Elżbieta Jarzęcka-Siwik, Bogdan Skwarka, Difin Centrum Doradztwa i Informacji, Warszawa 2011, s. 368.
Podstawową przyczyną dokonania zmian była konieczność dostosowania przepisów regulujących działalność Najwyższej Izby Kontroli do systemu źródeł prawa wprowadzonego w Kon-stytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Znaczą-ca część regulacji dotyczących zarówno procedury kontrolnej, jak i kwestii pra-cowniczych zawarta była w aktach nor-matywnych – zarządzeniach prezesa NIK lub marszałka Sejmu. Akty te zo-stały wydane przed wejściem w życie ustawy zasadniczej na podstawie upo-ważnień w ustawie o Najwyższej Izbie Kontroli z 23 grudnia 1994 r. i w owym czasie miały charakter powszechnie obowiązujący. Natomiast po zamknię-ciu systemu źródeł prawa powszech-nie obowiązującego o podustawowym charakterze, w obecnej ustawie
zasad-niczej utraciły ten charakter i stały się aktami wewnętrznymi, które nie mogły regulować praw i obowiązków podmio-tów zewnętrznych. Należy ubolewać, że ten stan niezgodności z konstytu-cją trwał tak długo, mimo że był syg-nalizowany także na łamach „Kontroli Państwowej” zaraz po wejściu w życie nowej ustawy zasadniczej3.
Ponadto istniała potrzeba wykorzy-stania kilkunastoletnich doświadczeń w stosowaniu przepisów dotyczących postępowania kontrolnego, uzupełnie-nia luk w tym postępowaniu, na przy-kład dotyczących obliczania termi-nów. Istotne było także uproszczenie procedury, nadmiernie rozbudowanej zwłaszcza na etapie postępowania słu-żącego rozpatrywaniu zastrzeżeń do protokołów i wystąpień pokontrolnych przygotowywanych przez Izbę po każ-dej jednostkowej kontroli.
W toku prac legislacyjnych wprowa-dzono wiele nowych rozwiązań praw-nych, wykraczających poza wskazany wyżej zakres, nieznanych w poprzedniej regulacji, a przy tym budzących istotne wątpliwości prawne, jak na przykład audyt zewnętrzny części działalności Najwyższej Izby Kontroli. Zmieniono także w istotny sposób postępowanie kontrolne, zwłaszcza podsumowywa-nie jego wyników i procedurę wnosze-nia zastrzeżeń, co znalazło wyraz także w nowym tytule rozdziału 3 ustawy – „Postępowanie dowodowe i
postępo-wanie odwoławcze”. Należy przy tym pamiętać, że dotychczasowa regulacja postępowania kontrolnego, zawarta w ustawie z 23 grudnia 1994 r., stano-wiła swoisty wzór dla innych unormo-wań dotyczących procedury kontrolnej, na przykład prowadzonej przez Kance-larię Prezesa Rady Ministrów, ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa lub wojewodów.
Już chociażby z tego względu, na-leży z zadowoleniem przyjąć szybkie ukazanie się na rynku wydawniczym nowego, drugiego w ponaddziewięć-dziesięcioletniej historii Najwyższej Izby Kontroli, komentarza do usta-wy normującej działanie tego organu.
W opracowaniu autorzy – długoletni pracownicy Izby, kierujący jej służbami prawnymi, mający również znaczący dorobek naukowy – zapoznają czytel-nika ze stanem prawnym uwzględnia-jącym dokonane zmiany. Poprzedni
„Komentarz do ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli”, którego współautorką była również Elżbieta Jarzęcka-Siwik (wydany w 2000 r. przez Wydawni-ctwo Sejmowe), obejmował stan praw-ny na 31 maja 2000 r. i w dużym stop-niu się zdezaktualizował. Wpłynęły na to nie tylko zmiany w ustawie o Naj-wyższej Izbie Kontroli, które do czasu nowelizacji z 22 stycznia 2010 r. nie były zbyt głębokie. Nie dotyczyły bo-wiem zagadnień zawartych w rozdziale 3 ustawy – „Postępowanie kontrolne”,
3 Zob. M. Niezgódka-Medek: Wpływ nowej konstytucji na regulację prawną dotyczącą Najwyższej Izby Kon-troli, „Kontrola Państwowa” nr 5/1997, s. 14-25.
które okazały się regulacją wyjątkowo stabilną, jak na polski system praw-ny. Natomiast zasadniczo zmieniło się otoczenie prawne, w którym obecnie funkcjonuje Najwyższa Izba Kontro-li, w porównaniu ze stanem prawnym sprzed dziesięciu lat.
