Pierwszy z przytoczonych cytatów wyraża swoisty paradoks amerykań
skiego życia politycznego. Okazuje się, iż z jednej strony wymogi demo
kratycznego systemu politycznego (w tym i prezydentura), a z drugiej strony konieczność zachowania tajemnicy, są wprawdzie sprzeczne wo
bec siebie (antagonistic), ale zarazem - nierozerwalnie związane (sym
biotic)'.
N a mocy stosownego zapisu konstytucyjnego (art. II § 3) prezydent jest zobowiązany do przedkładania legislatywie sprawozdań dotyczących
1 Cyt. w: Paul Brace, Christine В. Harrington, Gary King, The Presidency in American Politics. New York: New York University Press, 1989, s. 151.
2 Za: Stanley N. Futterman, Controlling Secrecy in Foreign Affairs, [w:J Francis O. Wilcox, Richard A. Frank (eds.), The Constitution and the Conduct o f Foreign Policy:
an Inquiry bv a Panel o f the American Society o f International Law. New York: Preager, 1976, s. 6.
stanu spraw państwa i sugerowania podjęcia odpowiednich kroków, zmierzających do realizacji nakreślonych celów. Brak jest szczegółowych rozstrzygnięć dotyczących tego zagadnienia - ustawa zasadnicza milczy na tem at liczby, sposobu oraz terminu przesyłania sprawozdań.
Zwyczajowo, prezydent przedstawia (za pośrednictwem środków ma
sowego przekazu) owo sprawozdanie w styczniu każdego roku, po otwar
ciu sesji Kongresu. Praktyka ta ustaliła się w ciągu ostatnich kilkudziesię
ciu lat. Jak wspomniano wcześniej, jest to w zasadzie najczęściej wyko
rzystywana okazja do wystąpienia przez prezydenta z inicjatywą ustawo
dawczą, czyli sugestiami w sprawie przedsięwzięcia odpowiednich roz
strzygnięć legislacyjnych.
Kwestie związane z polityką informowania Kongresu o poczynaniach egzekutywy są realizowane głównie za pośrednictwem właśnie dorocz
nych „orędzi o stanie Unii” (Annual M essages; od czasów prezydentury H. Trum ana nazywane State o f the Union Address)3. Zazwyczaj w orę
dziach ujmuje się szereg istotnych informacji - oprócz zaprezentowania aktualnego stanu rzeczy, orędzia zawierają także wytyczne na przyszłość, podstawy teoretyczne prowadzonej polityki, a także kierunki rozwoju strategii militarnej.
Prezydencka wstrzemięźliwość w realizowaniu polityki informacyjnej ma historię bez mała tak długą, jak samo państwo amerykańskie. Po omówionych (w rozdziale trzecim) nieudanych zabiegach G. Washingto
na, praktyka informowania Kapitolu - m.in. o sprawach zagranicznych - zaczęła się stopniowo komplikować. W rezultacie, od czasu prezydentury Thomasa Jeffersona (1801-1809) żaden z jeg o następców nie wygłosił przemówienia w Kongresie. Przełom nastąpił za kadencji W oodrowa Wilsona. Nie dość, że osobiście zaprezentował orędzie (złośliwie nazwa
ne „m ową tronową”), to jeszcze w Kongresie występował aż 25 razy, aby zaprezentować aktualne problemy polityczne, społeczne i ekonomiczne, wykraczające zresztą poza kwestie związane z I wojną światową. Od tej pory osobiste prezentowanie Annual M essages stało się trw ałą praktyką kolejnych lokatorów Białego Domu4.
3 W latach 1789-1996 16 z prezydentów USA wygłosiło w sumie 142 przemówienia przed Kongresem. W okresie po 11 wojnie światowej najczęściej w tym celu pojawiał się na Kapitolu H. Truman - 17 razy oraz R. Reagan - 1 1 ; najrzadziej J.F. Kennedy - 3 razy. Za:
Michael Nelson (ed.), Guide to the Presidency. Washington, D.C.: Congressional Quar
terly, 1996, s. 570.
4 Szerzej na ten temat zob. np. Stanisław Gebert, Kongres Stanów Zjednoczonych Ameryki. Zarys monografii. W rocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk: Ossolineum, 1981, s. 494 i nast.
Polityka informacyjna egzekutywy wobec Kapitolu dotyczy nie tylko samego prezydenta, ale także jego podwładnych, głównie zwierzchników departamentów. Przyjrzyjmy się nieco szerzej temu zagadnieniu.
Jedną z najsłynniejszych prób ograniczenia swobody działania przed
stawicieli władzy wykonawczej była tzw. poprawka Brickera z 1953 roku'. N a jej podstawie senator John Bricker (R, Ohio) wnosił o udziele
nie Kongresowi możliwości anulowania zawartych executive agreements.
