Kontrole i weryfikacje na miejscu na mocy rozporządzenia (Euratom, WE)

W rozporządzeniu (Euratom, WE) nr 2185/96 udzielono Komisji uprawnień do przeprowadzania kontroli i weryfikacji na miejscu w państwach członkowskich i, na mocy obowiązujących porozumień o współpracy, w krajach trzecich. Od dnia 1 czerwca 1999 r. uprawnienia te wykonuje OLAF⁶⁶.

Kontrole i weryfikacje na miejscu, dokonywane u podmiotów gospodarczych, stanowią typowe działanie w ramach dochodzeń zewnętrznych, tj. administracyjnych dochodzeń prowadzonych przez OLAF na zewnątrz instytucji, organów i jednostek wspólnotowych w celu zwalczania wszelkiej nielegalnych działalności szkodzącej interesom finansowym Unii Europejskiej.

Stosowanie przez OLAF rozporządzenia 2185/96 jest zgodne z wytycznymi vademecum⁶⁷ przyjętego w październiku 1997 r., które obecnie podlega aktualizacji.

W 2007 r. OLAF przeprowadził łącznie 74 kontrole na miejscu zgodnie z rozporządzeniem 2185/96 (liczba porównywalna z 72 kontrolami przeprowadzonymi w 2006 r.), w tym:

– 25 w dziedzinie rolnictwa;

– 26 w dziedzinie polityki strukturalnej;

– 21 w dziedzinie wydatków bezpośrednich i pomocy zewnętrznej;

– 2 związane z dochodzeniami wewnętrznymi.

Wszystkie kontrole na miejscu odbyły się na terytorium UE, za wyjątkiem jednej przeprowadzonej w kraju trzecim w dziedzinie pomocy zewnętrznej.

Doświadczenie pokazało, że kontrole na miejscu stanowią, w zakresie ilościowym i jakościowym, bardzo ważne narzędzie prowadzenia dochodzeń zewnętrznych.

65 Rozporządzenie Rady (Euratom, WE) nr 2185/96, Dz.U. L 292 z 15.11.1996.

66 Rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 i rozporządzenie (Euratom) nr 1074/1999, Dz.U. L 136 z 31.5.1999.

67 UCLAF/12/SEC(97)9989.

Niemniej wynik operacyjny zależy w dużej mierze od skuteczności współpracy z krajowymi organami władzy. W tym zakresie OLAF przygotowuje obecnie nowe sprawozdanie na temat wdrażania rozporządzenia 2185/96, omawiające „dobre praktyki” na każdym etapie kontroli na miejscu. Sprawozdanie winno zostać przyjęte w 2008 r. wraz z nową wersją vademecum.

4. OKRESY PRZEDAWNIENIA MAJĄCE ZASTOSOWANIE DO POSTĘPOWAŃ I DECYZJI W SPRAWIE NIEPRAWIDŁOWOŚCI

Państwa członkowskie są odpowiedzialne za ściganie osób popełniających nieprawidłowości w dziedzinach podlegających zarządzaniu dzielonemu i w zakresie tradycyjnych zasobów własnych. Są również odpowiedzialne za zastosowanie ewentualnych kar i środków administracyjnych orzekanych po przeprowadzeniu procedur.

Celem przedawnienia jest zapewnienie bezpieczeństwa prawnego. Niemniej, gdy sprawa ulega przedawnieniu, nieprawidłowość nie może już być ścigana, a nałożona kara nie może już zostać zastosowana. W celu ochrony interesów finansowych Wspólnot art. 3 rozporządzenia (WE, Euratom) nr 2988/95 przewiduje minimalne okresy przedawnienia. Państwa członkowskie mogą przewidzieć okresy dłuższe.

Aby poznać przepisy krajowe przewidujące okresy dłuższe niż minimalne oraz okresy mające zastosowanie do przypadków niepodlegających przepisom prawa wspólnotowego, Komisja wezwała państwa członkowskie do udzielenia odpowiedzi na kwestionariusz. Streszczenie odpowiedzi przedstawiono poniżej. Analiza ograniczona jest do procedur administracyjnych⁶⁸.

Odnośnie do wydatków zarządzanych bezpośrednio przez Komisję stosuje się pięcioletni okres przedawnienia w myśl art. 73a rozporządzenia finansowego, określony dokładnie w art. 85b przepisów wykonawczych⁶⁹. Dziedzina ta nie jest przedmiotem niniejszego sprawozdania.

