1. Wstęp
Problematyka ochrony zdrowia wydaje się stanowić nie lada wyzwanie dla polskiej doktryny prawa. Świadczy o tym choćby fakt, że art. 68 Konstytucji nie doczekał się dotąd w piśmiennictwie pogłębionej analizy1. Na stan taki wpływa-ją niewątpliwie dwie okoliczności. Po pierwsze, podobnie jak prawo do ochrony życia, prawo do ochrony zdrowia dotyczy najcenniejszej dla człowieka warto-ści, która wymyka się formalnym kategoriom języka prawniczego. Po drugie zaś, wszelkie zagadnienia z zakresu ochrony zdrowia stanowią w Polsce bardzo draż-liwy społecznie temat. Kolejne regulacje stają się przedmiotem dysput i komen-tarzy o charakterze raczej publicystycznym a nie prawnym.
Jednym z istotniejszych komponentów prawa do ochrony zdrowia pozo-staje dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej. Niniejsze opracowanie koncentruje się właśnie na interpretacji art. 68 ust. 2 Konstytucji, zwracając w szczególności uwagę na wątpliwości powstające w tym zakresie na tle aktualnego orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego.
II. Miejsce prawa do ochrony zdrowia w systematyce Konstytucji
Prawo do ochrony zdrowia zostało zagwarantowane w podrozdziale Konstytucji zatytułowanym Prawa i wolności ekonomiczne socjalne i kulturalne. W orzecznictwie zalicza się je zwykle do grupy praw socjalnych sensu stricto,
1 J. Jończyk, Wybrane problemy ochrony zdrowia (po wyroku Trybunału
czyli takich, których przedmiotem są określone świadczenia ze strony władz publicznych2. Taka kwalifi kacja w żadnej mierze nie oddaje jednak znaczenia art. 68. Słusznie wskazuje się bowiem, że prawo do ochrony zdrowia to „także jedno z podstawowych praw jednostki ściśle związane z prawem do życia i godnością człowieka, a treść art. 68 ma szerokie i różnorodne konsekwencje dla ustawo-dawstwa”3. Ze stanowiskiem takim można spotkać się również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który uznaje, że „Ochrona zdrowia jest ściśle zwią-zana z ochroną życia, a prawo do życia z godnością człowieka”4. Podkreślając silny związek ochrony zdrowia z właśnie ochroną życia człowieka wskazuje się ponadto niekiedy, że art. 68 ust. 1 powinien być interpretowany w związku z art. 38 Konstytucji statuującym, że Rzeczpospolita Polska zapewnia każdemu
człowie-kowi prawną ochronę życia5. Podobnie jak w przypadku prawa do ochrony życia, stwierdza się również, że ochrona zdrowia jest podstawowym warunkiem korzy-stania ze wszystkich praw i wolności w ogóle6.
W końcu, wykazując, iż normę prawną statuującą prawo do ochrony zdro-wia cechuje nadrzędność, zarówno hierarchiczna jak i treściowa, oraz szczególna doniosłość społeczna, uznaje się ją za zasadą prawną7.
III. Art. 68 ust. 1
Wydaje się, że dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej został zagwaran-towany już w ust. 1 art. 68 Konstytucji, stanowiącym, że Każdy ma prawo do
ochrony zdrowia. Ust. 2 art. 68 reguluje natomiast podstawowe zasady na jakich
ten dostęp jest obywatelom zapewniany.
W doktrynie i orzecznictwie zwykle ostrożnie formułuje się jednak opi-nie co do rzeczywistego znaczenia regulacji ust. 1 art. 68. Podkreśla się przede wszystkim, że treść ust. 1 nie daje podstaw do formułowania wniosku, że dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej musi być bezpłatny8.
2 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 lutego 2004 r., K 54/02, OTK-A 2004/2/10.
3 K. Eckhardt, Prawo do ochrony zdrowia. Zagadnienia wybrane, „Prawa Człowie-ka”. Humanistyczne Zeszyty Naukowe 10/2006, s. 75.
4 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK-A 2004/1/1.
5 A. Zoll, Problemy służby zdrowia w świetle doświadczeń RPO, „Prawo i Medycy-na”, 8/2000, s. 8.
6 A. Ostrzyżek, Prawo do ochrony zdrowia w świetle artykułu 68 Konstytucji
Rze-czypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, „Prawo i Medycyna”, 4/2005, s. 65.