Jednak walka zwolenników tej koncepcji zakończyła się niepowodzeniem w lutym 1954 roku, kiedy to odrzucono propozycję J. Brickera.
Odnowienie aktywności Senatu nastąpiło pod koniec lat sześćdzie
siątych. W czerwcu 1969 roku, na wniosek sen. J. W illiama Fulbrighta (D. Arkansas), uchwalono tzw. „rezolucję zobowiązań narodowych”
(.National Commitments Resolution), na mocy której próbowano nadać legislatywie bardziej znaczącą rolę w procesie kształtowania polityki zagranicznej. Zgodnie z projektem, USA nie mogły zaciągnąć wobec zagranicy jakichkolw iek wiążących zobowiązań o charakterze militarnym lub finansowym, o ile nie towarzyszyła temu stosowna akcja kongreso
wa6. Jednakże i ta próba zakończyła się niepowodzeniem - jako że rezo
lucje zwykłe (a taką rangę miał omawiany projekt) w systemie prawnym USA nie mają wiążącego charakteru, kolejni prezydenci ignorowali za
warte w niej treści.
W odpowiedzi na taki stan rzeczy Kongres uchwalił w 1972 roku tzw.
The Case A ct (PL 92-403)7. Krok ten został poprzedzony pracami spe
cjalnej podkomisji afiliowanej przy Komisji Stosunków Zagranicznych Senatu8. W ynikiem jej działań były dane wskazujące, że wiele z zawar
’ Ściślej rzecz biorąc, należy mówić o szeregu jej wersji w latach 1951-1954. Szerzej zob. Paul Y. Hammond, LBJ and the Presidential Management o f Foreign Relations.
Austin: University o f Texas Press, 1992, s. 130-131. Jeden z autorów wprost pisze o działaniu senatora Brickera jako o „rewolcie” (Bricker revolt) - zob. w: Loch K. John
son, The Making o f International Agreements: Congress Confronts the Executive. New York: New York University Press, 1984, rozdz. 4. Tekst poprawki w: Ryszard M. Malajny, Pozycja ustrojowa Kongresu USA. Katowice: Uniwersytet Śląski, 1992-1995, t. 11, s. 95.
Zob. także Wacław' Szyszkowski, Traktaty a prawo wewnętrzne w systemie prawnym Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej. Toruń: Wydawnictwa Uniwersytetu Mikołaja Kopernika, 1964, s. 157 i nast.
6 Chodziło konkretnie o: „treaty, statute, or concurrent resolution o f both Houses o f Congress"; zob. Congressional Record (dalej cyt. jako CR), 1969, s. 17245.
7 Od nazwiska inicjatora - republikańskiego senatora Cłifforda Case’a z New' Jersey.
8 Chodzi o Podkomisję ds. Bezpieczeństwa i Zobowiązań Zagranicznych (Subcommit
tee on Security and Commitments Abroad; od nazwiska swojego przewodniczącego bywa nazywana Symington Subcommittee).
tych porozumień władzy wykonawczej nie zostało w ogóle ujawnianych, a więc o ich istnieniu Senat również nie wiedział. W związku z tym, że powyższe akty regulowały sprawy związane z tak ważnymi strategicznie rejonami świata, jak Korea Południowa, Tajlandia, Laos, Hiszpania czy też Etiopia, postanowiono interweniować. Właśnie na mocy The Case A ct pozostawiano, co prawda, egzekutywie swobodę w decydowaniu o pozo
stawieniu szczegółów układów rządowych w tajemnicy, jednocześnie postawiono warunek, aby sekretarz stanu informował Kapitol (w nieprze
kraczalnym terminie 60 dni) o wszystkich zawieranych porozumieniach międzynarodowych niebędących traktatami. W razie, gdyby prezydent uznał, iż wiązałoby się to z zagrożeniem bezpieczeństwa narodowego, stosowny dokum ent miał być przesłany do obu parlamentarnych komisji spraw zagranicznych (Senate Foreign Relations Committee oraz House Committee on Foreign Relations), które w terminie dziesięciodniowym, miałyby zapoznać się z danym tekstem - oczywiście, po zniesieniu przez prezydenta klauzuli tajności. Niezależnie od powyższych - stosunkowo restrykcyjnych - unormowań, Kongres de fa cto uznał executive agreements za dopuszczalną formę wiązania USA na arenie międzynarodowej.
