Kodyfikacja prawa ochrony środowiska w Niemczech

W drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych kierunek rozwoju niemieckiego prawa ochrony środowiska wyznaczyły głównie prace związane z przygotowa-niem projektu Kodeksu środowiska. Istotne znaczenie dla porządkowania i usa-modzielnienia się gałęzi prawa ma proces jego kodyfikacji¹⁰³. Postacią porząd-kowania prawa, nazywaną konsolidacją, jest połączenie w ramach jednego aktu normatywnego kilku dotychczas obowiązujących aktów prawnych bez ich zmiany. W takim akcie prawnym wszystkie dotychczas obowiązujące przepisy prawne zostają uporządkowane pod względem redakcyjnym według określonej kolejności. Postacią konsolidacji jest redakcyjne opracowanie i ujednolicenie obowiązujących przepisów prawnych w nowym akcie normatywnym. Przepisy dotychczasowe w warunkach nowego aktu prawnego mogą mieć inne brzmienie.

Zdaniem H. Rota, „oddziaływanie klasyfikacji członów systemu prawa (gałęzie prawa – «klasyczne» i «kompleksowe») i podziałów praktycznych (kodyfikacje, urzędowe inkorporacje i konsolidacje, akty normatywne unifikujące obszerniej-sze dziedziny) jest wzajemne. Badania nad systemem prawa owocują także w dziedzinie kodyfikacji i innych form praktycznego porządkowania przepisów

101 J. Lande, Teoria prawa, Lublin 1956, s. 26.

102 A. Podgórecki, Założenia polityki prawa. Metodologia pracy legislacyjnej i kodyfikacyjnej, Warszawa 1957, s. 7–8.

103 Należy odróżnić proces kodyfikacji od formy systematyzacji, którą jest inkorporacja (kompila-cja) przepisów prawnych, polegająca na tym, że ustawy, rozporządzenia, zarządzenia oraz inne akty prawne łączone są w zbiory, roczniki oraz spisy, bez wprowadzania zmian w treści tych aktów prawnych

prawnych”¹⁰⁴. Kodyfikacja oznacza całościowe, względnie wyczerpujące unormowanie jakiejś obszernej dziedziny życia w miejsce uchylonych wielu aktów normatywnych. Kodeks jako rezultat kodyfikacji jest nowym aktem prawnym. W regulacji kodeksowej dąży się do objęcia jednym kodeksem całej odpowiedniej gałęzi prawa. Dynamika zagadnień regulowanych przez prawo ochrony środowiska sprzeciwia się tworzeniu wielkich kodeksów. K. F. von Savigny uważa, że wielka kodyfikacja jest przedsięwzięciem dla dzieci i wnu-ków¹⁰⁵. Kodeks, niezależnie od jego przedmiotu, zapewnia jedność, zgodność i zupełność ustawodawstwa

Jedność prawa osiągnięta przez regulację kodeksową wynika z tego, że ko-deks jest ustawą organicznie spojoną w jedną całość we wszystkich jej częściach składowych. Zapewnienie zgodności wynika z tego, że kodeks jest jedną całościową ustawą, w której sprzeczności powinny być ograniczone do mini-mum lub całkowicie wyeliminowane. Zupełność regulacji kodeksowej jest rezultatem tego, że kodeks w sposób naturalny reguluje w całości określoną dziedzinę stosunków społecznych. Kodyfikacja sprzyja także stałości ustaw z danej dziedziny prawa¹⁰⁶. Niedoskonałość regulacji kodeksowej może doty-czyć różnych płaszczyzn, np. techniczno-redakcyjnych, niepotrzebnej szczegó-łowości przepisów, ogólności, nieprecyzyjnej terminologii, niezharmonizowania tzw. części ogólnej z częścią szczególną, oraz kazuistycznej metody budowy przepisów.

Linia rozwojowa prawa zmierza w kierunku systematycznych kodyfika-cji¹⁰⁷. Kodyfikacja w kwalifikowanym rozumieniu nie może być rozumiana jako jakakolwiek forma systematyzacji technicznej przepisów prawa (inkorporacja, konsolidacja), lecz jako szczególna forma uporządkowania tego rodzaju przepi-sów. Kodeks jest względnie wyczerpującym i całościowym unormowaniem jakiejś dziedziny życia społecznego. Zdaniem S. Kutrzeby, kodeks jest jednolitą całością w tym znaczeniu, że „wszystkie przepisy, bez względu, w którym miejscu kodeksu się nachodzą, są uważane jako wydane w tej samej chwili”¹⁰⁸. W takim ujęciu kodeks jest systemem przepisów prawnych mającym cechy spójności, jednolitości i zupełności w wyższym stopniu niż zwykłe ustawy.

