne i zdrowotne w rolnictwie, Lublin 2003, s. 36.
Likwidacja systemu rolniczych ubezpieczeń społecznych i objęcie tej grupy zawodowej ubezpieczeniem w ZUS stanowiłoby powrót do rozwią-zań sprzed 20 lat. Wówczas ochrona ubezpieczeniowa rolnika prowadzą-cego działalność rolniczą w Polsce miała za wąski zakres. Obecnie rolniczy system obejmuje najliczniejszą grupę osób trudniącą się w Polsce rolnic-twem, pozostającą poza stosunkiem pracy i prowadzącą działalność rol-niczą na własny rachunek. Warto nadmienić, że odrębne uregulowanie ubezpieczenia emerytalnego rolników od powszechnego ubezpieczenia społecznego39 powoduje, że stanowi ono szczególną instytucję o charak-terze prawno-rolnym.
Praca w gospodarstwie rolnym, które nie jest typowym zakładem produkcyjnym, niesie ze sobą rozmaite zagrożenia. Większość gospo-darstw w Polsce ma charakter rodzinny, dlatego też praca rolnika wy-raźnie różni się od zatrudnienia w przemyśle czy handlu. Działalność rolnicza niejednokrotnie wymaga od producenta rolnego wykonywa-nia rozmaitych czynności poza terenem gospodarstwa. Z drugiej stro-ny charakteryzuje się występowaniem niezwykle silnego związku z go-spodarstwem domowym. O swoistych cechach pracy rolniczej przesą-dza przede wszystkim: brak ram czasowych i zmienność warunków jej wykonywania, wielozadaniowość i sezonowość oraz często konieczność korzystania z pomocy osób najbliższych, w tym także dzieci. O odręb-ności systemu powinien przesądzać tu także swoisty zakres i przedmiot ochrony ubezpieczonego.
Mając na względzie powyżej przytoczone argumenty, istnieje uzasad-nienie do utrzymania rozdzielności tego systemu. Mówiąc o reformie emerytalnej rolników, należałoby się zatem raczej opowiadać za jego stop-niową ewolucją, a nie zaś za likwidacją.