Krajowe programy rozwiązywania problemu bezdomności

Jeszcze na początku lat dwutysięcznych wsparcie udzielane bezdomnym przez polskie instytucje rządowe miało charakter głównie filantropijny, polegało więc na udzielaniu przedstawicielom tej grupy pomocy finansowej bądź materialnej. Założenia tak rozumianego wsparcia odwołują się wprawdzie do szlachetnych idei humanitaryzmu, a także rozumianego po chrześcijańsku miłosierdzia, ale niestety mają tylko charakter interwencyjny, doraźny, a w szerszej pespektywie nie skutkują polepszeniem sytuacji osób wykluczonych.

Można przyjąć, iż zmiany w polityce polskiego rządu wobec zjawiska bez-domności i modyfikacja sposobów wpierania tej grupy nastąpiły około roku

2004 roku, wraz z wejściem w życie zapisów ustawy o pomocy społecznej88.

Na mocy art. 17 ust 1 pkt 1 samorządom lokalnym, a dokładniej gminom, po-wierzono obowiązek opracowania i realizacji gminnej strategii rozwiązywania

problemów społecznych ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocy społecznej, profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i innych, których celem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka89 – w tym właśnie środowiska bezdomnych.

Ustawodawca bardziej szczegółowo określił powinności względem tej grupy w art. 49. Zapisano tam, że osoba bezdomna może zostać objęta indywidualnym

programem wychodzenia z bezdomności, przez co rozumie się rozwiązywanie jej problemów życiowych, w szczególności rodzinnych i mieszkaniowych, oraz pomoc w uzyskaniu zatrudnienia90. W rozumieniu ustawy funkcję przewodnika

88 Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008r., Nr 115).

poz. 728) w przepisie art. 17 ust 1 pkt 1

89 Art. 49 tamże.

i mentora osoby bezdomnej mają pełnić pracownicy opieki społecznej, czyli przedstawiciele instytucji również należącej do samorządu terytorialnego. W praktyce wzmiankowany program daje możliwość skorzystania z doradztwa zawodowego, różnego typu kursów zawodowych lub kompetencyjnych, zapewnia kontakt z psychologiem lub pracownikiem socjalnym. Celem tego typu oddziaływań jest również szeroko pojęta socjalizacja podopiecznego w miejscu jego przebywania, a więc najczęściej w schronisku lub domu dla bezdomnych. Już ten krótki opis pozwala się zorientować, że mowa tu o zupełnie innym podejściu do problemu bezdomności oraz nowatorstwie metody zapobiegania temu zjawisku – podejściu, którego głównym założeniem jest społeczna i zawodowa reintegracja osób wykluczonych ze społeczności. Wspomniana wyżej inicjatywa ustawodawcza nie wyczerpała repertuaru działań, jakie wzięło na siebie w tym obszarze Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. Biorąc za podstawę prawną art. 23. ustawy o pomocy społecznej, który mówi, że do zadań ministra właściwego do spraw zabezpieczenia spo-łecznego należy tworzenie koncepcji i określanie kierunków rozwoju w obszarze

pomocy społecznej”, w 2006 roku sformułowano i ogłoszono założenia programu

pod nazwą: „Powrót osób bezdomnych do społeczności91.

Zadania przewidziane w tym projekcie miały układać się w pakiet usług socjal-nych, świadczonych przez podmioty publiczne i niepubliczne. Cele programu koncertowały się wokół trzech głównych obszarów: 1) zwiększenia efektyw-ności istniejącego potencjału organizacyjno-ekonomicznego, w tym takich instytucji jak schroniska, noclegownie, domy dla bezdomnych itp.; 2) zasto-sowania takich instrumentów i narzędzi, których oddziaływanie skutkować będzie włączaniem się osób bezdomnych i zagrożonych bezdomnością w pro-ces pokonywania barier i wychodzenia ze stanu bierności; 3) zwrócenia uwagi

na konieczność budowania sieci lokalnego wsparcia wszystkich publicznych służb pomocy społecznej oraz służb zatrudnienia przy udziale organizacji pozarządo-wych na rzecz pokonywania barier bezdomności, w tym szczególnie uwzględnianie tej problematyki w opracowywaniu lokalnych strategii rozwiązywania problemów społecznych (samorządy gmin).