4.1. Przedawnienie mające zastosowanie do postępowania w sprawie nieprawidłowości

„Zwykły” okres przedawnienia. Art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 przewiduje czteroletni okres przedawnienia, począwszy od popełnienia nieprawidłowości do wszczęcia postępowania⁷⁰. Europejskie zasady sektorowe mogą przewidywać krótsze okresy, które jednak nie mogą wynosić mniej niż trzy lata. Te okresy mają bezpośrednie zastosowanie w prawie krajowym, chyba że przepisy krajowe przewidują dłuższe okresy.

68 Niektóre państwa członkowskie podały wyraźnie, że przepisy postępowania cywilnego mają zastosowanie również do postępowania administracyjnego. Przepisy prawa cywilnego są uwzględnione tylko w takich przypadkach.

69 Rozporządzenie Komisji (WE, EURATOM) nr 2342/2002 z dnia 23 grudnia 2002 r., Dz.U. L 357 z 31.12.2002.

70 Postępowania to procedury administracyjne lub sądowe wszczęte w celu wykrycia lub ustalenia nieprawidłowości.

21 państw członkowskich przewiduje dłuższe okresy od przewidzianych w przepisach prawa wspólnotowego. Na ogół okresy te wynoszą od 5 do 10 lat;

wyjątkowo wynoszą 12 czy też 20 lat.

Rozporządzenie 2988/95 przewiduje, że bieg okresu przedawnienia zostaje przerwany przez każde działanie właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a które odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Ponadto niektóre przepisy krajowe uznają za powód do przerwania biegu okresu przedawnienia negocjacje w sprawie uregulowania długu z potencjalnym dłużnikiem.

„Bezwzględny” okres przedawnienia. Rozporządzenie 2988/95 przewiduje, że niezależnie od działań przerywających bieg okresu przedawnienia, sprawa ulega przedawnieniu, jeżeli po upływie bezwzględnego okresu przedawnienia, równego dwóm „zwykłym” okresom, właściwe władze nie nałożą kary, chyba że powodem przerwania biegu okresu przedawnienia jest postępowanie karne wszczęte przeciwko danej osobie za te same czyny.

Dziewięć państw członkowskich przewiduje dłuższe okresy „bezwzględne” w pewnych konkretnych dziedzinach. Są to najczęściej okresy dziesięcioletnie, poza jednym przypadkiem, w którym okres ten wynosi 20 lat.

4.2. Okres przedawnienia dla wykonania decyzji nakładającej kary administracyjne Rozporządzenie 2988/95 przewiduje trzyletni okres na wdrożenie decyzji nakładającej karę administracyjną⁷¹.

15 państw członkowskich przewiduje dłuższe okresy, wynoszące od 4 do 10 lat od przyjęcia decyzji nakładającej karę. Najczęściej stosowany jest okres pięcioletni. Na ogół bieg tego okresu rozpoczyna się od momentu wydania decyzji, ale w niektórych państwach członkowskich rozpoczyna się on od dnia 1 stycznia roku następującego po roku ogłoszeniu decyzji lub po upływie terminu płatności przewidzianego w decyzji. Powody przerwania biegu okresu przedawnienia są podobne do tych, jakie mają zastosowanie do ogółu postępowań.

4.3. Okres przedawnienia dla wykonania decyzji ustanawiającej środki administracyjne (odzyskanie)

Prawo europejskie nie przewiduje okresu przedawnienia dla wykonania decyzji wydanej w ramach procedury prawa krajowego i ustanawiającej środki administracyjne. Okres ten ma szczególne znaczenie dla pomyślnego zakończenia procedur odzyskiwania. Mogłoby wydawać się logiczne, że 27 państw członkowskich przewiduje te okresy w swoich przepisach krajowych, ale tylko 21 z nich wskazało przepisy prawa krajowego, które jednak różnią się w sposób znaczny, ponieważ są to okresy od 3 do 10 lat, a nawet 20 lat.

Moment rozpoczęcia biegu okresu przedawnienia i powody przerwania biegu są podobne do tych, jakie mają zastosowanie do okresów przedawnienia dla wykonania decyzji ustanawiającej kary administracyjne.

71 Dotyczy to stosowania kar określonych w art. 5 tego samego rozporządzenia.

5. ODZYSKIWANIE

W przypadku gdy budżet wykonywany jest na zasadzie podziału zarządzania oraz w zakresie tradycyjnych zasobów własnych, odpowiedzialność za odzyskanie środków od beneficjentów końcowych spoczywa w pierwszej kolejności na państwach członkowskich. Na szczeblu służb Komisji oddelegowani urzędnicy zatwierdzający (DG) są odpowiedzialni za monitorowanie finansowe. OLAF ma jedynie wkład w monitorowanie finansowe bezpośrednio związane z działaniami operacyjnymi.

