Kontekst polityki

Dokument UE „Polityka regionalna jako czynnik przyczyniający się do inte-ligentnego rozwoju w Europie” z 2010 r. to pierwszy oficjalny krok wzywający do konieczności zidentyfikowania sektorów i dziedzin technologicznych, które powinny być wspierane w ramach „regionalnej strategii innowacji inteligent-nej specjalizacji” (RIS3) zgodnie z sugestią grupy ekspertów „Wiedza na rzecz wzrostu” doradzających ówczesnemu komisarzowi UE ds. badań naukowych Janez Potočnikowi. Głównym przesłaniem polityki inteligentnej specjalizacji jest niewłaściwość jednolitej polityki dla wszystkich terytoriów, jak mogą być rozumiane Strategia Lizbońska i Program Europa 2020 i zawarty w nich cel nakładów na B+R w wysokości 3% PKB Unii Europejskiej. Nie da się na tym poziomie osiągnąć potencjału innowacyjnego w każdym regionie, konieczne jest zróżnicowane w zależności od konkretnych kompetencji lokalnych podejść w ramach polityki innowacji.³⁸

Według DG Regio (2010) osiągnięcie celu programu Europa 2020, jakim jest

„Poprawa warunków dla innowacji, badań i rozwoju” wymaga działań w czterech obszarach „koncentracji badań i rozwoju, promowania innowacji i inteligentnej specjalizacji, zwiększenia dostępności i wykorzystania wysokiej jakości ICT oraz usuwania przeszkód w rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw”.

Strategie na rzecz inteligentnego wzrostu muszą uwzględniać sposób w jaki badania, rozwój i innowacje pojawiają się w różnych regionach i sektorach.

Interakcje między B+R, innowacjami i wzrostem różnią się lokalnie i ten kon-tekst powinien być uwzględniony w Programach Operacyjnych i powiązanych projektach.

Inteligentna specjalizacja ma szczególne znaczenie dla regionów pośrednich, posiadających obszary miejskie i wiejskie, a także dla mniejszych regionów z ośrodkami miejskimi. Powiązany proces tworzenia polityki rozwoju według strategii inteligentnej specjalizacji wymaga gromadzenia dowodów i danych, bu-dowania partnerstw publiczno-prywatnych i monitorowania wszystkich działań politycznych i interwencji.³⁹

Analiza kontekstu regionalnego i potencjału innowacyjnego w RIS3 musi być oparta na rzetelnej diagnozie. Diagnoza ta powinna obejmować trzy głów-ne wymiary:

● aktywów regionalnych, takich jak infrastruktura technologiczna,

38 Camagni R., Capello R. (2013), Regional Innovation Patterns and the EU Regional Policy Reform:

Toward Smart Innovation Policies Growth and Change, Vol. 44, No. 2 (June 2013), pp. 355–389.

39 Prause G. (2014), Smart Specialization and EU Eastern Innovation Cooperation: A Conceptual Ap-proach, Baltic Journal of European Studies, Vol. 4, No 1 (16).

● powiązania z resztą świata i pozycji regionu w ramach europejskiej i global-nej gospodarki,

● dynamiki otoczenia.

Po pierwsze, konieczne jest skupienie się na istniejących regionalnych aktywach, ocena mocnych i słabych stron regionu, określenie wszelkich wąskich gardeł w systemie innowacji i kluczowych wyzwań zarówno dla gospodarki jak i społe-czeństwa. Istotne jest też, aby w trakcie analizy wykryto istniejące wzorce zróżni-cowań, a szczególnie te działania, które pojawiają się na przecięciu istniejących.

Polityki promocji przedsiębiorczego odkrywania faktycznie oznaczają sze-rokie promowanie przedsiębiorczości. Podczas gdy firmy, które odniosą sukces będą stanowić nową specjalizację kraju/regionu, rolą polityki jest stworzenie elastycznej strategii skupiającej się na mierzalnych celach pośrednich, identyfi-kacji przeszkód i nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku oraz zapewnienia informacji zwrotnej dla politycznego procesu uczenia się. Podejście inteligent-nej specjalizacji uznaje też, że należy rozważyć zachęty (np. prawa własności intelektualnej, granty), aby nagrodzić tych przedsiębiorców, którzy odkrywają nowe domeny i działania, co następnie zachęca innych, tak, że można uzyskać efekty skali i korzyści z aglomeracji. Wyzwaniem dla władz publicznych jest też w jaki sposób będą wycofywać się ze wsparcia niektórych rodzajów działalności.