To jednak, co najistotniejsze, a zarazem najbardziej nowatorskie w założeniach programu, to trojaki rodzaj zaplanowanych działań: o charakterze

profilaktycznym, osłonowym i aktywizującym. Z punktu widzenia procesów reintegracji najistotniejsze są pierwsze i ostatnie z wymienionych. Działania osłonowe, jako wpisujące się w nurt konwencjonalnej pomocy, a więc opartej na wparciu finansowym i materialnym, odgrywają wprawdzie rolę drugorzędną w procesie aktywizacji bezdomnych, ale stanowią niemożliwy do pominięcia punkt wyjściowy. Wśród działań tych pomysłodawcy projektu wymieniają:

Î zagwarantowanie noclegu, wyżywienia, środków higienicznych i odzieży;

Î pomoc medyczną i sanitarną;

Î pomoc w uzyskaniu miejsc w domach pomocy społecznej;

Î pomoc w uzyskaniu świadczeń pomocy społecznej oraz świadczeń

ren-towych i emerytalnych;

Î pomoc w uzyskaniu dokumentów osobistych.

Zaplanowane działania profilaktyczne koncentrują się na zapobieganiu przestrzeniania się zjawiska bezdomności. Głównie chodzi w tym miejscu o roz-poznanie tych grup, którym z racji różnych uwarunkowań, w tym społecznych i ekonomicznych, najbardziej zagraża stan bezdomności. W dalszej kolejności wobec tych wyodrębnionych grup mają być podejmowane działania profi-laktyczne. Służyć temu ma opracowanie wzorów (standardów) programów wychodzenia z bezdomności oraz działalność informacyjno-wydawnicza, po-pularyzująca wiedzę o możliwościach rozwiązywania tego typu problemów. Najistotniejsze są tu jednak, jak zostało wcześniej powiedziane, działania o cha-rakterze aktywizującym, tj. zmierzające do wyprowadzenia z bezdomności. Ze względu na ich kluczowe znaczenie poniżej przytaczamy w całości repertuar zaproponowanych przez projektodawców rodzajów oddziaływań:

Î poszukiwanie stałych miejsc zamieszkania, oraz dążenie do uzyskania meldunku;

Î udzielanie pomocy w rozwiązywaniu problemów rodzinnych, ponowne na-wiązywanie zerwanych stosunków rodzinnych oraz powrót do rodziny;

Î umożliwienie oraz pomoc w leczeniu uzależnień;

Î udzielanie pomocy prawnej, doradztwa w sprawach lokalowych, meldunko-wych, uzyskiwaniu orzecznictwa o stopniu niepełnosprawności;

Î pomoc w zagospodarowaniu przy dążeniu osób bezdomnych

Î tworzenie warunków do pracy na terenie placówek pomocy społecznej, centrów i klubów integracji społecznej, lub w powstających spółdzielniach socjalnych;

Î aktywizacja społeczna i zawodowa osób bezrobotnych zagrożonych eksmisją i bezdomnością;

Î organizowanie udziału osób bezdomnych w imprezach o charakterze kultu-ralnym, w zajęciach rozwijających zainteresowania twórcze i zawodowe;

Î udzielanie pomocy psychologicznej mającej na celu: przywracanie godności ludzkiej, naukę przebywania w zbiorowiskach ludzkich, odtwarzanie kapitału społecznego (współpraca, pomoc wzajemna);

Î przystosowanie do życia na wolności w społeczeństwie oraz przestrzegania obowiązujących norm w odniesieniu do byłych więźniów, nauka zaspokajania potrzeb w sposób aprobowany społecznie92.

Nie mniej istotne jest zagadnienie sposobu finansowania przedstawionych działań oraz przebieg ścieżki realizacyjnej programu. Warto podkreślić, że pro-jektodawcy zadbali o swoistą dywersyfikację źródeł finansowania, planując dwutorowy rozdział środków: regionalny (tor pierwszy) oraz centralny (tor dru-gi). Co ważne, można tu mówić o transparentności procedury dalszego roz-dzielania funduszy – zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku instytucje, którym środki są przyznawane, wybierane są na drodze otwartego konkursu, rozpisywanego i rozstrzyganego za pośrednictwem służb organizacyjnych wo-jewodów (tor regionalny) bądź przez ministra właściwego ds. zabezpieczenia społecznego (tor centralny). Trzeba też zauważyć, że podział funduszy asygno-wanych na cele programowe przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej nie jest symetryczny. Większa część tego budżetu (60%) przeznaczana jest na po-trzeby zadań regionalnego toru realizacyjnego.

