Zmiany ustrojowe wprowadzone w Polsce i innych krajach środkowoeuro-pejskich po drugiej wojnie światowej łączyły się ze wzrostem zastosowania in-strumentów administracyjnych. Początkowo ujawniały się sprzeczne tendencje: reaktywowanie regulacji i mechanizmów przedwojennych oraz recepcja rozwią-zań radzieckich. W Polsce z jednej strony przywrócono konstytucję marcową, parlament (choć bez Senatu), organizację samorządu terytorialnego (nawet z sa-morządem województwa)229, przedwojenne instytucje państwowe i zamówienia publiczne, natomiast z drugiej strony stopniowo centralizowano administrację rządową, rozbudowywano aparat represji, znacjonalizowano przemysł, utrzyma-no obowiązkowe dostawy produktów rolnych wprowadzone uprzednio przez oku-panta, ograniczono swobodę gospodarczą (administracyjne koncesje, zezwolenia) z wyraźnymi preferencjami na rzecz przedsiębiorstw państwowych, wprowadzo-no centralnie plawprowadzo-nowanie gospodarcze itd. Dla zamówień publicznych szczegól-nie dotkliwe były: liczebny wzrost przedsiębiorstw państwowych, z radykalnym
229 Zob. dekret PKWN z 23 listopada 1944 r. o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 14, poz. 74).
ograniczeniem form handlowych (spółek) i centralne planowanie, któremu to-warzyszyła redukcja zastosowania umowy cywilnoprawnej i rozwój administra-cyjnego rozdzielnictwa z urzędowymi cennikami. U schyłku lat czterdziestych rozegrała się tzw. bitwa o handel, mająca na celu wyeliminowanie sektora pry-watnego z działalności handlowej, w którego istnieniu upatrywano groźby od-rodzenia kapitalizmu. W rezultacie po kilku latach przeobrażeń, połączonych często z indywidualnymi szykanami administracyjno-fi skalnymi, sklepy pań-stwowe i spółdzielcze zdominowały obrót hurtowo-detaliczny. Także drobna wy-twórczość zepchnięta została ostatecznie na margines życia gospodarczego. Już na mocy ustawy z 18 listopada 1948 r. o dostawach, robotach i usługach na rzecz Skarbu Państwa, samorządu oraz niektórych kategorii osób prawnych230 uchylo-no przedwojenne przepisy o zamówieniach publicznych, wprowadzouchylo-no central-ne planowanie zamówień oraz wyraźcentral-ne preferencje przy ich udzielaniu w trybie administracyjnym (bezprzetargowych) na rzecz przedsiębiorstw państwowych i państwowo-spółdzielczych. Innym podmiotom (prywatnym) zamówień udzie-lano wyjątkowo, gdy poszukiwane dostawy lub roboty w ogóle nie mieściły się w działalności przedsiębiorstw państwowych albo, gdy przedsiębiorstwa te nie mogły podjąć się ich wykonania w ilości i terminach koniecznych dla zamawia-jącego (art. 6). Procedury udzielania funkcjonujących na marginesie zamówień umownych unormowano na mocy rozporządzenia wykonawczego231. Podstawo-we znaczenie miał przetarg nieograniczony, natomiast przetarg ograniczony do-puszczalny był w wyjątkowych przypadkach, gdy zamawiane świadczenie mogły wykonać wyłącznie przedsiębiorstwa spółdzielcze, istniała ograniczona liczba potencjalnych oferentów lub zamówienie nie miało większej wartości. Unormo-wanie tych procedur było jednak podobne do regulacji zawartej w rozporządze-niu z 1937 r. Oferent, którego oferta nie została przyjęta „ nie mógł rościć z tego tytułu żadnych pretensji do zamawiającego” (§ 42 rozp.). Sytuację pogarszał dodatkowo przepis, według którego zamówień udzielano po cenach nieprzekra-czających cen urzędowych (§ 13 rozp.), które – jak wiadomo – odbiegały często od rzeczywistych realiów ekonomicznych.