Powinna być przykładowo klauzula zakończenia wsparcia, gdyż po 4–5 latach nowe dziedziny, nisze, nie będą już nowością.⁴⁰ Tym samym argument wsparcia inteligentnych specjalizacji jest zgodny z argumentem polityki przemysłowej na rzecz protekcjonizmu dla wschodzących branż, dopóki nie osiągną one możli-wości samodzielnego rozwoju.

Polityka wsparcia inteligentnych specjalizacji powinna też obejmować pro-mocję technologii GPT – prowadzenie prac B+R w tej dziedzinie w regionach wiodących i zastosowań GPT w regionach pozostałych. Wymagać to będzie odpowiedniego dostosowania polityki edukacyjnej i szkoleniowej. W ramach promocji przedsiębiorczego odkrywania władze publiczne także powinny starać się polepszyć komunikację między podmiotami system innowacyjnego i gospo-darczego dla dalszej, lepszej koordynacji działań i wskazywania priorytetów.

Przykładowo w Australii i Finlandii organizowane są regionalne panele mające na celu rozpoznanie potrzeb i szans na poziomie regionalnym, których rezultaty uwzględniane są w strategiach krajowych. Polityki inteligentnej specjalizacji są nakierowane na rezultaty, co oznacza powiązanie szans z zasobami oraz działań

40 Foray D., Goenega X. (2013), The goals of smart specialisation, S3 Policy Brief Series n° 01/2013 – May 2013.

i instrumentów politycznych z celami. Najczęściej wykorzystywane instrumenty polityczne to dedykowane budżety, odpowiednie instytucje, wsparcie klastrów, strategiczne inwestycje, wsparcie dostępności kapitału ryzyka, odpowiednia edukacja i szkolenia. Polityki na rzecz przedsiębiorczego odkrywania wymagają dodania do tradycyjnej polityki innowacyjnej:

● bodźców dla przedsiębiorców by stymulować proces odkrywania i ułatwiać wejście do obiecujących specjalizacji, a tym samym osiąganie korzyści skali i aglomeracji,

● budowy międzyregionalnych powiązań, by poznać wiedzę/ możliwości i tech-nologie tych obszarów. Obejmuje to wsparcie kooperacji w nauce i technice (wymiana pracowników, udział w konferencjach, wspólne programy badaw-cze), zwiększenie możliwości absorpcyjnych podmiotów systemu innowacyj-nego i ułatwianie mobilności wykwalifikowainnowacyj-nego personelu,

● nowych mechanizmów zmierzających do wykrycia nowych pomysłów – m.in. nakierowanych na zachęcanie firm do dzielenia się informacją o swoich poszukiwaniach, by odkryć komplementarności i połączyć umiejętności,

● wsparcie eksperymentowania – narzędzia polityczne zmierzające do oce-ny potencjału wschodzących działalności w zakresie pobudzania wzrostu w przyszłości,

● programy edukacyjne – podnoszenie kwalifikacji w kierunku coraz bardziej interdyscyplinarnych działań (np. kurs uniwersytecki z mechatroniki wyni-kający w nowej specjalizacji w zakresie budowy maszyn).⁴¹

Koncepcja inteligentnej specjalizacji jest spójna z reformą polityki spójności na lata 2014–2020 i wspiera jej główne priorytety tj. realizację celów strategii Europa 2020 inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, wzmocnieniu skuteczności polityki i jej oparcia na wynikach oraz zwiększenia oddziaływania funduszy UE poprzez koncentrację tematyczną.

Słabe strony dotychczasowych regionalnych strategii innowacji to:

● brak międzynarodowej i ponadregionalnej perspektywy,

● częste traktowanie oddzielne regionalnego systemu innowacji i systemu gospodarczego, brak dostosowania do struktury przemysłowej i gospodar-czej regionu,

● zbyt duży udział nakładów publicznych w B+R,

● brak dokładnej analizy regionalnego potencjału,

● występowanie syndromu „wskazywania zwycięzcy”,

41 OECD (2013), Innovation-driven growth in regions: the role of smart specialisation, Paris.

● kopiowanie, bez uwzględnienia lokalnego kontekstu, działań najlepszych regionów.⁴²