7 P. Brzeźniński, Konstytucyjne prawo do ochrony zdrowia w świetle derywacyjnej
koncepcji wykładni, „Ruch Prawniczy”, „Ekonomiczny i Socjologiczny” 1/2011, s. 49.
grud-Nadto, można spotkać się z poglądem niejako całkowicie deprecjonującym znaczenie art. 68 ust. 1 i uznającym, że wspomniany przepis zawiera wyłącz-nie normę programową, „tj. taką, która nakazuje realizację określonego celu i skierowana jest do władzy publicznej bez wskazania, jak konkretnie kształtuje się sytuacja prawna obywatela, w stosunku do którego cel ma być osiągnięty”9. Konsekwencją takiej kwalifi kacji prawnej jest odrzucenie możliwości bezpośred-niego użycia art. 68 ust. 1 w procesie stosowania prawa w relacji jednostki z or-ganami administracji publicznej oraz wyłączenie powołania art. 68 ust. 1 jako materialnoprawnej podstawy skargi kasacyjnej10.
Powyżej przywołane poglądy wywołują jednak pewne wątpliwości. Podsta-wowym argumentem przemawiającym za uznaniem art. 68 ust. 1 za źródło prawa podmiotowego wydaje się być wykładnia językowa. Trudno chyba wyobrazić so-bie by ustawodawca mógł w bardziej dobitny sposób zagwarantować jednostkom prawo podmiotowe niż poprzez zapis – Każdy ma prawo do ochrony zdrowia.
Należy raczej przychylić się do poglądu większościowego uznającego art. 68 ust. 1 za źródło publicznego prawa podmiotowego do ochrony zdrowia11. Zwolennicy tego poglądu nie prezentują jednak jednolitego stanowiska w zakre-sie przedmiotu tego prawa.
Nieuzasadniony wydaje się pogląd, zgodnie z którym „Prawo do ochrony zdrowia, to przede wszystkim prawo do zachowania życia i jego obrony, gdy jest zagrożone”12. Takie ujęcie prawa do ochrony zdrowia rodziłoby poważne wątpli-wości co do treści normatywnej art. 38 Konstytucji.
Najczęściej w doktrynie i orzecznictwie zwraca się uwagę, że „Treścią pra-wa do ochrony zdrowia nie jest (…) jakiś abstrakcyjnie określony (i w gruncie rzeczy niezdefi niowany – o czym niżej) stan „zdrowia” poszczególnych jedno-stek, ale możliwość korzystania z systemu ochrony zdrowia, funkcjonalnie ukie-runkowanego na zwalczanie i zapobieganie chorobom, urazom, niepełnospraw-ności”13. Takie rozumowanie wspierać ma okoliczność, że o zdrowiu danego
nia 2009 r., II SA/Sz 1136/09, niepubl.
9 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2008 r., II OSK 1408/07, niepubl.
10 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2008 r., II OSK 1408/07, niepubl.; Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2005 r., IV CK 414/04, niepubl.
11 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 marca 1999 r., K 2/98, OTK 1999/3/38; Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK-A 2004/1/1; Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 grudnia 2004 r., I CK 320/04, niepubl.; J. Jończyk, Ochrona zdrowia, „Prawo i Medycyna”, 2/2007, s. 5.
12 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK-A 2004/1/1.
OTK-człowieka w dużej mierze decydują czynniki, na kształtowanie których władze publiczne nie mogą mieć żadnego wpływu. Równocześnie, słusznie jednak zwra-ca się uwagę, że dokonując interpretacji art. 68 nie można pomijać, że wartością chronioną przez art. 68 ust. 1 jest właśnie abstrakcyjnie pojmowane dobro jakim jest zdrowie14.
IV. Art. 68 ust. 2
Art. 68 ust. 2 stanowi, że władze publiczne zapewniają obywatelom, nieza-leżnie od ich sytuacji materialnej, równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej fi nansowanej ze środków publicznych. Warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa.
Niewątpliwie podstawowe znaczenie dla analizy art. 68 ust. 2 ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 stycznia 2004 r. do sygnatury K 14/03, któ-ry przyjęty został z aprobatą właściwie zarówno przez judykaturę jak i doktktó-rynę. Przede wszystkim, warto podkreślić, że w ocenie Trybunału Konstytucyjnego treść art. 68 nie daje podstaw ani dla skonstruowania defi nicji pojęcia „ochro-na zdrowia” ani też dla twierdzenia które rodzaje i kategorie świadczeń zostały obywatelom zagwarantowane15. Równocześnie jednak Trybunał Konstytucyjny uznaje, że Konstytucja nie zapewnia powszechnej dostępności do wszystkich znanych i stosowanych zgodnie z aktualnym stanem wiedzy medycznej świad-czeń opieki zdrowotnej. Podobne stanowisko zostało wyrażone również przez Sąd Najwyższy, który stwierdził, że „z Konstytucji wynika, że zakres świadczeń zdrowotnych, fi nansowanych ze środków publicznych, może być określony ustawowo, a możliwość jego limitowania nie jest wykluczona”16. W tym kontek-ście, w literaturze stwierdza się zwykle, że „Niedobór środków publicznych na zdrowie jest zjawiskiem obiektywnym i powszechnym, występującym w społe-czeństwach zarówno zamożnych jak i biednych”17. Argumentuje się więc, że za-pewnienie nielimitowanego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej pozostaje
A 2004/1/1. Pogląd taki podzielił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 grudnia 2004 r., I CK 320/04, niepubl.