Pojawia się kwestia dojrzałości określonych spraw do uregulowania kodekso-wego. Istnieje zgoda co do tezy, iż kodeks nie powinien zawierać przepisów zbyt szczegółowo normujących stosunki społeczne objęte swoim zakresem.

W jakim zatem zakresie pewne sprawy należy w danych warunkach społecznych

104 H. Rot, Problemy kodyfikacji prawa PRL, Wrocław 1978, s. 10.

105 F. K. von Savigny, O powołaniu naszych czasów do ustawodawstwa i nauki prawa, Warszawa 1964, s. 67.

106 O. Joffe, M. Szargorodski, Zagadnienia teorii prawa, przeł. J. Kowalski, Warszawa 1963, s. 316.

107 M. Borucka-Arctowa, O społecznym działaniu prawa, Warszawa 1967, s. 104.

108 S. Kutrzeba, Wstęp do nauki o prawie i państwie, Kraków 1947, s. 15.

regulować w ustawie mającej charakter kodeksu? Czy może pozostawić te zagadnienia do unormowania w ustawodawstwie zwykłym? Cechą kodeksu jest

„sztywność”, która wynika z faktu, iż kodeks jest aktem prawnym pomyślanym dla normowania stosunków społecznych na długi w porównaniu z „zwykłymi”

aktami ustawodawczymi okres. Ogranicza to swobodę nowelizacji kodeksu jako zagrażającej wewnętrznej jego spójności, niesprzeczności i zupełności. Pogo-dzenie wartości „sztywności kodeksu” z cechą adekwatności uregulowań kodeksowych do zmieniających się potrzeb życia jest sprawą nader skom- plikowaną.

Szczególne miejsce kodeksu jest związane z osobliwym udziałem nauki prawa w pracach kodyfikacyjnych¹⁰⁹. W Niemczech wyznawano zasadę, według której: „jeśli autorytet nauki prawa w danej dziedzinie jest wysoki, to udział przedstawicieli tej grupy zawodowej w pracach kodyfikacyjnych powinien być też odpowiednio wysoki i wpływać na rangę kodeksów – zarówno w świadomo-ści praktyków interpretujących i stosujących przepisy kodeksowe, jak też w od-czuciu społecznym. Nie można w tym związku pominąć ogólnej rangi kodeksów w systemie prawa, wynikającej również ze szczególnego udziału wybitnych prawników praktyków w najszerzej rozumianym procesie kodyfikacji. Również polskie projekty kodeksów były dyskutowane w różnych środowiskach prawni-czych i społecznych¹¹⁰. Tradycyjnie niemieckie prawo dotyczące ochrony środo-wiska jest podzielone na odrębne ustawy, które koncentrują się na sektorowej ochronie środowiska poszczególnych jego składników (np. powietrza, wody, gleby lub przyrody). W końcu lat siedemdziesiątych i na początku lat osiemdzie-siątych w konstytucjach krajów związkowych, takich jak: Północna Nadrenia- -Westfalia, Badenia-Witembergia, Bawaria, Hamburg, wprowadzone zostały przepisy dotyczące ochrony środowiska lub ochrony przyrody¹¹¹.

W konsekwencji obecne prawo ochrony środowiska tworzy dość rozdrob-niony i rozbudowany system przepisów. Reforma systemu federalnego Niemiec przeprowadzona w 2006 r. (Föderalismusreform I) zniosła tzw. szkielet ustawo-dawstwa ustawy zasadniczej i po raz pierwszy stworzyła okazję do ujednolicenia najważniejszych dziedzin prawa ochrony środowiska w formie kodeksu. Celem kodyfikacji jest stworzenie jednolitego zbioru przepisów w sposób komplekso-wy chroniących środowisko. To zintegrowane podejście do regulacji kodekso-wej opiera się na poglądach wynikających z nowoczesnej wiedzy naukokodekso-wej, według których środowisko musi być traktowane zgodnie z zasadą

109 Por. W. Czachórski, Kodyfikacja prawa cywilnego, „Nauka Polska” 1970/1, s. 28 i n.;

W. Wolter, Funkcja teorii w pracach kodyfikacyjnych nad prawem karnym, „Nauka Polska”

1970/1, s. 29–36.; S. Walczak, Pomoc nauki prawa w realizowaniu kodyfikacji karnych,

„Nowe Prawo” 1970/7–8, s. 983 i n.

