Kontrole w zakresie funduszy strukturalnych

Aby nadać nowy impuls poprawie finansowego zarządzania funduszami europejskimi, w szczególności środkami zarządzanymi przez państwa członkowskie, i uwzględniając opinię nr 2/2004⁵⁵ Trybunału Obrachunkowego w sprawie modelu jednolitej kontroli, Komisja przyjęła w styczniu 2006 r. harmonogram działań dotyczących zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej⁵⁶. Strategicznym celem jest uzyskanie pozytywnego poświadczenia wiarygodności przez Trybunał Obrachunkowy.

3.1.1. Poprawa ram kontroli

Nowe przepisy mające zastosowanie do wydatków strukturalnych,⁵⁷ począwszy od okresu programowania 2007-2013, upraszczają i wyjaśniają niektóre aspekty

55 Dz.U. C 107 z 30.4.2004.

56 COM(2006)9 i SEC(2006)49. Przez „zintegrowane ramy kontroli” należy rozumieć uzupełniające się systemy monitorowania i kontroli wystarczające do rozsądnego zapewnienia prawidłowego zarządzania ryzykiem błędu na wszystkich poziomach działania. Komisja opublikuje pod koniec 2008 r. komunikat w sprawie kosztów i korzyści z kontroli w stosunku do ryzyka szczątkowego. Odnośnie do innych aspektów zob. pierwsze sprawozdanie (COM(2007)86) i sprawozdanie końcowe z postępów w realizacji planu działania (COM(2008)110).

57 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące EFRR, EFS i Funduszu Spójności; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1080/2006 w sprawie EFRR; rozporządzenie Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r.

ustanawiające zasady wykonania rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 oraz rozporządzenia (WE) nr

procedur przyznawania i wypłacania środków. Przepisy te przewidują lepsze informowanie wszystkich zainteresowanych podmiotów, w szczególności potencjalnych beneficjentów, o mających zastosowanie przepisach. Systemy kontroli wewnętrznej są zdefiniowane w jaśniejszy sposób.

Dla każdego programu operacyjnego państwa członkowskie wyznaczają organ zarządzający, który jest odpowiedzialny za prawidłowe wykonanie programu, a także za kontrolę zarządzania.

Państwa członkowskie wyznaczają również organ certyfikujący (zwany „organem ds. płatności” w przepisach mających zastosowanie dla okresu 2000-2006), odpowiedzialny za przekazanie Komisji poświadczonych stanów wydatków i wniosków o finansowanie. Zadaniem tego organu jest również podejmowanie działań w związku z wykrytymi nieprawidłowościami (w tym nadużyciami finansowymi) i systematyczne sporządzanie z nich sprawozdań dla Komisji.

Ponadto państwa członkowskie wyznaczają organ kontrolny (instytucję poświadczającą zamknięcie, „winding-up body”, dla okresu 2000-2006). Przepisy regulujące kontrole i audyty operacji prowadzonych przez organ kontrolny zostały zharmonizowane dla nowego okresu programowania, zacieśniono też wymianę informacji z Komisją. Od tej pory organ kontrolny musi przedstawiać Komisji strategię kontroli dla programu operacyjnego, za który jest odpowiedzialny.

Organ kontrolny przedkłada Komisji roczne sprawozdanie, które stanowi podsumowanie wyników przeprowadzonych kontroli. Dla nowego okresu programowania sprawozdanie to winno być redagowane według jednolitego wzoru i musi obowiązkowo zawierać informację o wykrytym współczynniku błędu. Innym ważnym krokiem naprzód jest zobowiązanie organów kontrolnych do wydawania każdego roku opinii, w której mają stwierdzić, czy systemy zarządzania i kontroli działają na tyle skutecznie, by dać wystarczającą pewność, że stan wydatków jest poprawny, a operacje leżące u ich podstaw są legalne i prawidłowe.

Państwa członkowskie są od tej pory zobowiązane do sporządzania rocznego podsumowania wszystkich zgłoszonych wydatków i wszystkich przeprowadzonych kontroli⁵⁸. Dotyczy to również okresu programowania 2000-2006. Pod koniec kwietnia 2008 r. niemal wszystkie państwa członkowskie sporządziły roczne podsumowania, które były zgodne lub zasadniczo zgodne z minimalnymi wymaganiami. Komisja przyjęła środki w celu wszczęcia postępowania sądowego przeciwko jednemu państwu członkowskiemu.

Ze swojej strony Komisja wprowadziła procedurę oceny zgodności systemów zarządzania i kontroli państw członkowskich, zgodnie z art. 71 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006. Komisja ocenia i zatwierdza strategie kontrolne opracowane przez organy kontroli państw członkowskich. Na podstawie swoich własnych kontroli i audytów oraz informacji przekazanych przez państwa członkowskie Komisja dokonuje oceny zabezpieczenia uzyskiwanego dzięki systemom działającym w państwach członkowskich, która przedstawiana jest w sprawozdaniu rocznym z

1080/2006. Podobne przepisy mają zastosowanie w sektorze rybołówstwa, rozporządzenie (WE) nr 1198/2006, Dz.U. L 223 z 15.8.2006.

