Konstytucja i jej zapisy dotyczące polityki zagranicznej

Zanim ratyfikowano Konstytucję Stanów Zjednoczonych, sferę polityki zagranicznej regulowały zapisy zawarte w Artykułach Konfederacji i Wiecznej Unii {Articles o f Confederation and Perpetual Union), uchwalone 15 listopada 1777 roku przez II Kongres Kontynentalny. Jako że jedynym ponadstanowym organem władzy uczyniono Kongres, to jem u przypadły odpowiednie kompetencje. To właśnie do wspólnej re­

prezentacji „stanów zjednoczonych, zebranych w Kongresie” należały prawa do: wysyłania i przyjmowania ambasadorów, uczestniczenia w wojnach (z wyjątkiem nagłej napaści), utrzymywania floty i wojsk lądowych w czasie pokoju, a także samodzielnego zawierania traktatów, porozumień międzynarodowych i sojuszów (artykuł VI), wypowiadania wojny i decydowania o pokoju, zawierania sojuszów i traktatów oraz

1 Arthur Selwyn Miller, Democratic Dictatorship: the Emergent Constitution o f Con­

trol. Westport, Conn.: Greenwood Press, 1981, s. 130.

rozstrzygania konfliktów pomiędzy samymi stanami (art. IX). Można więc stwierdzić, iż stany delegowały na rzecz konfederacji jedynie tyle uprawnień, ile musiały, aby zapewnić sobie możliwość efektywnego działania, zwłaszcza jeśli idzie o kontakty zewnętrzne. Stosunkowo wcześnie zwrócono uwagę na niedogodności związane z wymogami ko­

legialnego podejmowania decyzji". Miało to szczególne znaczenie dla tak delikatnej materii, jak ą jest dyplomacja. Próbę naprawienia takiego stanu rzeczy podjęła Konwencja Konstytucyjna (obradująca od 25 maja do 17 września 1787 roku).

W czasie prac nad ustawą zasadniczą starano się odciąć od rozwiązań charakterystycznych dla czasów uzależnienia od Metropolii. Szczególnie wyraźnie widać to przy zakreślaniu ram dla działalności legislatywy i egzekutywy. Przykładowo wymieńmy uprawnienia: ogólnego kierowa­

nia polityką zagraniczną, zawierania traktatów, decydowania o wojnie i pokoju oraz zwierzchnictwa nad armią. O ile Brytyjczycy rozwiązali te kwestie w sposób typowy dla reprezentantów Starego Kontynentu (to znaczy złożyli stosowne uprawnienia w ręce monarchy), o tyle Am eryka­

nie dokonali rewolucji ustrojowej i znaczną częścią uprawnień obarczyli (przynajmniej w formalnym sensie) Kongres.

Ostatecznie uprawnienia dotyczące polityki zewnętrznej Unii przy­

znano zarówno legislatywie, ja k i egzekutywie. Zadania Kongresu ogra­

niczono w przedmiotowej dziedzinie głównie do przepisów zawartych w artykule I paragraf 8. Są to prawa do: formalnego wypowiadania woj­

ny3, regulowania handlu z innymi państwami, powoływania i utrzymy­

wania armii, tworzenia urzędów federalnych4, zarządzania terytorium (art. IV § 3), w tym terytoriami wcielonymi do Unii' oraz ustanawiania przepisów naturalizacyjnych6. Senat otrzymał także uprawnienie w ra­

mach procedury ratyfikacyjnej traktatów i opiniowania nominacji, w tym w służbie dyplomatycznej.

2 Szerzej zob. np. Zofia Libiszowska, Stany Zjednoczone p od rządem Artykułów Kon­

federacji 1781-1789. Dyskusje i polemiki, [w:] Jerzy Wróblewski (red.), Konstytucja USA, 1787-1987. Historia i współczesność. Warszawa: Państwowe Wydawnictwo Naukowe, 1987, r. 2.

3 A także - bez znaczenia od połowy XIX wieku - prawa wystawiania patentów kaper- skich oraz stanowienia w sprawach łupu na lądzie i morzu.

4 Prezydent ma przy tym ograniczone prawo do ich obsadzania bez konieczności uzy­

skania zgody Kongresu - zob. decyzja w sprawie Blackmer v. United States.

’ Zob. American Ins. Co. v. Canter.

6 Potwierdzone w' orzeczeniu do sprawy Hines v. Davidovitz.

Zamykając przegląd kongresowych kompetencji, trzeba wspomnieć o - last but not k a s t - największym uprawnieniu, jakie w swych rękach posiada legislatywa, czyli możliwości regulowania budżetów wszystkich jednostek władzy federalnej, a także budżetów wszelkich programów pomocy i działań amerykańskich poza granicami Unii - to tzw. „władza nad sakiewką” (power o f the purse)1.