110 A. Gwiżdż, Dyskusje publiczne nad projektami ustawodawczymi, „Prawo i Życie” 1968/21, s. 1.

111 W. Hoppe, M. Beckmann, P. Kauch, Umweltrecht für Studium und Praxis, München 2000,

§ 4, Nb. 117.

nej ochrony, jako jeden kompleks ekologicznego zbiorowego systemu. Środowi-sko musi też być chronione w całości, zgodnie z zasadą kompleksowości ochrony. Zharmonizowanie prawa ochrony środowiska w ramach kodeksu środowiska ma także w swoim założeniu podstawowym ułatwiać w znacznej mierze wdrażanie prawodawstwa UE w Niemczech.

Wstępne prace nad przygotowaniem projektu Kodeksu środowiska [dalej:

Kodeks] były prowadzone już w 1970 r. W Sprawozdaniu w sprawie stanu prawa ochrony środowiska w Niemczech z 1976 r. rząd federalny wyraził zamiar oceny, czy i jak prawo ochrony środowiska może być uproszczone i bardziej ujednolicone. Następnie rząd zlecił wykonanie projektu badawczego dotyczącego systematyzacji prawa ochrony środowiska oraz jego harmonizacji z krajowym prawem ochrony środowiska. Pisałem o tym już wcześniej, że w latach osiemdziesiątych w nauce niemieckiej pojawiały się poglądy, które znalazły się w mniejszości, że normy tworzące prawo ochrony środowiska na-leżą do różnych gałęzi prawa. Obawiano się, że zamierzenia kodyfikacyjne takiej grupy przepisów spowodują dezintegrację całego porządku prawnego.

Dodatkowo jeszcze podnoszono argument, że brak jest podstaw teoretycznych niezbędnych do wypracowania ogólnej koncepcji normatywnej prawa ochrony środowiska. W końcu przewagę uzyskało stanowisko aprobujące pomysł podjęcia prób kodyfikacji przepisów prawa ochrony środowiska. W 1988 r.

Federalny Minister Środowiska, Ochrony Przyrody i Bezpieczeństwa Reaktorów powołał specjalną grupę osób, która stworzyła komisję. Przygotowała ona projekt części ogólnej Kodeksu środowiskowego, który jako dokument został opublikowany w 1991 r. w formie książkowej¹¹². Główne założenia tego projektu były przedmiotem analiz w prasie prawniczej¹¹³. Jego autorzy zapropo-nowali szczeblową kodyfikację prawa ochrony środowiska. W pierwszym etapie miała być skodyfikowana część ogólna, w dalszej kolejności miały powstawać części szczegółowe Kodeksu. Przewidywano wyodrębnienie siedmiu części, w których miały się znaleźć: ochrona przyrody i krajobrazu, ochrona wód i gospodarka wodna, ochrona powierzchni ziemi, ochrona przed szkodliwym oddziaływaniem (prawo immisyjne), energia jądrowa i ochrona przed promie-niowaniem, niebezpieczne materiały oraz zagospodarowanie i usuwanie odpa-dów. W swoim założeniu część ogólna miała zawierać przepisy przewidujące różne możliwości rozwiązań, których wybór miał być dokonywany w ustawach szczegółowych. Niektóre przepisy części ogólnej miały mieć charakter posiłko-wy, inne miały obowiązywać bezpośrednio.

112 M. Kloepfer, E. Rehbinder, E. Schmidt-Assmann, unter Mitwirkung von Ph. Kunig, Umweltgesetzbuch – Allgemeiner Teil, Berlin 1991, s. 504.

113 Zob. M. Kloepfer, Ph. Kunig, E. Rehbinder, E. Schmidt-Assmann, Zur Kodifikation des Allgemeinen Teils eines Umweltgesetzbuches, „Deutsches Verwaltungsblatt” 1991, s. 339 i n., Zob. Też Ph. Kunig, Harmonisierung des Umweltrechts- Auf dem weg zu einem Umwelt- gesetzbuch?, „Landes und Kommunalverwaltung” 1992/5, s. 145 i n.