Wreszcie kwestia wielkości omawianych funduszy. Dokument programowy opracowany w sierpniu 2006 roku opisuje wielkość świadczeń w bieżącym roku budżetowym – wówczas ogółem na te cele przewidziano 5 mln złotych. Cztery lata później projekt przemianowano na „Program wspierający powrót

osób bezdomnych do społeczności”93. Nowa wersja realizacyjna nie różniła się

znacząco od poprzedniej, w dokumencie sformułowano jednak szczegółowe cele na rok 2010. Znamienne jest, że zwrócono wówczas szczególną uwagę na problem niedostatków bazy lokalowej i deficytu miejsc w placówkach pobytu i noclegu osób bezdomnych: Promowane i preferowane będą propozycje

działań podejmowanych w placówkach pobytu i noclegu osób bezdomnych, a szczególnie organizowanie prac adaptacyjnych i remontowych istniejącej bazy, przy jednoczesnym spełnieniu wymogu organizowania gminnych programów rynku pracy z udziałem osób bezdomnych, przebywających w tych placówkach94.

Dodatkowo akcent położono na aspekt aktywizacji zawodowej i zdobywania przez bezdomnych nowych kwalifikacji.

Wydawać by się mogło, że opracowanie opisywanego wyżej programu i za-pewnienie na jego realizację odpowiednich środków finansowych (trzeba do-dać, że oprócz środków z budżetu Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej rok-rocznie na pomoc bezdomnym asygnowane są środki z Ministerstwa Finansów, których wielkość niejednokrotnie znacząco przewyższa pulę pochodzącą

z MPiPS95) przyniesie oczekiwane rezultaty. Niestety statystyki temu przeczą.

W styczniu 2008 roku podczas posiedzenia Parlamentarnej Komisji Polityki Społecznej i Rodziny sekretarz stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej Jarosław Duda ujawnił zatrważające statystyki: jak wynika z danych Policji w krót-kim czasie, bo pomiędzy początkiem listopada a połową grudnia 2007 roku (a więc jeszcze w okresie jesiennym) z wyziębienia zmarło w całym kraju ponad

40 osób96. To oczywiste świadectwo tego, że działania pomocowe zmierzające

w kierunku zapobiegania podobnym tragediom są w naszym kraju niewystar-czające: Jest to bowiem zadanie, które nie jest przypisane konkretnemu

podmioto-wi, poza tym – o czym powszechnie wiadomo – że gmina ma obowiązek zajmo-wania się bezdomnymi i ochroną przed bezdomnością – podsumował w swoim

wystąpieniu Duda. Naszym zdaniem działania doraźne są bardzo potrzebne,

ale trzeba zacząć mówić o narodowym programie wychodzenia z bezdomności. Trzeba potraktować ten problem w sposób kompleksowy, a nie tylko „akcyjny”97.

94 MPiPS (2010), Program wspierający powrót osób bezdomnych do społeczności [online] [dostęp: 15.10.2014], ‹http://www.mpips. gov.pl/download/gfx/mpips/pl/defaultopisy/4529/1/1/16%2006%202010%20PROGRAM%20WSPIERAJACY%20BEZDOMNOSC%20 2010_2.pdf›.

95 Dodatkowe środki przekazywane decyzją Ministra Finansów: 2,8 mln (2004), 8 mln (2005), 15 mln (2006), 13,1 mln (2007), 15 mln (2008).

96 Kancelaria Sejmu. Biuro Komisji Sejmowych (2010), Komisja Polityki Społecznej i Rodziny (nr 8) z dnia 10 stycznia 2008, „Biuletyn”, nr 155/VI kad. [online] [dostęp: 15.10.2014], ‹http://orka.sejm.gov.pl/Biuletyn.nsf/0/08A954634334DDDAC12573DF002FD776/$fi le/0015506.pdf›.

Jak wynika z kalendarium wydarzeń projektowania polskiej strategii (krajowego programu wobec bezdomności) opublikowanego na stronie

www.bezdom-nosc.edu.pl98, powyższe wnioski miały dać asumpt do opracowania „Strategii

wychodzenia z bezdomności i rozwoju budownictwa socjalnego”, opartej

na zestawie rekomendacji opracowanych przez FEANTSA99. Jako że są to

nie-zwykle wartościowe wskazania, poniżej przytaczamy je w całości:

1. Rzetelne i cykliczne diagnozy (badania populacji ludzi bezdomnych na

pozio-mie krajowym, regionalnym, lokalnym i jednostkowym).