Niemniej w zakresie funduszy strukturalnych OLAF, w okresie przejściowym, w ramach stopniowego zaprzestawania swojej działalności w tym zakresie, uczestniczy w monitorowaniu nieprawidłowości dotyczących okresu programowania 1994-99, zgłoszonych przez państwa członkowskie⁷². Nowy interfejs elektroniczny umożliwi bezpośrednie połączenie między danymi pochodzącymi od każdego oddelegowanego urzędnika zatwierdzającego a rejestrem zgłoszonych nieprawidłowości (ECR).

5.1. Rolnictwo

Artykuł 32 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005 wprowadził nowy mechanizm rozliczania kwot niesłusznie wypłaconych. W przypadku gdy państwo członkowskie nie odzyska od beneficjenta końcowego kwoty niesłusznie wypłaconej w ciągu czerech lat od daty pierwszego aktu stwierdzającego, administracyjnego lub sądowego (lub w ciągu ośmiu lat od sprawy przeprowadzonej przed sądem krajowym), budżet danego państwa członkowskiego zostaje automatycznie obciążony 50% niezwróconej kwoty, w ramach rocznego rozliczenia finansowego EFOGR i EFRROW. W niektórych przypadkach zaniedbania przez państwo członkowskie może ono zostać obciążone cała kwotą.

Mechanizm ten zastosowano po raz pierwszy w decyzji Komisji z kwietnia 2007 r.⁷³, która rozliczyła wszystkie niezwrócone kwoty dotyczące przypadków sprzed 2003 r.

lub 1999 r. (przypadki sprzed odpowiednio 4 lub 8 lat), obciążając państwa członkowskie kwotą 131,7 mln EUR. Kolejnymi 100 milionami EUR państwa członkowskie zostały lub zostaną obciążone na mocy kolejnych decyzji Komisji stanowiących rozliczenie roku obrotowego 2006; zostały one rozdzielone w kwietniu 2007 r.

Za rok obrotowy 2007 państwa członkowskie przedstawiły informacje finansowe dotyczące procedur odzyskiwania stosowanych przez DG ds. Rolnictwa. Jak wynika z końcowej sytuacji ustalonej na dzień 11 kwietnia 2008 r., państwa członkowskie odzyskały 154,3 mln EUR w roku obrotowym 2007, a kwota pozostała do odzyskania na koniec roku obrotowego wynosi 1,438 mld EUR. Konsekwencje finansowe nieodzyskania dotyczącego przypadków sprzed 2003 r. lub 1999 r. zostały ustalone w myśl wspomnianej powyżej zasady „50-50”, obciążając państwa członkowskie kwotą 137,6 mln EUR na mocy decyzji o rozliczeniach wydanej w kwietniu 2008 r.⁷⁴ Ponadto do budżetu wspólnotowego zostanie wliczona kwota 165 mln EUR wynikająca z przypadków uznanych za niemożliwe do odzyskania w roku obrotowym 2007.

72 Komunikat C(2007)5709 w sprawie podziału zadań w ramach Komisji w zakresie monitorowania nieprawidłowości.

73 Decyzja 2007/327/WE, Dz.U. L 122 z 11.5.2007.

74 Decyzja 2008/396/WE, Dz.U. L139 z 29.5.2008.

Po obciążeniu budżetu państw członkowskich pierwszymi 50%, państwa członkowskie muszą kontynuować swoje krajowe procedury odzyskiwania kwot nieprawidłowo wypłaconych beneficjentom, a następnie wpłacić pozostałe 50% kwot realnie odzyskanych do budżetu wspólnotowego.

5.2. Fundusze strukturalne

W dziedzinie funduszy strukturalnych odzyskiwanie od beneficjentów kwot niesłusznie wypłaconych na skutek nieprawidłowości lub nadużycia finansowego zapewniają państwa członkowskie. Na poziomie Komisji kwoty te mogą być odzyskiwane w szczególności przez zmniejszenie lub zniesienie udziału finansowego.

Programy współfinansowane z funduszy strukturalnych są wieloletnie i działają na podstawie płatności pośrednich. Odzyskanie kwot niesłusznie zapłaconych może nastąpić przed zamknięciem programu lub po nim. Dla okresu programowania 1994-99 ostateczną datą składania wniosków o płatność końcową do Komisji był dzień 31 marca 2003 r. W tym okresie Wspólnota sfinansowała około 1000 programów na łączną kwotę około 159 mld EUR⁷⁵. Służby zatwierdzające i zarządzające Komisji, wspierane przez OLAF, zapewniają monitorowanie administracyjne i finansowe w celu zamknięcia programów.