Nowy komentarz dotyczący przepi-sów znowelizowanej ustawy w jej wer-sji ujednoliconej, uwzględniającej stan, który będzie obowiązywał od 2 czerw-ca 2012 r., kiedy wejdą w życie zmie-nione przepisy rozdziału 3 – „Postępo-wanie dowodowe i postępo„Postępo-wanie od-woławcze”, odzwierciedla doskonałą, praktyczną znajomość funkcjonowania Najwyższej Izby Kontroli pod rządami ustawy z 23 grudnia 1994 r. Jednocześ-nie prezentuje wiedzę komentatorów o powodach wprowadzenia odmien-nych, niż do tej pory, rozwiązań. Au-torzy uczestniczyli bowiem aktywnie w pracach nad zmianami ustawy, które od wielu lat prowadzone były w Izbie, a po nadaniu im oficjalnego biegu, rów-nież w pracach legislacyjnych w Sejmie i Senacie. W związku z tym przedsta-wili czytelnikowi nie tylko istotę do-konanych zmian, ale także przeprowa-dzili ich krytyczną analizę, nie kryjąc wątpliwości prawnych i sceptycyzmu wobec nowych rozwiązań, takich jak audyt zewnętrzny Najwyższej Izby Kontroli (art. 7a-7d), zmiany w jej we-wnętrznej organizacji (art. 25) czy spo-sób przedstawiania wyników kontroli (art. 53). Prezentując swoje stanowisko, autorzy podali także argumenty, które przesądziły o dokonanych zmianach.
Można powiedzieć, że czas pokaże, po
czyjej stronie była racja. Oby tylko jej udowadnianie nie zakłóciło sprawnego wykonywania zadań przez tak ważny dla państwa organ.
Autorzy ustosunkowali się szczegóło-wo także do przepisów przejściowych ustawy nowelizującej z 22 stycznia 2010 r., dzieląc się przy tym wątpliwoś-ciami co do zawartych w nich regulacji.
Prawidłowe opracowanie takich prze-pisów jest najsłabszą stroną współczes-nej legislacji i ustawa zmieniająca usta-wę o Najwyższej Izby Kontroli nie jest tu, niestety, wyjątkiem. Jej znajomość jest konieczna do zapewnienia prawid-łowego funkcjonowania NIK w okresie przechodzenia od starych do nowych rozwiązań, zarówno w odniesieniu do prowadzenia postępowań kontrol-nych, jak i statusu pracowników, który w wielu wypadkach ulegnie modyfika-cji z uwagi na zmiany charakteru jed-nostek organizacyjnych Izby.
Omawiając kolejno przepisy znowe-lizowanej ustawy, autorzy skoncentro-wali się na rzeczywistych problemach naczelnego organu kontroli, z którymi mogą zetknąć się osoby stosujące tę re-gulację, proponując ich optymalne roz-wiązanie. Z tego względu opracowanie to powinno być lekturą obowiązkową dla pracowników Najwyższej Izby Kon-troli i podstawowym podręcznikiem dla uczestników aplikacji kontroler-skiej. Sposób ujęcia tematu i skupienie się na praktyce działania Izby wskazu-je, że komentarz skierowany jest prze-de wszystkim do tych czytelników.
W żadnym razie nie oznacza to jednak braku przydatności dla szerokiego krę-gu innych odbiorców, którymi mogą
recenzje
być zarówno ci, którzy są podmiotami aktywności kontrolnej Najwyższej Izby Kontroli, jak i osoby zainteresowane problematyką kontrolną.
Niewątpliwą zaletą komentarza jest rozległa wiedza systemowa autorów, po-zwalająca na prezentowanie stanowiska dotyczącego przepisów ustawy o Naj-wyższej Izbie Kontroli w kontekście in-nych regulacji prawin-nych. Być może po-głębienia w tym zakresie wymagałoby odwołanie się do regulacji konstytucyj-nych (również zawartych poza rozdzia-łem IX ustawy zasadniczej), na przykład przy prezentowaniu kryteriów kontroli, którymi może posługiwać się Izba, wy-pływających z zasad konstytucyjnych, takich jak praworządność, rzetelność w działaniu instytucji publicznych i tro-ska o dobro wspólne, czy przy wyjaśnia-niu różnic w sposobie oceny jednostek państwowych i samorządowych, doko-nywanej w wyniku kontroli NIK.
W pewnych przypadkach wnioski prowadzane z wykładni systemowej wy-dają się dyskusyjne. Dotyczy to stanowi-ska autorów zaprezentowanego w pkt. 3 komentarza do art. 23, w którym suge-rują zastosowanie systemowej zasady reformationis in peius przy rozpatry-waniu zastrzeżeń przez Kolegium Naj-wyższej Izby Kontroli (notabene autorzy nie wypowiadają się w tej kwestii przy komentowaniu przepisów dotyczących działania komisji rozstrzygającej – art.