2. Wszechstronność podejścia (interwencja kryzysowa, wczesna interwencja,

prewencja i integracja społeczna).

3. Wielowymiarowość działania (integracja różnych wymiarów związanych

z bezdomnością – praca, zdrowie, mieszkalnictwo, pomoc społeczna, sądow-nictwo, edukacja i trening itp.).

4. Uwzględnianie praw człowieka do mieszkania i godnej egzystencji.

5. Kierowanie się filozofią partycypacji i odpowiedzialności (animatorzy

odpo-wiedzialni za tworzenie polityki społecznej, za implementowanie tej polityki oraz środowisk samych ludzi doświadczających bezdomności).

6. Stosowanie stabilnego prawa (reguły prawne niezależne od bieżących

prob-lemów politycznych, stanowiące ponadpartyjny konsensus zarówno regio-nalnie, jak i narodowo).

7. Zrównoważanie i podtrzymywalność polega na posiadaniu własnego

budże-tu oraz uzyskiwaniu wsparcia opinii publicznej zapewniającej kontynuację działań programowych.

8. Realne potrzeby (cykliczne monitorowanie rzeczywistych potrzeb osób

bez-domnych i ludzi zagrożonych bezdomnością, pozwalające na podnoszenie jakości życia).

98 Strona „Badania nad bezdomnością i wykluczeniem mieszkaniowym” – jak piszą jej autorzy – została założona po to, aby

upowszechniać bogactwo wiedzy i doświadczeń zgromadzonych przez badaczy oraz organizacje pracujące na rzecz bezdomnych. Prezentuje raporty z polskich i europejskich badań o bezdomności i wykluczeniu mieszkaniowym.

99 Europejskie Obserwatorium Bezdomności FEANTSA (ang. European Observatory of Homelessness, EOH) jest europejską instytucją pozarządową założoną w 1989 roku dla zapobiegania i zmniejszenia ubóstwa oraz wykluczenia społecznego osób zagrożonych bezdomnością oraz bezdomnych. FEANTSA działa w ścisłym powiązaniu ze strukturami Unii Europejskiej. Obecnie zrzesza ponad 130 organizacji członkowskich, działa w blisko 30 krajach europejskich, z czego 25 państw to kraje członkowskie UE. Do celów FEANTSA należy m.in. utrzymywanie stałego dialogu z instytucjami europejskimi oraz rządami i samorządami krajów członkowskich, przez co należy rozumieć działalność propagowania rozwoju i wdrażania skutecznych środków do walki z bezdomnością. Prowadzenie i upowszechnianie badań oraz zbieranie danych dla lepszego zrozumienia charakteru, zakresu

9. Pragmatyzm i realizm (realistyczne i mierzalne cele i rezultaty, adekwatne

działania do sytuacji osób, cele są zhierarchizowane),

10. Inicjatywa oddolna (odnoszą się do lokalnych i regionalnych problemów,

uwzględniają różne modele wsparcia, skupiają się na dostarczaniu usług „bli-żej ludzi”, rozwiązania przenoszone na poziom lokalny).

Niestety, ani możliwość oparcia się na modelu gotowych i już gdzie indziej sprawdzonych rozwiązań (rekomendacje FEANTSA), ani wola i deklaracje se-kretarza stanu Jarosława Dudy nie spowodowały, że ów program został w

za-powiadanym czasie100 przygotowany. Jak dowiadujemy się ze stenogramu

posiedzenia Parlamentarnej Komisji Polityki Społecznej z lutego 2010, powo-dem tego była aktualna sytuacja ekonomiczna kraju: Chcieliśmy to [Krajowy program wychodzenia z bezdomności i rozwoju budownictwa socjalnego – przyp. D. P.-J.]. zrealizować jako program wieloletni na lata 2010–2015. Niestety,

musimy go odłożyć. Chcieliśmy obszarowo regulować pewne kwestie. Natomiast w związku z sytuacją ekonomiczną, jaka się zadziała, nie rozpoczniemy tego na pewno w roku 2010. Dalsze prace nad projektem zostały odłożone, mam na-dzieję, że na rok kolejny – mówiła Krystyna Wyrwicka, dyrektor Departamentu

Pomocy i Integracji Społecznej.