Strategia inteligentnej specjalizacji powinna być realizowana poprzez mapę drogową ze skutecznym planem działania pozwalającym na pewne eksperymen-towanie poprzez projekty pilotażowe. Plan działania jest sposobem uszczegóło-wienia i zorganizowania wszystkich zasad i narzędzi służących do osiągnięcia priorytetowych celów i powinien zapewnić kompleksowe i spójne informacje o celach strategicznych, ramach czasowych, źródłach finansowania, wstępnym podziale budżetu. Projekty pilotażowe stanowią główne narzędzia politycznego eksperymentowania i umożliwiają sprawdzanie polityki w małej skali, przed podjęciem decyzji w sprawie wdrożenia na większą skalę. Aby skutecznie osią-gnąć taki cel, projekty pilotażowe powinny być połączone ze skutecznymi me-chanizmami ewaluacji pod względem ich wykonalności dla potrzeb RIS3. Plan działania dla potrzeb RIS3 powinien obejmować określenie ścieżek działania dla poszczególnych obszarów priorytetowych i zmian we wszystkich tych obsza-rach, mechanizmów realizacji i projektów, grup docelowych, zaangażowanych podmiotów i ich odpowiedzialności, określenia mierzalnych celów, by ocenić rezultaty i wpływ działań, zdefiniowania ram czasowych i źródeł finansowych dostosowanych do poszczególnych grup i projektów.

RIS3 dotyczy polityk opracowanych przez władze lokalne, regionalne i kra-jowe, a także polityki spójności i badawczej UE. Ten wielopoziomowy wymiar polityki zakłada, że mechanizmy zarządzania muszą obejmować interesariuszy i decydentów z tych różnych poziomów. Wiąże się to również, ze stworzeniem połączeń między strategiami badawczymi, zwykle podejmowanymi na szczeblu krajowym oraz strategiami innowacji, zwykle na poziomie władz regionalnych.

W strategii inteligentnej specjalizacji ważna jest też współpraca międzyregio-nalna. Przykładowo Brandenburgia i Berlin w Niemczech rozwinęły specyficzną strukturę i międzyregionalną strategię innowacji – innoBB, by połączyć siły władz publicznych dwóch regionów dla zwiększenia efektywności instrumentów wsparcia na każdym poziomie. W Dolnej i Górnej Austrii próbuje się wskazać obszary specjalizacji biorąc pod uwagę wymiar międzyregionalny. Duńsko-bel-gijski korytarz Eindhoven-Leuven to natomiast przykład współpracy w B+R+I z centrami IMEC i Holst Center oraz wspólnym udziałem w programie Inno-Energy Europejskiego Instytutu Innowacji i Technologii.⁴³

42 EC JRC (2012), Guide to Research and Innovation Strategies for Smart Specialisations (RIS 3), Smart Specialization Platform.

43 OECD (2013), op. cit,

Kluczowe znaczenie ma też występowanie przywództwa i odpowiednich struktur zarządczych w strategii inteligentnych specjalizacji. Przykładem może być Estońska Izba ICT, która przewodzi w działaniach branży i stanowi bazę klastra ICT, czy działania federacji pracodawców we Flandrii w Belgii w przypad-ku inicjatywy FISCH (zielona chemia), która zaktywizowała podmioty branży i stworzyła strukturę potrzebną dla uzyskania rządowego wsparcia. W Andaluzji w Hiszpanii doszło do silnego rozwoju przemysłu lotniczego w ostatnich latach po tym jak firmy przemysłu metalowego, po upadku stoczni, poszukiwały no-wych szans rynkono-wych. Rozpoczęły one dialog z rządem regionalnym, dzięki czemu otrzymały wsparcie. Przeciwnie w Australii, czy Finlandii, narodowe władze przejęły przywództwo poprzez organizowanie regionalnych paneli, by wskazać wschodzące szanse, a także ograniczenia i zagrożenia.⁴⁴

Przywództwo na rzecz RIS3 może przyjmować wiele form. Trzy różne, ale równie ważne typy przywództwa są następujące: przywództwo polityczne (lu-dzie, którzy są wybrani przez wyborców i ich rządy); przywództwo kierownicze (ludzie, którzy zarządzają przedsiębiorstwami w sektorze publicznym, prywat-nym i pozarządowym) i przywództwo intelektualne (ludzie, którzy odgrywają wiodącą rolę we współpracy ze światowymi uniwersytetami). Przywództwo jest obecnie coraz częściej pojmowane jako dynamiczne relacje między przywódcami a przewodzonymi, w których obie strony odgrywają aktywną rolę w znalezieniu wspólnych rozwiązań problemów. Stąd sposobem na zrozumienie i zapewnienie strategicznej orientacji jest efektywne przywództwo oparte o współpracę między różnymi aktorami.