Przystępując do prac nad projektem części ogólnej Kodeksu, przyjęto dwa podstawowe założenia wyjściowe: 1) prawo ochrony środowiska miało stanowić odrębną gałąź prawa, posiadającą sprecyzowane granice i zasięg w systemie prawa; 2) zagadnienia ochrony środowiska „dojrzały do kodyfikacji”. Część ogólna Kodeksu miała pełnić funkcje związane z: a) uproszczeniem i uporząd-kowaniem stanu prawnego; b) ograniczeniem ilości norm prawnych; c) wypeł-nieniem luk prawnych; d) ujednoliceniem terminologii oraz poprawą egzekwo-wania przestrzegania norm prawnych chroniących środowisko. W przygotowy-wanym projekcie legislacyjnym zaplanowano umieszczenie w części ogólnej Kodeksu norm regulujących zasady oraz instrumenty ich realizacji znajdujące się w wielu ustawach szczegółowych. W zamierzeniach legislacyjnych dotyczą-cych projektu Kodeksu nie chodziło o zabieg techniczny polegający na „wycią-gnięciu przepisów przed nawias”, lecz o podniesienie rangi i jakości regulacji prawnej chroniącej środowisko. Wyrazem tej koncepcji była przyjęta w pracach legislacyjnych zasada „zakazu regresu”, oznaczająca zakaz pogarszania poziomu ochrony środowiska w stosunku do przepisów już obowiązujących. W projekcie znalazły się ponadto nowe rozwiązania materialnoprawne, proceduralne i orga-nizacyjne, które nie występowały do tej pory w przepisach prawa ochrony środowiska. Zasadnicza konstrukcja przepisów projektu opierała się na zasadzie kompleksowości ochrony. Intensywne prace nad Kodeksem środowiska rozpo-częły się w 1988 r. wraz z powołaniem przez Ministra Środowiska, Ochrony Przyrody i Bezpieczeństwa Reaktorów dwóch niezależnych komisji eksperckich.

Ich przewodniczącym został M. Kloepfer. Podstawowym zadaniem komisji było przygotowanie projektu części ogólnej, zakończone w 1990 r. W wyniku badań zleconych przez rząd federalny, w 1990 r. profesorowie Michael Kloepfer, Eckard Rehbinder, Eberhard Schmidt-Aßmann i Philip Kunig przedłożyli własne propozycje dotyczące projektu Kodeksu. Projekt ten określał ogólne zasady i procedury mające zastosowanie do różnych obszarów objętych oddziaływa-niem przepisów prawa ochrony środowiska. Poruszał także kwestie dotyczące:

licencji dla zakładów przemysłowych, dostępu do informacji, odpowiedzialności za środowisko, udziału społeczeństwa i procesów normalizacji. Projekt części szczegółowej przedstawiono w 1994 r. Oprócz projektodawców opracowujących część ogólną do zespołu ekspertów dołączyli autorzy pracujący nad częścią szczególną – profesorowie Hans Dieter Jarass, Hans-Jürgen Papier, Franz- -Joseph Peine i Jürgen Salzwedel.

Jak już zaznaczono, projekt składał się z części ogólnej (UGB-AT) oraz z części szczegółowej (UGB-BT). Na początku prac przyjęto założenie, według którego proces kodyfikacji miał się składać z czterech etapów: 1) akademickiego (projekt przygotowany przez profesorów); 2) eksperckiego (projekt specjali-stów-praktyków z różnych dziedzin praktyki zawodowej związanej z ochroną środowiska); 3) ministerialno-rządowego (projekt zatwierdzony przez

Minister-stwo Środowiska) oraz 4) etapu parlamentarnego (obejmujący uchwalenie aktu przez parlament)¹¹⁴.

W latach 1988–1990 zostały przeprowadzone przez profesorów prawa prace dotyczące części ogólnej Kodeksu środowiska (UGB-AT). Ich wynikiem było przygotowanie projektu składającego się ze 169 paragrafów ujętych w 11 roz-działach. Część rozdziałów została podzielona na dwa lub więcej podrozdzia-łów. W projekcie znalazły się rozwiązania, których funkcjonowanie powiązane było z instrumentami gospodarki rynkowej. Duże znaczenie w projektowanych przepisach prawa ochrony środowiska uzyskały narzędzia tzw. pośredniego sterowania. Ograniczono znaczenie instrumentów oddziaływania bezpośrednie-go, takich jak: nakazy, zakazy i zezwolenia oparte na stosowaniu metody administracyjnoprawnej. Podstawowymi dwiema zasadami, które zostały przyjęte w projekcie Kodeksu, były: 1) „zasada wspólnej odpowiedzialności państwa i społeczeństwa za stan środowiska” oraz 2) „zasada włączenia intere-sów prywatnych w działania na rzecz ochrony środowiska”. Jednak zasadnicza rola w zakresie realizacji zadań i celów ochrony środowiska skupiona była w kompetencjach państwa.

Systematyzacja rozdziałów projektu wyglądała następująco: Rozdział 1:

Przepisy ogólne; Rozdział 2: Obowiązki i prawa środowiskowe; Rozdział 3:

Planowanie; Rozdział 4: Badanie następstw dla środowiska; Rozdział 5:

Bezpośrednie sterowanie; Rozdział 6: Pośrednie sterowanie; Rozdział 7:

Informacja środowiskowa; Rozdział 8: Odpowiedzialność środowiskowa i od-szkodowania za szkody środowiskowe; Rozdział 9: Udział organizacji społecz-nych, jawność postępowania; Rozdział 10: Stanowienie prawa i stanowienie reguł; Rozdział 11: Organizacja i właściwość; obowiązki środowiskowe podmio-tów publicznych¹¹⁵.