Rola Kongresu w polityce zagranicznej to jedno z bardziej inspirują­

cych zagadnień8. Badacze rozpatrują różnorodne aspekty tego problemu.

Punktem centralnym pozostaje jednak niezmiennie - ujmując rzecz skrótowo - próba odpowiedzi na pytanie: jakie uprawnienia posiadają obie gałęzie władzy i ja k te uprawnienia są realizowane9. W literaturze przedmiotu poruszany także jest problem uprawnień nie do końca sprecy­

zowanych, takich które wykorzystuje prezydent nie posiadając ani upo­

ważnienia Kongresu, ani odmowy jego udzielenia. Mamy wówczas do czynienia z tzw. „strefą mroku” (zone o f twilight)™.

Co się zaś tyczy samego prezydenta, to większość jego uprawnień zawarto naturalnie w artykule II Konstytucji. I tak, rola zwierzchnika egzekutywy w polityce zagranicznej została określona przez następujące zapisy:

7 Owa władza realizowana jest poprzez odpowiednie ustawodawstwo, możliwość pro­

wadzenia kontroli i dochodzeń przez komisje kongresowe, organizowanie przesłuchań publicznych, czy też przez indywidualne akcje parlamentarzystów'.

8 Zob. np. omówienie podstaw'ow'ych kwestii w: Eileen Burgin, Assessing Congress’s Role in the Making o f Foreign Policy, [w':J Lawrence C. Dodd, Bruce 1. Oppenheimer (eds.), Congress Reconsidered. Washington, D.C.: CQ Press, 1997, s. 293 і nast. Zob.

także: Randałł В. Ripley, James M. Lindsay (eds.), Congress Resurgent: Foreign and Defense Policy on Capitol Hill. Ann Arbor: University o f Michigan Press, 1993, czy też James M. Lindsay, Congress and the Politics o f U.S. Foreign Policy. Baltimore, Md.: The Johns Hopkins University Press, 1994. W literaturze polskojęzycznej na uwagę zasługuje przede wszystkim monografia Lesława Kańskiego, Kompetencje Kongresu w zakresie kształtowania polityki zagranicznej Stanów Zjednoczonych Ameiyki. Poznań: Wydawnic­

two Naukowe Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza, 1982.

9 Niektórzy autorzy kwestionują równorzędną rołę Kongresu w polityce zagranicznej - ,,The Constitution never meant fo r Congress to be an equal in the foreign policy process zob. Lawrence Margolis, Executive Agreements and Presidential Power in Foreign Policy.

New'York: Preager, 1986, s. 99.

10 Określenie użyte przez sędziego J. Jacksona w uzasadnieniu orzeczenia do sprawy Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer. Szerzej zob. np. Edward Keynes, Undeclared War: Twilight Zone o f Constitutional Power. University Park: Pennsylvania State Univer­

sity Press, 1982.

1) całość władzy wykonawczej spoczywa w ręku prezydenta (§ 1 ust. 1), 2) sprawuje on funkcję głównodowodzącego arm ią i flotą Stanów Zjednoczonych oraz milicją stanową, w wypadku powołania jej do czyn­

nej służby (§ 2 ust. 1),

3) zawiera traktaty po zasięgnięciu opinii większości dwóch trzecich obecnych Senatorów (§ 2 ust. 2),

4) mianuje ambasadorów i innych funkcjonariuszy publicznych oraz konsulów, a także innych urzędników, których mianowanie może być następstwem uchwalenia odpowiedniego ustawodawstwa (§ 2 ust. 2),

5) jest zobowiązany do udzielania Kongresowi informacji o stanie kraju, wraz z propozycją działań (§ 3),

6) ma prawo do przyjmowania ambasadorów i innych ministrów peł­

nomocnych (§ 3),

7) ma przestrzegać wykonywania ustaw (§ 3).

Ponadto prezydent posiada także niesłychanie istotne uprawnienia wynikające z zapisów art. I § 7 ust. 2. N a ich podstawie głowa państwa jest uprawniona do: składania podpisu pod wszystkimi ustawami uchwa­

lonymi przez Kongres, zanim staną się one wiążącym prawem, oraz do stosowania instytucji weta.

Takie wyznaczenie uprawnień w ramach polityki zagranicznej stano­

wi słynne „zaproszenie do walki” pomiędzy Kongresem a prezydentem 11.

Organem, który - choćby częściowo - stara się w tych zmaganiach być arbitrem, jest Sąd Najwyższy wraz z instytucją jud icial review.