58 Art. 53b ust. 3 rozporządzenia finansowego.

działalności właściwej dyrekcji generalnej oraz w sprawozdaniu skonsolidowanym Komisji. Ocena ta opiera się na zharmonizowanych wskaźnikach legalności i prawidłowości.

Komisja jest uprawniona do przerwania lub wstrzymania wypłat środków. Może również dokonywać korekt finansowych.

3.1.2. Przeprowadzanie kontroli zarządzania przez państwa członkowskie w zakresie EFRR Informacje zawarte w niniejszym punkcie oparte są wyłącznie na informacjach przekazanych przez państwa członkowskie na podstawie kwestionariusza⁵⁹ i dotyczą wyłącznie EFRR. W kwestionariuszu proszono o informacje na temat systemów kontroli działających na końcu 2007 r. i o statystyki z kontroli przeprowadzonych w 2005 r.

Większość nieprawidłowości nieuchronnie ma miejsce na poziomie odbiorcy ostatecznego lub beneficjenta końcowego. Organy zarządzające przeprowadzają kontrole „zarządzania” lub „pierwszego poziomu” w celu wykrycia tych nieprawidłowości na wczesnym etapie procedury. Kontrole te obejmują obowiązkowo kontrole administracyjne dokumentów dotyczących każdego złożonego przez beneficjentów wniosku o zwrot kosztów oraz kontrole na miejscu.

Znaczna większość państw członkowskich wskazała, że w czasie kontroli administracyjnych dokumentów wszystkie dokumenty dotyczące projektów i deklaracje wydatków są systematycznie poddawane pogłębionym kontrolom. We wszystkich państwach członkowskich ta pogłębiona kontrola dotyczy kwalifikowalności wydatku. W około połowie państw członkowskich organy sprawdzają również systematycznie, czy dokumenty uzupełniające są odpowiednie;

w jednej trzeciej państw członkowskich sprawdza się, czy współfinansowane dzieła lub usługi zostały rzeczywiście wykonane.

Odsetek budżetu sprawdzonego w ramach kontroli na miejscu za 2005 r. znacznie różni się w poszczególnych państwach członkowskich, a tym samym jest różny w zależności od programu. Gdy wskaźnik okazywał się niższy niż 100 %, państwa członkowskie łączyły reprezentatywną lub losową próbkę z analizą ryzyka w celu ukierunkowania kontroli.

W 2005 r. kontrole na miejscu były częściej prowadzone przez instytucje pośredniczące. W pięciu państwach członkowskich organy zarządzające same przeprowadziły kontrole w znacznej części przypadków. Tylko jedno państwo członkowskie zleciło wykonanie wielu kontroli podmiotowi zewnętrznemu.

Wszystkie państwa członkowskie podały, że akta z przeprowadzonych kontroli oraz nieprawidłowości wykryte w zakresie każdego projektu zostały zarchiwizowane w bazie danych monitorowania programu. Niemniej niewiele państw członkowskich było w stanie podać wiarygodne statystyki dotyczące wyników kontroli przeprowadzonych w 2005 r. Pozwala to zakładać, że dane te nie są scentralizowane.

59 Ta informacja nie została sprawdzona przez zestawienie z danymi, jakimi dysponuje DG ds. Polityki Regionalnej Komisji. Wszystkie odpowiedzi opublikowano w dokumencie SEC(2008)2301

Z otrzymanych statystyk wynika, że najczęstsze przypadki wykrytych nieprawidłowości dotyczyły kwalifikowalności wydatków, braku lub niekompletności załączników oraz nieprzestrzegania zasad horyzontalnych lub warunków umowy o przyznaniu dotacji. Na ogół nieprawidłowości były wykrywane w trakcie kontroli administracyjnych dokumentów, ale odsetek przypadków wykrytych w trakcie kontroli na miejscu pozostaje znaczny (od 20% do 50%).

Wykrywanie nieprawidłowości na tym wczesnym etapie i blisko beneficjentów sprzyja podejmowaniu prostych i skutecznych środków, takich jak wzywanie do dostarczenia brakujących dokumentów lub, w przypadku wydatków niekwalifikowalnych, wycofanie lub odbieranie lub ponowny przydział środków. W przypadku wykrycia nieprawidłowości państwa członkowskie są zobowiązane podjąć działania. Czasami czynią to za pomocą zintegrowanych systemów informatycznych. Gdy wartość nieprawidłowości przekracza pewien poziom, zgłaszana jest Komisji (OLAF).

Państwa członkowskie uważają, że najważniejszymi przyczynami nieprawidłowości są brak jasności w przepisach dotyczących kwalifikowalności, brak wystarczających wytycznych i problemy z zasobami ludzkimi. Niektóre państwa wymieniają też upadłość, ryzyko nadmiernego finansowania lub też zachowania karalne. Ostatnio wprowadzone ulepszenia ram kontroli mają na celu w szczególności zmniejszenie liczby beneficjentów, którzy świadomie lub nieświadomie składają błędne wnioski (co najmniej o wydatki niekwalifikowalne) i ograniczenie ryzyka błędu ze strony właściwych organów.