Zasady ogólne prawa ochrony środowiska zostały uregulowane w rozdziale 1 projektu, w którym umieszczono: 1) zasadę zapobiegania (prewencji), zasadę przezorności; 2) zasadę sprawstwa oraz 3) zasadę współdziałania (kooperacji).

Były to trzy najważniejsze zasady prawa ochrony środowiska, które już wcze-śniej obowiązywały w prawie międzynarodowym i w prawie wspólnotowym.

W literaturze rozumiane były one jako uogólnienie przepisów znajdujących się w ustawach sektorowych dotyczących ochrony środowiska¹¹⁶. Na pierwszym miejscu w Kodeksie wymieniono zasadę zapobiegania (zasadę prewencji)

114 Zob. w tym zakresie projekt Kodeksu o środowisku (Umwelgesetzbuch), cz. ogólna, opracowa-ny przez M. Kloepfera, R. Rehbindera, E. Schmidta-Assmanna oraz Ph. Kuniga dla Federalne-go Ministerstwa Ochrony Środowiska, Przyrody i Bezpieczeństwa Reaktorów (Forschungsbe-richt-UBA-FB 90-085) z 1990 r. Zob. też uwagi na temat części ogólnej Kodeksu w literaturze polskiej: S. Biernat, Projekt części ogólnej kodeksu środowiskowego RFN, ST 1992/12, s. 52 i n.

115 Tamże, s. 54.

116 Zob. np. W. Hoppe, M. Beckmann, Umeweltrecht, München 1989, s. 17 i n.; R. Schmidt, Einführung In das Umweltrecht, München 1992, s. 3 i n.

naruszaniu stanu środowiska, wzmocnioną instrumentami planowania oraz postępowaniem poprzedzającym wydanie administracyjnych aktów reglamenta-cyjnych zezwalających na realizację działań, które mogą zagrażać środowisku.

Instrument planowania miał charakter elementu wczesnego prewencyjnego oddziaływania na stan środowiska.

Rozdział trzeci projektu Kodeksu wprowadził instytucję kierunkowych pla-nów środowiskowych (Umweltleitpläne). Miały one łączyć w całość dotychcza-sowe fragmentaryczne plany, które były tworzone na podstawie ustaw szczegó-łowych dla poszczególnych elementów środowiska, a także regulować wymaga-nia oraz niezbędne środki pozwalające na realizację celów związanych z ochro-ną środowiska. Plany takie miały być sporządzane na trzech szczeblach: 1) kra-jowym (landu), 2) regionalnym oraz 3) miejscowym. Plany środowiskowe powinny być połączone z innymi planami, a zwłaszcza z planami zagospodaro-wania przestrzennego. Miejscowe plany środowiskowe miały być uwzględnione w planach użytkowania terenu. W projekcie Kodeksu sformułowano ogólny obowiązek uwzględniania wymogów ochrony środowiska w postępowaniu w sprawie przyjęcia innych planów dotyczących wykorzystania przestrzeni.

Zgodnie z zasadą sprawstwa, odpowiedzialność powinien ponosić ten pod-miot, który spowodował naruszenie środowiska albo stworzył zagrożenie jego naruszenia. W projekcie Kodeksu dla sytuacji, w której nie można ustalić sprawcy odpowiedzialnego, przyjęto zasadę odpowiedzialności ogółu (Allge- meinheit). Zasadę sprawstwa uzupełniała zasada wspólnego ponoszenia cięża-rów. Według niektórych poglądów, była ona uznawana za odrębną zasadę prawa ochrony środowiska¹¹⁷. Zasada kooperacji oznaczała skierowanie aktywności w działaniach na rzecz ochrony środowiska na obywateli i państwo jako na strony współdziałające ze sobą. Jej treść była analizowana w piśmiennictwie prawniczym¹¹⁸. Zgodnie z postanowieniami projektu działania ochronne organów państwowych miały pełnić rolę uzupełniającą i powinny być stosowane dopiero wówczas, gdy działania ochronne obywateli są niewystarczające.

Oznaczało to przyjęcie subsydiarnego charakteru środków władczych podejmo-wanych przez państwo w stosunku do działań obywateli realizopodejmo-wanych na własną odpowiedzialność. Przewidywano także szeroką płaszczyznę współdzia-łania państwa z obywatelami, zgodnie z porozumieniami zawieranymi dla realizacji celów związanych z ochroną środowiska.