14 A. Surówka, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 stycznia 2004 r.
(sygn. akt K 14/03), „Przegląd Sejmowy” 6(65)/2004, s. 174.
15 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK-A 2004/1/1.
16 Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 czerwca 2004 r., III CK 143/03, niepubl.; podobnie Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 grudnia 2004 r., I CK 320/04, niepubl.
17 J. Leowski, Rola i miejsce państwa w systemie ochrony zdrowia, „Prawo i Medy-cyna” 6-7/2000, s. 25.
niemożliwe ze względów fi nansowych18. Standard opieki medycznej w praktyce zależy zatem od aktualnej sytuacji budżetowej i funkcjonowania systemu ubez-pieczeń19. Z podobnych założeń wydaje się wychodzić Trybunał Konstytucyjny uznający, że „Licząc się z faktyczną niemożnością zapewnienia bezpłatnej opieki zdrowotnej w pełnym zakresie każdemu obywatelowi oraz otwierając drogę do wprowadzenia - obok świadczeń fi nansowanych ze środków publicznych - me-chanizmów rynkowych i konkurencyjnych, ustrojodawca wprowadził w art. 68 ust. 2 zd. 2 Konstytucji wymóg, aby warunki i zakres udzielania świadczeń opie-ki zdrowotnej fi nansowanych w ten sposób określiła ustawa”20.
Warto zaznaczyć, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie w dużej mierze znaczenie art. 68 ust. 1 i 2 zostaje zredukowane właśnie do skierowa-nego do ustawodawcy nakazu stworzenia systemu normatywskierowa-nego, który określi warunki i zakres udzielania świadczeń zdrowotnych. Przy kształtowaniu owego systemu ustawodawca ma kierować się wprawdzie wartościami wynikającymi z art. 1 oraz art. 30 Konstytucji, sam jednak art. 68 ust. 2 rzekomo nie przesądza jaki konkretnie model normatywny powinien zostać przez ustawodawcę przyję-ty. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że z Konstytucji wynika jedynie zakaz wy-kreowania całkowicie rynkowego systemu ochrony zdrowia21. Rola ustawodawcy sprowadza się więc w dużej mierze do stworzenia mechanizmów pozwalających na gromadzenie środków publicznych i ich wydatkowanie na świadczenia opieki zdrowotnej.
Powyższa interpretacja może budzić jednak pewne wątpliwości. Zdanie pierwsze art. 68 ust. 1 oraz art. 68 ust. 2 wprost gwarantują każdemu obywa-telowi dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej fi nansowanej ze środków pub-licznych. Podstawowym obowiązkiem władz publicznych jest więc fi nansowanie świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych. Z art. 68 przede wszyst-kim należy wywieść wniosek, że ustawodawca dążyć ma do pełnego fi nansowa-nia świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych. Swoboda określenansowa-nia zakresu i warunków udzielania świadczeń nie oznacza przecież możliwości usta-nowienia dowolnego systemu opieki zdrowia byle w jakimkolwiek stopniu oparty był on o środki publiczne. Konstytucja zakłada, że państwo gwarantując każde-mu prawo do ochrony zdrowia, bierze na siebie ciężar zapewnienia obywatelom
18 G. Iwanowicz-Palus, Prawa pacjenta w Polsce, „Prawo i Medycyna” 8/2000, s. 80.
19 A. Zoll, Problem dobrze funkcjonującej opieki zdrowotnej widzę jako zagadnienie
praw obywatelskich, „Zdrowie i Zarządzanie” t. III, 2/2001, s. 8.
20 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK-A 2004/1/1.
21 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK-A 2004/1/1.
dostępu do świadczeń zdrowotnych w najpełniejszym możliwym zakresie. Obo-wiązek określania warunków i zakresu udzielania świadczeń obejmuje realizację tego właśnie celu.
V. Podsumowanie
W literaturze słusznie zwraca się niekiedy uwagę, że „Proces budowy pol-skiego modelu systemu opieki zdrowotnej nie został jeszcze zakończony. Jego przebieg świadczy o tym, iż ustrojodawca w art. 68 Konstytucji nałożył na wła-dze publiczne takie obowiązki, których wykonanie okazało się zadaniem bardzo trudnym, a czasami wydaje się wręcz niemożliwym do zrealizowania”22. Podzie-lając powyższy pogląd, należy zauważyć że trudności natury fi nansowej związa-ne z organizacją efektywzwiąza-nego dostępu do świadczeń opieki zdrowotzwiąza-nej, nie mogą stać się środkiem wykładni postanowień Konstytucji.