Za okres programowania 1994-1999 państwa członkowskie zgłosiły 11 647 przypadków nieprawidłowości (74 w 2007 r.) odpowiadających szacunkowej wartości 1,52 mld EUR⁷⁶ ze składek wspólnotowych (68 mln EUR za 2007 r.).

5686 spośród tych przypadków zostało zamkniętych ostatecznie na poziomie Komisji; kwota odpowiadająca 630 mln EUR została uwzględniona w momencie płatności końcowej, umorzona po zamknięciu lub zwrócona do budżetu wspólnotowego. Państwa członkowskie podały, że procedury administracyjne i sądowe doprowadzono do końca na poziomie krajowym w 1610 przypadkach, a ich wpływ finansowy wyniósł 101 mln EUR dla tego samego okresu. Służby Komisji rozpoczęły prace nad uzgadnianiem sald w celu zamknięcia tych spraw.

Ponadto w 2007 r. Komisja przyjęła decyzję w sprawie konsekwencji finansowych, która ma zastosowanie do wydatków finansowanych z EFOGR, sekcja „Orientacji”, dla 27 zgłoszeń, w których zainteresowane państwa członkowskie wnioskowały, by kwotami niemożliwymi do odzyskania obciążyć budżet wspólnotowy.

Dla okresu programowania 2000-2006 państwa członkowskie zgłosiły do tej pory 12 161 przypadków nieprawidłowości (3428 w 2007 r.) o wartości finansowej około 1,79 mld EUR ze składek wspólnotowych (630 mln EUR za 2007 r.).

Państwa członkowskie zgłosiły Komisji, że na poziomie krajowym przeprowadzono postępowania administracyjne lub sądowe dla 4471 przypadków i że odzyskano kwotę około 509 mln EUR.

75 Są to programy wieloletnie. Liczba ta nie obejmuje projektów bezpośrednio finansowanych w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności.

76 Sytuacja na podstawie danych z bazy ECR na dzień 15.4.2008 r.

Łączna kwota korekt finansowych dotyczących okresów programowania 1994-99 i 2000-2006 r. wynosiła odpowiednio 2141 mln EUR (176 w 2007 r.) i 1569 mln EUR (220 mln w 2007 r.). Te korekty finansowe wynikają z audytów przeprowadzonych przez Komisję i kontroli Trybunału Obrachunkowego, z dochodzeń przeprowadzonych przez OLAF i z procedury zamknięcia programów za okres 1994-1999. Obejmują one decyzje formalne o korekcie finansowej w związku z wykryciem nieprawidłowości, umorzenia przy zamknięciu danego programu, ponieważ państwo członkowskie nie zgłosiło wystarczających wydatków kwalifikowanych, i przy zwrocie kwot odzyskanych w związku z doprowadzeniem do końca postępowań sądowych, które były zawieszone w momencie zamykania programów⁷⁷.

Większość kwot uwzględnionych w związku z nieprawidłowością zgłoszoną Komisji stanowi część tych korekt finansowych. Niemniej pewne nieregularności zostały zgłoszone, ale odliczenia dokonano przed płatnością i dlatego nie są wliczane do korekt finansowych.

5.3. Zasoby własne

Państwa członkowskie są zobowiązane do odzyskiwania kwot uznanych za nieprawidłowe, w tym tych, które rejestrowane są we wspólnej bazie danych OWNRES. Kwota, jaka ma zostać odzyskana w związku z nieprawidłowościami wykrytymi w 2007 r., wynosi około 377 mln EUR.

Może się zdarzyć, że stwierdzonej kwoty nie można odzyskać w całości mimo wysiłków państw członkowskich. Stwierdzone kwoty mogą się zmienić na skutek dodatkowych informacji lub postępowań sądowych lub też dług może zostać uznany za niemożliwy do odzyskania w związku z problemami finansowymi dłużnika.

Obecnie stopa odzysku kwot pochodzących z nieprawidłowości, jakie miały miejsce w 2007 r., wynosi 40% (około 150 mln EUR)⁷⁸. Jest to dobra sytuacja wyjściowa;

ogólna stopa odzysku za 2006 r., podana w sprawozdaniu za rok ubiegły, wynosiła 32% i wzrosła od tamtego czasu do 40%. W ciągu ostatnich dziesięciu lat stopa odzysku wynosiła od 40 do 55%.