W rozdziale czwartym projektu Kodeksu znalazły się przepisy regulujące tzw. badanie następstw dla środowiska (Umweltfolgenprüfung). Projekt wpro-wadził procedurę ocen oddziaływania na środowisko poprzedzającą wydanie zezwolenia na rozpoczęcie inwestycji i podjęcie określonych przedsięwzięć gospodarczych. Celem tego postępowania było ustalenie następstw, jakie dla

117 R. Breuer, Empfiehlt es sich…, s. 614 i n.; M. Kloepfer, Umweltrecht…, s. 89 i n.

118 Por. H. W. Rengeling, Das Kooperationsprinzip im Umweltrecht, Berlin 1988.

stanu środowiska może wywołać planowana inwestycja lub inne przedsięwzię-cie. Procedura ta przewidywała szeroki udział społeczeństwa i organizacji ekologicznych¹¹⁹. Badanie skutków dla środowiska miało kończyć się przedsta-wieniem stanowiska przez właściwy organ (Umweltfolgenerklärung). Stanowi-sko to miało być następnie brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie miało ono jednak charakteru prawnie wiążącego na zewnątrz. Projekt Kodeksu zawierał rozbudowane normy dotyczące instytucji udzielania „zgody środowi-skowej” (Umweltbilligung). Przepisy projektu dotyczące takiej formy działania administracji miały mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy ustawy szczegółowe będą odsyłać do takiej instytucji. Oznaczać to miało wydawanie, na podstawie przepisów Kodeksu, kompleksowego zezwolenia administracyjnego zbliżonego w swej konstrukcji do instytucji pozwolenia zintegrowanego.

W rozdziale szóstym projektu Kodeksu uregulowane zostały narzędzia po-średniego oddziaływania. Były one przeciwieństwem władczych form działania organów administracji. Tego rodzaju instrumenty pozostawiały dla przedsiębior-ców pewien zakres postulowanej od dawna swobody prowadzenia działalności gospodarczej oraz możliwości dostosowania się do wymagań wynikających z przepisów prawa ochrony środowiska. Innym rodzajem środków ochrony środowiska były elastyczne instrumenty oddziaływania. Przewidywały one do-puszczenie indywidualnych odstępstw od generalnych wymagań ustawowych, o ile nie spowoduje to ogólnego obciążenia środowiska lub ryzyka wystąpienia takiego zagrożenia. W ramach rozwiązań organizacyjnych wzmacniających rangę stosowania prawa ochrony środowiska w działalności gospodarczej, postanowienia projektu wprowadziły obowiązek powołania stanowisk: dyrektora do spraw środowiska w spółkach kapitałowych oraz pełnomocnika do spraw środowiska.

Postanowienia rozdziału dziewiątego zawierały propozycje dotyczące ure-gulowania udziału organizacji społecznych oraz ogółu obywateli (Öffentlich-keitsbeteiligung) w postępowaniu, którego przedmiotem miały być sprawy związane z ochroną środowiska. Według tych propozycji, organizacje społeczne miały być w odpowiednim czasie informowane o zamierzeniach organów administracji publicznej, mających znaczenie dla stanu środowiska. Organizacje ekologiczne nie uzyskały w projekcie Kodeksu prawa do złożenia skargi do sądu na akty administracyjne (Verbandsklage). Dopuszczalność takiej skargi mogły natomiast przewidywać ustawy wydawane przez kraje związkowe.

Propozycja legislacyjna dotycząca części szczegółowej (UGB-BT) była przygotowywana w latach 1991–1993, składała się z 600 paragrafów. Część szczegółowa była podzielona na osiem rozdziałów, w których znalazły się

119 W. Erbguth, Gesetzliche Grundlagen der Umweltverträglichkeitsprüfung- unter besonderer Berücksichtigung der Frage der öffentlichkeitsbeteiligung, [w:] P. J. Ettinger, J. Filipek, J. Jendrośka (Hrsg.), Energieversorgung und Umweltschutz, Bochum 1992, s. 137 i n.

regulacje sektorowe obejmujące takie zagadnienia, jak: ochrona wód, ochrona gleby, ochrona powietrza, wykorzystanie energii atomowej, kontrola chemiczna, oraz odpowiedzialność karna. Projekt z 1990 r. zawierał także zasady ogólne postępowania dotyczącego dostępu do informacji o środowisku i jego zagroże-niach, odpowiedzialności prawnej, udziału społeczeństwa i standardów w prawie ochrony środowiska. Projekt zwany profesorskim był przedmiotem powszechnej debaty, podczas której wyrażano najczęściej aprobatę całościowych i general-nych rozwiązań w konstrukcji projektowageneral-nych przepisów. Kwestionowano też szczegóły normatywnych mechanizmów znajdujących się w projekcie Kodeksu.