Zasadniczy cios nastąpił w 1950 r. Na mocy ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej232 zniesiono samorząd tery-torialny, a mienie jego znacjonalizowano. Zniesiono też stanowiska wojewodów, starostów i wójtów. Administrację terenową przekazano organom wykonawczym
230 Dz. U. Nr 63, poz. 404.
231 Rozporządzenie Rady Ministrów z 19 lutego 1949 r. w sprawie dostaw, robót i usług na rzecz Skarbu Państwa, samorządu oraz niektórych kategorii osób prawnych (Dz. U. Nr 12, poz. 73).
rad narodowych (prezydia). Zwierzchni nadzór nad radami sprawowała Rada Państwa, a nad ich prezydiami – właściwy minister i Rada Ministrów, które udzielały im szczegółowych „wytycznych i instrukcji” oraz rozpatrywały prze-kazywane przez nie sprawozdania. W oparciu o ustawę z 19 kwietnia 1950 r. o umowach planowych w gospodarce socjalistycznej233 wprowadzono powszech-ny obowiązek zawierania umów planowych w sferze uspołecznionej. W rolni-ctwie zwiększono zakres obowiązkowych dostaw, zaostrzono tzw. rozkułaczanie (represje karno-administracyjne), a także przyspieszono przymusową kolekty-wizację. W szczególności umowy planowe obejmowały cały odgórnie kształto-wany plan jednostki gospodarki uspołecznionej, treść zobowiązania umownego zdeterminowana była bezpośrednio stosownymi dyspozycjami planistycznymi. Obowiązywały normatywne warunki i wzory umów (tzw. umowy typowe), sank-cjonowane osobistą odpowiedzialnością karno-administracyjną za odstępstwa na rzecz swobody kontraktowej. W pewnym zakresie występował nawet obowią-zek wykonywania świadczeń bezumownych, wprost na podstawie decyzji admi-nistracyjnych. Rozpoznawanie sporów przedumownych, a także sporów z tytułu wykonywania zobowiązań między jednostkami gospodarki uspołecznionej wyłą-czono z jurysdykcji sądowej i podporządkowano organowi administracyjnemu, funkcjonującemu pod nazwą Państwowy Arbitraż Gospodarczy. Wolne od inge-rencji administracyjnej umowy gospodarcze funkcjonowały na peryferiach obro-tu gospodarczego. Na wiele lat z języka prawnego i prawniczego zniknęło pojęcie „zamówienia publicznego”.
Pomimo złagodzenia niektórych instrumentów centralnego zarządzania w połowie lat pięćdziesiątych234 i wprowadzeniu nowej ustawy z 28 grudnia 1957 r. o dostawach, robotach i usługach na rzecz jednostek państwowych235, admini-stracyjne formy reglamentacji świadczeń na cele publiczne, w postaci skorelo-wanych z planami gospodarczymi rozdzielników i uzgodnień dostaw (robót) oraz rozmaitych urzędowych cenników, utrzymały się aż do końca lat osiem-dziesiątych236. Wszechobecne szczegółowe warunki umów o charakterze norma-tywnym eliminowały swobodę kontraktową tak że umowa w obrocie z udziałem jednostek gospodarki uspołecznionej pełniła jedynie rolę przysłowiowego „listka
233 Dz. U. Nr 21, poz. 180.
234 Na podstawie dekretu Rady Państwa z 16 maja 1956 r. o umowach dostawy pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz. U. Nr 16, poz. 87).
235 Dz. U. Nr 3, poz. 7. Zastąpiła ona ustawę z 1948 r. Według rozporządzenia wy-konawczego z 1958 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 17) w nieco szerszym zakresie wolno było udzie-lać zamówień jednostkom nieuspołecznionym w trybie przetargowym, ale postępowanie mogło być swobodnie unieważnione.
236 K. Sobczak, Zamówienia rządowe (kwestie administracyjno-prawne), „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” 1984, nr 2, s. 38 i nast.
fi gowego”. Próby odblokowania swobody kontraktowej z pobudzeniem tzw. ini-cjatywy prywatnej i znoszenia ograniczeń międzysektorowych w zamówieniach rządowych237 z lat osiemdziesiątych, rokujące nawet pewne nadzieje na większe reformy238, nie odegrały większej roli wobec postępującej degradacji socjalistycz-nego ustroju gospodarczego.