Szczegóły dotyczące dalszych losów programu można poznać, zapoznając się z treścią odpowiedzi sekretarza stanu w Ministerstwie Zdrowia na interpelację nr 5399 w sprawie warunków opieki zdrowotnej nad osobami bezdomnymi:

W pierwszej połowie 2008 r. powołano zespół roboczy, którego zadaniem było przygotowanie projektu „Krajowej strategii wychodzenia z bezdomności”. Organizatorem i koordynatorem prac został Departament Pomocy i Integracji Społecznej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, który do współpracy zaprosił wybrane organizacje pozarządowe. W listopadzie 2008 r. skierowano projekt „Krajowej strategii wychodzenia z bezdomności” do konsultacji wewnątrzresortowych, które zakończono pod koniec tego miesiąca. Większość ministerstw poparła ideę opracowania takiego dokumentu na szczeblu rządowym. W styczniu 2009 r. odbyło się kolegium ministra pracy i polityki społecznej, na którym aprobowano przygotowany projekt dokumentu z jednoczesnym wykonaniem zalecenia o zmianie nazwy tytułowej tego 100 Do kwietnia 2008 r. miały powstać założenia strategii.

projektu na „Krajowy program wychodzenia z bezdomności i rozwoju budownictwa socjalnego na lata 2009–2015”.

W czerwcu 2009 r. wniosek ministra pracy i polityki społecznej o wyrażenie zgody na ustanowienie programu wieloletniego był rozpatrywany przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów. W listopadzie 2009 r. minister pracy i po-lityki społecznej otrzymał odpowiedź z Kancelarii Prezesa Rady Ministrów zawierającą sugestię odstąpienia od inicjatywy ustanowienia programu wieloletniego z uwagi na ogólnoświatową sytuację finansową (kryzys finan-sowy) wraz z propozycją ewentualnego powrotu do problemu w kolejnych latach, kiedy sytuacja ulegnie poprawie. Do chwili obecnej powyższa decyzja nie została zmieniona101.

Właściwie można raz jeszcze powtórzyć ostatnie cytowane zdanie: mimo upływu kolejnych lat sytuacja bowiem nadal się nie zmieniła. Nadal brakuje narodowego programu pozwalającego na skuteczne działania systemowe. Jednak zmieniło się i nadal zmienia się podejście do problemów bezdomności, gdyż wzrasta świadomość i doświadczenie samorządów, instytucji i organizacji, które z jednej strony podejmują działania na poziomie lokalnym, z drugiej zaś poszukują kontaktów i wzorców zagranicznych, realizując przy tym również misję edukacyjną, czego przykładem może być np. działalność Pomorskiego

Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności (PFWB)102. Jest to również

przy-kład dynamicznego podejścia do problemów bezdomności, a więc podejścia generującego zmianę i empowerment, zamiast rozwiązań statycznych, jedno-stronnie i opiekuńczo zaspokajających potrzeby. Trzeba podkreślić, że wypra-cowanie profesjonalnych rozwiązań w kwestiach bezdomności na poziomie lokalnym jest bardzo ważne, ale nie zastąpi narodowej strategii radzenia sobie ze związanymi z nią problemami społecznymi.

101 Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Zdrowia na interpelację nr 5399 w sprawie warunków opieki zdrowotnej nad osobami

bezdomnymi, [online] [dostęp 23.10.2014].

102 Efektem szeroko zakrojonej działalności PFWB, jako wielopodmiotowego międzysektorowego Partnerstwa skupionego wokół wyzwań związanych z rozwiązywaniem problemu bezdomności, są znakomite materiały zgromadzone w kilku rocznikach cyklicznej publikacji „Forum. O Bezdomności bez Lęku”. Walorem ”Forum” jest interdyscyplinarne podejście do kwestii bezdomności, z akcentem na nowoczesną pracę socjalną, łączenie teorii z praktyką i badaniami empirycznymi, postawa poszukująca, analityczne ujęcie problemów szczegółowych (od działań zapobiegawczych, przez pracę socjalną i wspomaganie bezdomnych w rozwiązywaniu ich różnych problemów życiowych, po programy wychodzenia z bezdomności). Działanie w Partnerstwie, wsparte celowymi projektami unijnymi, pozwoliło na profesjonalne przygotowanie specjalistów i organizacji województwa pomorskiego do podejmowania nowatorskich rozwiązań w zakresie pracy socjalnej wśród bezdomnych, którymi członkowie PFWB dzielą się z innymi. Warto zatem polecić publikację „Forum” jako inspirującą dla pracowników socjalnych lekturę, gdzie można znaleźć wiele praktycznych wskazówek,