Zdecydowanie negatywne stanowisko wobec projektu Kodeksu wyraził R. Breu-er. Zarzuty, które się pojawiły na początku dyskusji nad tezami projektu kodyfikacji prawa ochrony środowiska, dotyczyły braku własnego obszaru regulacji prawa ochrony środowiska. R. Breuer opowiadał się za potrzebą frag-mentarycznej nowelizacji prawa ochrony środowiska¹²⁰. Jednocześnie w Niem-czech pojawiły się poglądy, że Kodeks środowiska będzie jednym z najlepiej przygotowanych projektów ustaw od czasu przyjęcia niemieckiego Kodeksu cywilnego w 1896 r.

Dalsze prace nad projektem Kodeksu zostały powierzone Niezależnej Ko-misji Rzeczoznawców, powołanej w 1992 r. przez związkowego Ministra Środowiska, Ochrony Przyrody i Bezpieczeństwa Reaktorów¹²¹. Komisja, dzia-łając pod przewodnictwem profesora Horsta Sendlera, w swoim składzie zgromadziła naukowców i praktyków wykonujących różne zawody związane z ochroną środowiska¹²². W 1994 r. opublikowano projekt Kodeksu obejmujący część szczególną składającą się z rozdziałów dotyczących ochrony przyrody i krajobrazu, ochrony wód i gospodarki wodnej, ochrony gleby, kontroli czystości powietrza, kontroli energii jądrowej i ochrony przed promieniowa-niem, ochrony przed niebezpiecznymi substancjami, jak również gospodarki odpadami i unieszkodliwiania odpadów. W czerwcu 1997 r. Konferencja Mi-nistrów Środowiska Krajów Związkowych, będąca podmiotem koordynującym politykę ochrony środowiska na szczeblu federacji i landów, przyjęła zasadę zrównoważonego rozwoju jako podstawową zasadę polityki ochrony środowi-ska¹²³. Po pięciu latach pracy, 9 września 1997 r. Komisja ds. Kodeksu Środowi-ska, ustanowiona przez Federalne Ministerstwo ŚrodowiŚrodowi-ska, Ochrony Przyrody i Bezpieczeństwa Jądrowego, przedstawiła projekt UGB (jako kontynuację

120 R. Breuer, Empfiehlt es sich…, s. 615 i n.

121 Zob. na temat jej prac: J. Rotko, Dekada przełomu w niemieckim prawie ochrony środowiska, OŚPiP 1998/2, s. 19–20.

122 W składzie tej komisji znaleźli się ponadto: M. Kloepfer, M. Bulling, G. Gaentzsch, H. P. Johann, R. Schweikl, D. Sellner oraz G. Winter.

123 M. Jänicke, H. Jörgensen, K. Jörgensen, R. Nordbeck, Governance for Sustainable Development in Germany: Institutions and Policy Making. Report for the OECD, Paris 2001, s. 17.

wersji projektu profesorów), znany jako projekt Komisji UGB (UGB-KomE).

Grupa ekspertów zasiadających w składzie tej Komisji pracowała pod przewod-nictwem dr. Horsta Sendlera – przewodniczącego Niemieckiego Federalnego Wysokiego Trybunału Prawa Administracyjnego. Jego zastępcą był dr Michael Kloepfer. Ogólna część projektu Komisji podzielona była na siedem rozdziałów, które łączyły nadrzędne i ogólne zasady prawa ochrony środowiska. W tej części projektu Kodeksu znalazły się także: definicje podstawowych pojęć prawa środowiska, najważniejsze zasady ochrony środowiska, instrumenty prawa ochrony środowiska, procedury i przepisy dotyczące ochrony całości środowi-ska. Część szczególna obejmowała dziewięć rozdziałów regulujących różne dziedziny ochrony środowiska, jak również konkretne źródła jego zagrożeń.

Komisja przedłożyła w sumie 775 paragrafów podzielonych na 17 rozdziałów.

Opierając się na podstawie wypracowanej w projekcie Komisji, na początku 1999 r. Federalne Ministerstwo Środowiska przedstawiło trzeci projekt dla części I Kodeksu środowiska, przeznaczony do regulowania i monitorowania prawa dla zakładów przemysłowych. Projekt ten nie mógł być realizowany ze względu na brak podstaw konstytucyjnych związanych z koniecznością uchwa-lania ustaw w zakresie zarządzania zasobami wodnymi, ochrony przyrody i krajobrazu¹²⁴. Na podstawie Porozumienia koalicyjnego z dnia 18 listopada 2005 r. zatwierdzono propozycję dotyczącą reorganizacji prawa ochrony śro-dowiska. Po długich negocjacjach w Bundestagu dotyczących propozycji zmian w Konstytucji Republiki Federalnej Niemiec uchwalona została ustawa z dnia 28 sierpnia 2006 r., która umożliwiła wejście w życie zmian z dniem 1 września 2006 r.¹²⁵ Ta przygotowywana od dawna reforma postanowień Konstytucji doprowadziła do poprawy działań na rzecz ochrony środowiska naturalnego w porównaniu z wcześniej obowiązującym modelem podziału kompetencji.