Prezydenci konsekwentnie, choć dość niechętnie, starają się sprostać tym wymaganiom; w ciągu pierwszych 15 lat obowiązywania stosow
nych zapisów tylko około 20-30% stosownych aktów trafiło na Kapitol z opóźnieniem9. W 1977 roku, po analizie 440 executive agreements za
wartych rok wcześniej, stwierdzono, że stosownego terminu nie dotrzy
mano w przypadku 171 porozumień, zaś 35 z nich przekazano dopiero po roku10. Trudno to tłumaczyć wyłącznie kwestiami technicznymi i organi
zacyjnymi, ma to natomiast jasną wymowę polityczną. Chcąc przeciw
działać takiemu stanowi rzeczy, The Case A ct dwukrotnie znowelizowa
no. W 1977 roku zdecydowano, że ustawa ta ma dotyczyć porozumień zawieranych przez każdy departament (dotychczas - tylko Departament Stanu) lub każdą agencję federalną. Z kolei w 1978 roku rozciągnięto uregulowania także na porozumienia wyrażone werbalnie.
Legislatywa kontynuowała nacisk jeszcze na początku lat siedemdzie
siątych - po wysłaniu na Cypr wojsk tureckich w 1974 roku Kongres zablokował dostawy broni dla Turcji. W rok później zdecydowano się
9 Dane za: James M. McCormick, American Foreign Policy and Process. Itasca, 111.:
F.E. Peacock Publishers, 1992, s. 310. Zob. także w: Alexander DeConde, Richard Dean Bums, Fredrik Logevall (eds.), Encyclopedia o f American Foreign Relations. New York:
Charles Scribner’s Sons, 2002, s. 340.
10 CR, 1977, s. 16127.
częściowo złagodzić stanowisko (embargo zniesiono w 1978 roku), żą
dając jednocześnie przedkładania na Kapitol (co trzy miesiące) wszelkich informacji dotyczących konfliktu cypryjskiego.
W październiku 1975 roku Senat, co prawda, wyraził zgodę (większo
ścią 70:18) na wysłanie 200 cywilów do obsługi stacji radarowych na Synaju, w rejonie linii zawieszenia broni pomiędzy jednostkam i Egiptu i Izraela, jednak pod warunkiem uprzedniego ujawnienia tajnych poro
zumień ze stronami konfliktu. Co więcej, zastrzeżono, że Amerykanie m ają być odwołani w razie wznowienia walk lub w wypadku, gdyby Kongres podjął stosowną decyzję. Ponownie egzekutywę zobligowano (tym razem - w terminie sześciomiesięcznym) do informowania Kapitolu o rozwoju sytuacji.
W 1976 roku senator Dick Clark zgłosił kolejny projekt (The Clark Resolution, znana także jako The Treaty Powers Resolution), również dotyczący ograniczenia prezydenckich uprawnień. Według projektu te z umów międzynarodowych, które zostałyby uznane za ważne, miały być zawierane w formie traktatów, co oznaczało konieczność przeprowadze
nia klasycznej procedury ratyfikacyjnej. Inaczej mówiąc, na mocy The Clark Resolution Kongres uzyskałby prawo do decydowania o formie, ja k ą ma przyjąć konkretne porozumienie międzynarodowe, zaś taki krok powinien zostać poprzedzony konsultacją z senacką Komisją Stosunków Zagranicznych. Gdyby jednak porozumienie przybrało - wbrew stanowi
sku legislatywy - formę executive agreement, wówczas można by zablo
kować ustawodawstwo poprzez wstrzymanie środków finansowych prze
znaczonych na wykonywanie postanowień układu. Jednak podobnie jak poprawka Brickera, tak i ten projekt przepadł.
Reakcja legislatywy była niemal natychmiastowa - na mocy kolejnej ustawy z 1978 roku prezydent został zobowiązany do informowania Kongresu o wszystkich porozumieniach międzynarodowych, i to w ter
minie jeszcze krótszym, niż poprzednio, tj. 20 dni11.
Naturalnie, polityka informacyjna nie ogranicza się wyłącznie do sa
mych orędzi i executive agreements. Wraz z rozwojem Unii, zwiększała się liczba spraw, o których Kongres chciałby być informowany. W om a
11 Ustawa ograniczała swobodę egzekutywy również w innych, niezwiązanych z polityką informacyjną, kwestiach. Mianowicie, te z executive agreements, które dotyczą pomocy gospodarczej i wojskowej, mają być prolongowane poprzez coroczne akty apro- priacji i autoryzacji. Zob. Louis Fisher, Constitutional Conflicts Between Congress and the President. Kansas: University Press o f Kansas, 1991, s. 242.
wianej dziedzinie należy wspomnieć o ponad 5 tysiącach raportów rocz
nie, przygotowywanych przez agencje wykonawcze12.