Dla realizacji RIS3 potrzebni są pośrednicy działający jako przekraczający i niwelujący granice między podmiotami, wyposażeni w interdyscyplinarną wiedzę i doświadczenie z różnych organizacji, mogący tworzyć powiązania, wspierać dialog różnych dyscyplin i wprowadzać nowości. By wykorzystać prze-wagi z pokrewnej różnorodności władze publiczne muszą działać mniej jak biu-rokraci, a bardziej jak animatorzy i brokerzy innowacji. W regionach pojawiają się obecnie nowe możliwości dzięki pobudzaniu sieci współpracy, a przez to zbliżaniu różnych środowisk. W najlepszych strategiach innowacji budowanie konsensusu opierało się na pobudzaniu świadomości, kształtowaniu priorytetów oraz rozwijaniu poczucia związania z daną strategią.

Kluczowe w strategii inteligentnej specjalizacji jest wskazanie w jakich ob-szarach B+R+I pewnych wiodących regionalnych branż można odnieść sukces umożliwiający uzyskanie międzynarodowej przewagi konkurencyjnej. Korzyści

44 OECD – TIP case-studies on smart specialisation za OECD (2013), op. cit.

ze specjalizacji mają podstawowe znaczenie w działalności B+R, a możliwość uzyskania korzyści z rozlewania się wiedzy zależy od bliskości do jej źródeł. Prio-rytetyzacja nie przyniesie pozytywnych efektów jeśli obszary, w których regiony będą się specjalizować będą konserwatywne i imitacyjne. Wówczas regiony będą konkurować o te same zasoby, a żaden nie uzyska znaczącej pozycji. Regiony powinny więc rozwijać oryginalne obszary specjalizacji. W tworzeniu strate-gii RIS3 władze publiczne powinny być wsparte przez środowiska regionalne w procesie wskazania priorytetów dla polityki innowacji. Poza horyzontalnymi programami tworzącymi odpowiednie warunki ramowe i ogólne kompetencje ważna jest koncentracja zasobów w wyselekcjonowanych obszarach technologii, dyscyplinach, podsystemach w sektorach. Wskazywane powinny być działalno-ści, które mają potencjał, są nowe, mają na celu eksperymentowanie na rzecz odkrycia szans technologicznych i rynkowych, mają potencjał do generowania efektów rozlania się wiedzy na innych w gospodarce, wykazują efekty skali i aglomeracji, a jednocześnie w których występują błędy w koordynacji wyni-kające z konieczności realizacji jednoczesnej wielu inwestycji z przodu i na dole łańcucha wartości.⁴⁵

Ważne jest dokładne wskazanie priorytetów – nie szerokich obszarów jak zie-lona energia, czy ekoinnowacje, ale np. oparte o ICT innowacje dla starzejącego się społeczeństwa, czy drewniane rozwiązania dla ekokonstrukcji. Priorytety-zacja zawsze wiąże się z obawami, że pewne dziedziny będą uprzywilejowane w ujęciu wsparcia publicznego. Złe praktyki w tym względzie z ostatnich lat to:

rozproszenie środków między najsilniejsze grupy i zbyt wiele priorytetów, a w rezultacie, imitowanie innych regionów, co spowodowało powstawanie w UE systemu, w którym małe ośrodki zajmują się tym samym. Wynikało to z nie uwzględniania wiedzy przedsiębiorców. Dlatego w RIS3 priorytetyzacja powinna być oparta o proces przedsiębiorczego odkrywania. Organizowanie tego proce-su może wykorzystywać różne metodologie jak badania ankietowe, seminaria nakierowane na pobudzanie przywództwa, crowdsourcing. Taki otwarty party-cypacyjny proces, bazujący na rzeczywistych danych o zjawiskach i zasobach regionalnych powinien zagwarantować uniknięcie ryzyka przejęcia środków przez grupy interesów, a także utkwienia w tradycyjnych działalnościach. Ważne by strategia po jej opracowaniu była zatwierdzona przez wyborców, np. przez ich reprezentantów w postaci sejmików województw.

