Informacja publiczna
2. Być utrwalony lub podpisany w do- do-wolnej formie (chodzi o dokumenty
elektroniczne lub papierowe). Jak bo-wiem zauważono, „nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że nagrania z posiedzeń organu władzy publicznej można traktować jako ’dokument urzę-dowy‘ w rozumieniu art. 6 ust. 2 usta-wy o dostępie do informacji publicznej.
Skarżący wywodzi, że skoro ’utrwalić‘
znaczy tyle co zarejestrować dźwięki, obrazy, na taśmach, płytach lub w pa-mięci komputera w celu ich późniejszego odtworzenia, to ’dokument urzędowy‘
może mieć różną postać, w tym rów-nież postać nagrania z przebiegu po-siedzenia. Z przepisu art. 6 ust. 2 udip wynika jednak, że treścią dokumentu ma być oświadczenie woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego, utrwalone, ale i przez niego podpisane”55. Jeśli na da-nym nośniku informacji nie ma podpisu funkcjonariusza publicznego, nie mamy do czynienia z dokumentem w rozumie-niu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
3. Być podpisany przez funkcjonariu-sza publicznego w rozumieniu art. 115
§ 13 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Ko-deks karny56. Przepis ten przewiduje, że status funkcjonariusza publicznego mają: Prezydent Rzeczypospolitej Pol-skiej, poseł (w tym poseł do Parlamentu Europejskiego), senator, radny, sędzia,
53 Wyrok WSA w Warszawie z 31.08.2005 r., sygn., akt II SA/Wa 1009/05, opubl. LEX nr 188310.
54 Tak samo T. R. Aleksandrowicz: Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2008, s. 202.
55 Wyrok NSA z 1.12.2010 r., sygn. akt I OSK 1216/10, opubl. w CBOSA.
56 DzU nr 88, poz. 553 ze zm.
Pojęcie informacji publicznej państwo i społeczeństwo
ławnik, prokurator, funkcjonariusz fi-nansowego organu postępowania przy-gotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komor-nik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działają-cych na podstawie ustawy, osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samo-rządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym upraw-niona jest do wydawania decyzji admi-nistracyjnych, osoba będąca pracowni-kiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialne-go, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwo-wej, funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej, osoba pełniąca czynną służbę wojsko-wą oraz pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wy-łącznie czynności usługowe. Dokument niepochodzący od funkcjonariusza pub-licznego nie ma statusu dokumentu za-wierającego informację publiczną.
Na tle powyższych rozważań powstaje problem dostępu do akt postępowania administracyjnego lub innego, w którym
57 Por wyrok WSA w Krakowie z 18.02.2008 r., sygn. akt II SA/Kr 942/07, opubl. LEX nr 506529.
58 Por. wyrok NSA sygn. akt II SA 3572/02, opubl. LEX nr 144641; podobnie wyrok WSA w Krakowie z 21.12.2007 r., sygn. akt II SAB/Kr 92/07, opubl. LEX nr 505400.
59 Wyrok WSA w Warszawie z 7.12.2009 r., sygn. akt II SAB/Wa 98/09, opubl. LEX nr 583225; wyrok WSA w Warszawie z 9.01. 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2043/05, opubl. LEX nr 467418.
oprócz dokumentów mających cechy określone w art. 6 ust. 2 udip znajdują się też dokumenty wytworzone i pocho-dzące od podmiotów niepublicznych.
Orzecznictwo sądów administracyjnych stoi konsekwentnie na stanowisku, że osoba zainteresowana ma prawo dostępu do akt zakończonej sprawy administra-cyjnej57 lub sprawy prowadzonej przed sądem powszechnym58. Jest tak dlatego, że „informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odno-szących się do organu władzy publicz-nej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści do-kumentów bezpośrednio przez nie wy-tworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich”59. Akta spraw prowadzonych przez organy władzy publicznej zawie-rają dowody będące podstawą wydania określonych orzeczeń. Dostęp do infor-macji publicznej jest narzędziem kon-troli społecznej tych organów. W takim razie nie ma przeszkód, aby ta kontrola obejmowała całokształt rozumowania organu władzy publicznej, który dopro-wadził go do wydania określonego orze-czenia. Dostęp ten jest jedynie ograni-czony treścią art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Kolejny problem, wiążący się z opisaną w art. 6 ust. 2 udip definicją dokumen-tu, dotyczy udostępniania dokumentów sporządzonych na potrzeby organów ad-ministracji, ale przez osoby niebędące funkcjonariuszami publicznymi. Cho-dzi przede wszystkim o różnego rodza-ju opinie (w tym opinie prawne) oraz ekspertyzy. Zdaniem M. Jaśkowskiej,
„dokumentem urzędowym nie jest więc opinia biegłego sporządzona dla potrzeb sprawy, chociażby dotyczyła osoby spra-wującej funkcję publiczną”60. Z kolei wedle K. Tarnackiej, „treść punktu 4 art. 115 § 13 Kodeksu karnego (pracow-nik lub osoba uprawniona do wydawania decyzji administracyjnych) wskazuje na to, że eksperci, jako osoby zaangażowa-ne przeważnie na podstawie umowy zle-cenia, umowy o świadczenie usług lub umowy o dzieło, nie będą uprawnieni do wydawania decyzji administracyjnych, a zatem wykonywane przez te osoby eks-pertyzy nie będą stanowiły dokumen-tów urzędowych”61. Przedstawione po-glądy sugerowałyby, że skoro ekspertyzy i opinie nie są sporządzone przez osoby opisane w art. 115 § 13 k.k., to z góry przesądzone jest, że są one informacją publiczną. Pogląd taki w świetle powyż-szych rozważań na temat podmiotowo-przedmiotowego charakteru informacji publicznej wydaje się błędny.