56-61a). Nie można bowiem, analizując instytucję zastrzeżeń, abstrahować od podstawowych konstytucyjnych zadań Najwyższej Izby Kontroli, do których należy przeprowadzanie kontroli w celu obiektywnego informowania Sejmu i
in-nych najwyższych organów władzy pań-stwowej, a także społeczeństwa, o stanie państwa, a zwłaszcza finansów publicz-nych. Z tego względu nie wydaje się do-puszczalne ograniczanie stanowiska Izby w tym zakresie przez przyjmowanie za-sady, która w procedurach ma chronić interes strony korzystającej z prawa do wniesienia odwołania czy innego środ-ka zasśrod-karżenia. Tym bardziej, że wedle znowelizowanych przepisów Najwyższa Izba Kontroli będzie przygotowywała tylko jeden dokument podsumowujący wyniki jednostkowej kontroli w posta-ci wystąpienia pokontrolnego (art. 53), który ma zastąpić dotychczas sporzą-dzany protokół, zawierający opis stanu faktycznego, oraz wystąpienie pokon-trolne, dotyczące ocen, uwag i wniosków wyprowadzanych z ustaleń faktycznych.
Zastosowanie zasady reformationis in peius w przypadku rozpatrywania za-strzeżeń do nowego wystąpienia pokon-trolnego mogłoby prowadzić do utrwa-lenia nie tylko nieprawidłowej oceny kontrolowanej działalności czy uwag lub wniosków, ale również do pozostawie-nia wadliwych ustaleń, które zostaną ujawnione dopiero przy analizowaniu zastrzeżenia.
W komentarzu autorzy wykorzystali w szerokim zakresie aktualne orzecz-nictwo sądów administracyjnych, po-wszechnych, Sądu Najwyższego i Trybu-nału Konstytucyjnego. Pewien niedosyt budzi natomiast prezentacja literatury przedmiotu. Ustawa z 23 grudnia 1994 r.
o Najwyższej Izbie Kontroli i problemy powstające na tle zawartej w niej regu-lacji były wielokrotnie omawiane w
piś-miennictwie, także na łamach „Kontro-li Państwowej” (również w numerach specjalnych, np. 4/2002, poświęconym kryteriom kontroli). Wydaje się, że wię-cej spośród tych opracowań mogło być przez autorów wykorzystanych, nawet krytycznie, jeśli mają odmienne stano-wisko, a przynajmniej zasygnalizowa-nych w przypisach.
Przykładowo można tu wymienić dyskusję na temat zasad postępowa-nia kontrolnego, wywołaną publika-cjami Rafała Padraka (m.in. „Zasada kontradyktoryjności w postępowaniu kontrolnym” [w:] „Kontrola Państwo-wa” nr 2/2001; „Zasady postępowania kontrolnego Najwyższej Izby Kontroli”
[w:] „Kontrola Państwowa” nr 4/2003) czy ciekawą polemikę związaną ze sta-nowiskiem sądów administracyjnych w sprawie dopuszczalności sądowej kontroli działań NIK (np. z jednej stro-ny popierający to orzecznictwo: M. Szu-biakowski: „Dopuszczalność kontroli NIK przez NSA, glosa do postanowienia NSA z 13 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 828/97” [w:] „Kontrola Państwowa”
nr 4/1998 lub Z. Kmieciak: „Dopusz-czalność i celowość weryfikacji przez sąd administracyjny czynności kontrolnych”
[w:] „Kontrola Państwowa” nr 2/2001,
z drugiej zaś strony krytyczne publi-kacje K. Pawłowicz, w tym zwłaszcza:
„Przedsiębiorca wobec Najwyższej Izby Kontroli. Studium publicznoprawne”, Warszawa 2005 r.).
Podobnie, brakuje informacji w ko-mentarzu do art. 2 w pkt. 4 na temat publikacji dopuszczających możliwość uznania za państwową osobę prawną podmiot, w którym Skarb Państwa lub państwowa osoba prawna ma pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 § 1 Ko-deksu spółek handlowych. Warto było-by również w komentarzu do art. 1 (lub w przypisach do niego) przywołać pod-stawowe pozycje dotyczące historii na-czelnego organu kontroli państwowej.
Zrozumiałe jest sygnalizowane przez autorów we wstępie założenie, że nie chcieli prowadzić teoretycznych roz-ważań o problematyce kontrolnej, lecz wskazanie dodatkowego piśmiennictwa dotyczącego poruszanych przez nich tematów tylko wzbogaciłoby to bardzo ciekawe i godne polecenia opracowanie.
MAŁGORZATA
NIEZGÓDKAMEDEK, sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego
recenzje