W przypadku gdy faktem nieodzyskania danego stwierdzonego długu nie można obciążyć państwa członkowskiego, państwo członkowskie może wnioskować o anulowanie kwoty niemożliwej do odzyskania. W 2007 r. Komisja odmówiła anulowania, o które wnioskowały państwa członkowskie, w 16 przypadkach, odpowiadających około 28 mln EUR, ponieważ uznała, że nieodzyskanie mogło być winą tych państw członkowskich.

Ponadto niektóre państwa członkowskie zapłaciły Komisji ponad 20 mln EUR w myśl zasady o odpowiedzialności finansowej ze względu na brak stwierdzenia długów w zakresie ceł, które powinny były zostać stwierdzone.

77 Kwoty te nie obejmują korekt finansowych, które nie są podstawą do odzyskania, na przykład korekt dokonywanych w przypadku, gdy państwo członkowskie wykryło nieprawidłowość lub zaakceptowało korektę finansową zaproponowaną przez Komisję, a kwota nieprawidłowa została przeznaczona na inny projekt.

78 Przedstawione liczby oparto na danych dostępnych na dzień 9 marca 2008 r.

5.4. Wydatki bezpośrednie

W dziedzinie, w której instytucje bezpośrednio zarządzają środkami, odzyskiwania niesłusznie wypłaconych kwot dokonują bezpośrednio te instytucje bez interwencji państw członkowskich.

Rozporządzenie finansowe i przepisy wykonawcze przewidują różne etapy procedury odzyskania:

– prognozowanie i stwierdzenie wierzytelności przez urzędnika zatwierdzającego (upewniwszy się co do pewności, płynności i wymagalności wierzytelności), – ustalenie harmonogramu odzyskiwania (instrukcje wydane przez urzędnika

zatwierdzającego dla księgowego w celu dokonania odzyskania), a następnie przekazanie noty debetowej dłużnikowi, oraz

– odzyskanie przez księgowego, który dokonuje w miarę możliwości odzyskania przez kompensatę w przypadku, gdy dłużnik jest posiadaczem wierzytelności pewnej, płynnej i wymagalnej względem Wspólnot.

Jeżeli mimo wysłania monitów i wezwań do zapłaty dłużnik nie ureguluje swojego zadłużenia i jeśli księgowy nie może odzyskać wierzytelności przez kompensatę lub za pomocą gwarancji bankowej ustanowionej przez dłużnika, urzędnik zatwierdzający niezwłocznie ustala sposób przymusowego odzyskania mający zastosowanie do wierzytelności.

Istnieją dwa możliwe sposoby, wykluczające się wzajemnie, uzyskania tytułu wykonawczego:

– przyjęcie decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy w myśl art. 256 WE (sformalizowanie stwierdzenia długu w decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy),

– uzyskanie tytułu na drodze sądowej przed krajowymi lub wspólnotowymi instancjami sądowymi. Sposób ten obejmuje powództwo cywilne w ramach procedury karnej w systemach prawnych, które dopuszczają taką możliwość.

Dla nakazów odzyskania wydanych w odniesieniu do roku obrotowego 2007 całkowite lub częściowe odzyskanie zgłoszono już dla 226 przypadków. Służby Komisji odzyskały 3,7 mln EUR. W 184 przypadkach odzyskano całą nieprawidłowo wypłaconą kwotę, a w 223 innych przypadkach kwotę tę należy jeszcze ustalić. Pozostaje do odzyskania kwota 10,7 mln EUR, dotycząca 204 przypadków.

5.5. Odzyskiwanie w wyniku dochodzenia OLAF

W przypadku gdy w sprawozdaniu końcowym dotyczącym przypadku OLAF stwierdzono prawdopodobieństwo, że pewne kwoty zostały nieprawidłowo wypłacone danemu beneficjentowi lub nie zostały odzyskane, a były należne, odpowiedzialne organy, na ogół władze zainteresowanych państw członkowskich lub krajów trzecich, winny doprowadzić do odzyskania tych kwot. OLAF nadzoruje przebieg procedur odzyskiwania.

W 2007 r. OLAF zamknął formalnie monitorowanie finansowe ponad 203 mln EUR.

197,67 mln odzyskano w dziedzinie funduszy strukturalnych w następstwie zamknięcia 53 spraw, z których 35 stanowiło zaległe „dawne sprawy”. Kwoty te widniały w księgach Komisji z poprzednich lat obrotowych. Znaczne kwoty odzyskano również w 2007 r. w ramach spraw, które nie zostały jeszcze zamknięte.