Jeżeli w przypadku dostępu do akt postępowania przyjmujemy, że kontrola powinna objąć całokształt
rozumowa-nia organu, a więc także znajdujące się w aktach dokumenty prywatne, to tym bardziej dotyczy to znajdujących się w tych aktach opinii biegłych i eksper-tów, a zatem i one powinny zostać udo-stępnione wraz z aktami. Wyjątkiem jest jedynie sytuacja, w której zawierają dane chronione tajemnicami ustawowy-mi. Inaczej rzecz się ma, gdy ekspertyzy lub opinie nie są sporządzone na potrze-by postępowania administracyjnego lub innego, na przykład opinia prawna do-tycząca skutków wejścia w życie aktu prawa międzynarodowego, opinia zwią-zana z zastosowaniem w zamówieniach publicznych trybu niekonkurencyjnego.
Takie dokumenty mogą podlegać upub-licznieniu, o ile dotyczą spraw publicz-nych, a więc takich, w których dany or-gan działa jako oror-gan władzy publicznej.
Celem udostępniania informacji pub-licznej jest kontrola działalności publicz-nej. Oznacza to, że należy badać zarów-no sposób wydatkowania publicznych środków, jak i podstawy merytoryczne działań podejmowanych przez organy władzy publicznej. Podmiot żądający in-formacji ma prawo wiedzieć, czy wyda-no publiczne środki na potrzebną i war-tościową opinię lub ekspertyzę, czy też sporządzono ją po to, aby wesprzeć par-tyjnych działaczy. Nadto należy spraw-dzić, czy ekspertyzy zostały w ogóle sporządzone i wykorzystane przez orga-ny podejmujące działania w sferze pub-licznej. Zatem, przywołując treść art. 6
60 M. Jaśkowska, op.cit., s. 38.
61 K. Tarnacka: Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 140-141.
Pojęcie informacji publicznej państwo i społeczeństwo
w związku z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazać należy, że „informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których or-gan używa do zrealizowania powierzo-nych prawem zadań, nawet gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu”62. Za dokumenty podlegające udostępnie-niu trzeba zatem uznać także eksperty-zy sporządzane na rzecz organu zobo-wiązanego do udostępniania informacji publicznej, o ile służą one wykonywaniu przez niego zadań, nawet wtedy, gdy prawa autorskie dotyczące tych eksper-tyz należą do innych podmiotów63.
Należy jednak wyróżnić sytuację, w której ekspertyza lub opinia nie jest sporządzona dla realizacji celu pub-licznego przez organ administracji. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyj-ny, „nie każda opinia prawna sporządzo-na przez organ administracji publicznej posiada walor informacji publicznej.
O zakwalifikowaniu opinii prawnej
do dokumentów podlegających udo-stępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została opracowana. Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości po-stępowania w konkretnej sprawie cy-wilnej nie stanowi informacji publicz-nej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej”64. Nie musi być zatem ujawniona.
Ustawodawca tak sformułował prze-pisy udip, że trudno ściśle wyznaczyć granice między tym, co jest i nie jest informacją publiczną. Stanowi to duże wyzwanie dla sądów, gdyż właściwie w każdej sprawie muszą one indywidu-alnie wyznaczać zakres przedmiotowy omawianej regulacji.
dr PRZEMYSŁAW
SZUSTAKIEWICZ, adiunkt w Kate-drze Prawa Administracyjnego Uczel-ni Łazarskiego w Warszawie
62 Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z 6.12.2007 r., sygn. akt II SA/Go 565/07, opubl. LEX nr 459987.
63 Por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 9.09.2009 r., sygn. akt II SAB/Bd 19/08, opubl. w CBOSA.
64 Wyrok NSA z 16.06.2009 r., sygn. akt I OSK 89/09, opubl. LEX nr 590773.