Zasoby wodne, przyroda i krajobraz weszły do kompetencji prawodawczych federalnego ustawodawcy. Ponadto Parlament uzyskał własne uprawnienia w za-kresie tworzenia legislacji dotyczącej zarządzania odpadami, jakości powietrza i ochrony przed hałasem. Dzięki wprowadzonym zmianom w systemie kompe-tencji prawodawczych Parlament nabył pełny zakres uprawnień do uchwalenia Kodeksu środowiska.

W listopadzie 2007 r. Federalne Ministerstwo Środowiska zakończyło pierwszy etap prac nad projektem Kodeksu środowiska i przystąpiło do procedu-ry jego konsultacji z innymi ministerstwami federalnymi. W dniu 23 maja 2008 r. Federalne Ministerstwo Środowiska opublikowało poprawioną wersję projektu Kodeksu środowiska, następnie projekt ten został przesłany do krajów

124 J. Selesnow, Niemieckie prawo ochrony środowiska, [w:] M. Kramer, M. Urbaniec, A. Kryński (red.), Międzynarodowe zarządzanie środowiskiem, t. 1: Interdyscyplinarne zało-żenia proekologicznego zarządzania przedsiębiorstwem, Warszawa 2004, s. 342.

125 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.08.2006 (BGBl I, s. 2034).

wych i stowarzyszeń w celu przeprowadzenia szerokiego zakresu konsultacji społecznych. Pięć ksiąg Kodeksu środowiska miało służyć do regulowania wysokiego poziomu ochrony w kluczowych obszarach kompleksowego prawa ochrony środowiska. Jednym z podstawowych celów tego Kodeksu jest zinte-growanie całego korpusu prawa ochrony środowiska w ramach jednego aktu prawnego. Od początku prac nad projektem Kodeksu zakładano reorganizację kompetencji legislacyjnych w dziedzinie ochrony środowiska, uproszczenie i ujednolicenie prawa ochrony środowiska w drodze regulacji kodeksowej.

Jednym z głównych założeń przyszłego Kodeksu ma być utrzymanie obowiązy-wania dotychczasowych zasad ogólnych prawa ochrony środowiska¹²⁶.

W kolejnej wersji projekt Kodeksu środowiska został podzielony na po-szczególne księgi. W listopadzie 2007 r. Federalne Ministerstwo Środowiska Niemiec przygotowało pakiet regulacji prawnych dotyczących ochrony środowi-ska, obejmujących projekt Kodeksu środowiska. Kompleksowy zbiór takich przepisów przewidywany był do przyjęcia w 2009 r. Składał się z następujących projektów aktów prawnych i rozporządzeń:

– UGB I: Przepisy ogólne i związane z projektem w zakresie ochrony śro- dowiska;

– UGB II: Gospodarka wodna;

– UGB III: Ochrona przyrody;

– UGB IV: Promieniowanie niejonizujące;

– UGB V: Regulacja handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnia- nych;

– EG UGB: Przepisy wprowadzające;

– Zarządzanie sprawami ochrony środowiska.

Oczekuje się także włączenie do projektu Kodeksu dodatkowych dziedzin prawa ochrony środowiska.W piśmiennictwie niemieckim wskazuje się na 10 najważniejszych przyczyn przemawiających za jego uchwaleniem¹²⁷. 1. Regula-cja Kodeksu środowiska stwarza spójne i zintegrowane podejście do ochrony prawnej środowiska zgodne z zasadami lepszego stanowienia prawa w praktyce;

2. Pozytywny wpływ Kodeksu na ochronę środowiska ma polegać na uspraw-nieniu i ujednoliceniu prawa ochrony środowiska; 3. Regulacja kodeksowa powinna przyczynić się do zapewnienia jasności, prostoty i przejrzystości prawa ochrony środowiska; 4. Przewiduje się, że uchwalenie Kodeksu środowiska przyniesie korzyści w równej mierze dla środowiska, przemysłu i władz pu-blicznych; 5. Fundamentalną zasadą przyjętą w projekcie Kodeksu jest zapew-nienie wysokiego poziomu ochrony środowiska; 6. Kodyfikacja prawa ochrony środowiska w Niemczech jest priorytetowym zadaniem w planach legislacyj-nych; 7. Strona rządowa zobowiązała się do osiągnięcia w Europie oraz w

126 M. Kloepfer, Umweltrecht…, s. 3.

127 A. Liebing, Projekt Umweltgesetzbuch, Bonn 2007.