Strategia inteligentnej specjalizacji powinna więc też wskazywać słabo zdefi-niowane, wschodzące działalności pojawiające się pomiędzy obszarami

badaw-45 Foray D., Goenega X. (2013), The goals of smart specialisation, S3 Policy Brief Series n° 01/2013 – May 2013.

czymi, dziedzinami technologicznymi, sektorami gospodarczymi, które nie były dobrze uchwycone w dotychczasowych strategiach innowacji. Często będą to jeszcze działalności bez masy krytycznej, ale z jej potencjałem oraz bez odpo-wiednich struktur zarządzania w postaci instytucji, formalnych umów i planów.

Oznacza to też, że do procesu tworzenia regionalnych strategii inteligentnej specjalizacji należy włączyć partnerów z przedsiębiorstw, uniwersytetów i władz publicznych narodowych i regionalnych, by uniknąć duplikacji działań.⁴⁶ Typowe projekty związane z RIS3 jakie mogą być finansowane z funduszy strukturalnych to klastry, przyjazne środowisko biznesowe dla MŚP, infrastruk-tura badawcza, centra kompetencji i parki technologiczne, współpraca uczelni i biznesu, agenda cyfrowa, kluczowe technologie wspomagające, przemysły kulturalne i kreatywne, internacjonalizacja, instrumenty inżynierii finansowej, zielony wzrost i społeczne innowacje. Specyficzne działania jakie powinny być promowane w powyższych grupach projektów, by wspierać inteligentną spe-cjalizację są wskazane w przewodniku Komisji Europejskiej dotyczącej RIS3 z 2012 r.⁴⁷

Skuteczna realizacja RIS3 polega w dużej mierze na identyfikacji i zamyka-niu luk w łańcuchu innowacji (zmniejszazamyka-niu „doliny śmierci”), tj. na tworzezamyka-niu przyjaznego innowacjom środowiska, z rozwojem wysokiej jakości środowisk akademickich i badawczych. Proaktywne strategie krajowe mogą zmobilizować uczelnie i instytucje badawcze, by pełniły wiodącą rolę w strategiach inteligent-nych specjalizacji, jak miało to miejsce w Austrii, gdzie uczelnie są zachęcane by w swoich rocznych planach rozwijać koncepcje oparte o dane terytorium jako element strategii umiędzynarodowiania.⁴⁸ Gospodarka oparta na wiedzy może mieć nieliniowy wpływ na rozwój poszczególnych regionów. Wyzwania jakim będą musiały sprostać strategie RIS3 to: rozpoznanie, że różni aktorzy mogą mieć różne cele i interesy; zmniejszenie luki komunikacyjnej między nimi, identyfika-cja właściwych rodzajów wiedzy jaką mogą oni wnieść do procesu inteligentnej specjalizacji, konieczność zapewnienia podtrzymywalności innowacji, które odniosły sukces, rozpoznanie i zapobiegnięcie lekceważeniu innych ważnych funkcji jakie pełnią uczelnie i instytucje badawcze, rozpoznanie zróżnicowania i różnorodności uczelni, i organizacji badawczych oraz występowania ich efek-tywnych interakcji, rozpoznania, że wiedza dla inteligentnych specjalizacji

sta-46 OECD (2013), op. cit.

47 Przewodnik Strategii Badań i Innowacji na rzecz inteligentnej specjalizacji (RIS 3), Komisja Euro-pejska 2012, polskie tłumaczenie Banku Światowego 2013, http://rpo2020.lubuskie.pl/wp-content/

uploads/2013/03/RIS3_guide_PL.pdf 2.08.14.

48 EC (2014), The role of Universities and Research Organisations as drivers for Smart Specialisation at regional level, Expert group report, Brusseles.

nowi części szerszej wiedzy, politycznego zobowiązania się do wzrostu opartego na wiedzy i związanego z tym rozwoju odpowiednich struktur badań i innowacji, a także zwiększeniu synergii między różnymi źródłami finansowania, różnymi ministerstwami i agendami, często o sprzecznych celach (w szczególności mi-nisterstwa finansów, nauki, szkolnictwa wyższego i przemysłu).⁴⁹