Rynek pracy pojmowany w skali całej gospodarki składa się z częściowych rynków pracy wyodrębnionych na podstawie wielu kryteriów. Ze względu na wzajemność oddziaływania podaży i popytu na pracę rynek pracy dzielimy na krajowy, regionalny i lokalny. Podział rynku pracy na poszczególne jego części definiuje się jako segmentację rynku pracy. Jest to proces podziału na segmenty, różniące się między sobą dostępnością, wysokością płac, mobilnością pracowników itp. Segmentacja rynku pracy pozwala wyodrębnić m.in. obszar geograficzny, podaż i popyt na pracę, występujący na danym obszarze oraz wzajemną zależność między nimi117
.
Rynki pracy ulegają dynamicznym zmianom w wyniku globalizacji i regionalnej integracji. Globalizacja powoduje łączenie różnego rodzaju rynków, czego skutkiem są zbliżone systemy zarządzania w firmach i normy prawne regulujące stosunki pracy. Integracja regionalna polega na współpracy gospodarczej technicznej i finansowej118
. Głównym celem polityki rynku pracy jest więc promowanie zatrudnienia na zasadzie pierwszeństwa pracy nad bezrobociem, przewagi dochodu z zatrudnienia nad świadczeniami
116 W. Sołtysiak, Jak a jest prawda o emigracji Polak ów do k rajów Unii?, [w:] Za chlebem... Wrócić czy zostać? Młodzi Polacy w poszukiwaniu swojej szansy rok po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej. Materiały pok onferencyjne. Częstochowa 2005, s. 39, 40.
117 A. Francik, A. Pocztowski, Wybrane..., op. cit., s. 42–44. 118
M. Marciniszyn, Instytucje rynk u pracy. Polsk a na tle państw Unii Europejsk iej, Wyd. Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona Koźmińskiego, Warszawa 2005, s. 24, 25.
z tytułu bezrobocia oraz przewagi szkoleń nad zjawiskiem bezrobocia119. Aby pobudzić aktywność ekonomiczną ludności, należy tworzyć atrakcyjne otoczenie dla rozwoju gospodarki, rozwijać infrastrukturę techniczną. Dlatego też aktywna polityka rynku pracy, polegająca na włączeniu do aktywnych zasobów siły roboczej osoby bierne zawodowo staje się najważniejszym zadaniem podmiotów zajmujących się walką z bezrobociem.
W Polsce, już od samego początku okresu transformacji systemowej trwa spór o model polityki rynku pracy. W 1990 roku pojawiły się dwie koncepcje. Pierwsza z nich, reprezentowana przez rząd zakładała walkę z bezrobociem tylko za pomocą aktywnych programów rynku pracy. Druga koncepcja, oparta na doświadczeniach z Japonii i USA preferowała model zintegrowanej polityki prozatrudnieniowej. W chwili obecnej do polskiego modelu polityki rynku pracy wprowadza się szereg zmian, m.in. poprzez wdrożenie pakietu socjalnego i nastawionego na zatrudnienie w zakresie umów prywatyzacyjnych i wprowadzenie ulg inwestycyjnych120.
W ciągu ostatnich dwóch dekad procesy globalizacji zmieniły gospodarkę światową, a siły rynkowe zaczęły odgrywać znaczącą rolę na wszystkich rynkach, przy jednoczesnym wzroście oczekiwań wobec usług oferowanych przez rządy poszczególnych krajów. Pod koniec ubiegłego wieku pojawiły się modele odrzucające tradycyjny, biurokratyczny sposób postrzegania tych służb działających na rynku pracy na rzecz służb zatrudnienia, które są bardziej nastawione na klienta i lepiej zintegrowane z innymi obszarami działalności gospodarek krajowych. Polityka rynku pracy zmierzała więc do poprawy skuteczności działań oraz jakości oferowanych usług w zakresie walki z bezrobociem121
.
Proces zapewnienia równowagi na rynku pracy odbywa się w ramach negocjacji między pracownikami i pracodawcami, co owocuje zawarciem umów o pracę z prawami i obowiązkami obu stron. Dla pracodawców polityka rynku pracy sprowadza się do znalezienia pracowników z odpowiednimi kwalifikacjami. Pracownicy muszą mieć możliwość znalezienia zatrudnienia zapewniającego właściwy dochód122. Działania na rynku pracy w skali lokalnej i regionalnej to część polityki regionalnej leżąca w gestii instytucji, takich jak: rządowe, regionalne i lokalne organy samorządowe, instytucje otoczenia biznesowego, organizacje pracodawców i związki zawodowe. Podmioty te współpracują ze
119 M. Cynk, Instrumenty k ształtowania rynk u pracy w Polsce, [w]: Uwarunk owania współczesnej polityk i społecznej, pod red. B. Ponikowskiego i J. Zarzecznego, Wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2002, s. 157–158.
120 Ibidem, s. 159–160. 121
,,Rynek Pracy”, wydanie specjalne, październik 2004, s. 5. 122
sobą, koordynują kształtowanie rynku pracy. Jednakże regionalne i lokalne problemy nie sprzyjają poprawie warunków życia ludności i dobrobytu społecznego123
.
Skuteczna walka z bezrobociem powinna zakładać kompleksowe działania w zakresie ochrony dotychczas istniejących miejsc pracy oraz tworzenia nowych. Działania takie uzupełnia polityka rynku pracy aktywizująca zawodowo ludzi bezczynnych zawodowo, spełniając w ten sposób funkcje ekonomiczne i społeczne. Realizując politykę rynku pracy za nadrzędny cel uznaje się przerwanie bezczynności i bierności zawodowej, poprawę szans na uzyskanie pracy, a w końcu trwałe zatrudnienie. Działania aktywizujące w założeniu powinny zmniejszać niedopasowania strukturalne, wynikające z braku odpowiednich kwalifikacji oraz wzmocnić strukturę zatrudnienia przynajmniej w wiodących gałęziach gospodarki. Wszystko to ma podnieść poziom produkcyjności siły roboczej oraz mobilność, a pracodawcom pozwolić na wyszukanie odpowiednio wykwalifikowanych pracowników. Polityka rynku pracy oddziałuje więc w pewien sposób na poziom zatrudnienia.
W 1999 roku, po reformie administracyjnej w polityce rynku pracy uwzględniono powstanie samorządów wojewódzkich i lokalnych oraz określono ich zadania w zakresie przeciwdziałania bezrobociu. Lokalne władze administracyjne stały się wiodącymi podmiotami odpowiedzialnymi za kwestie społeczne124. Zadania przekazane lokalnym samorządom w wyniku decentralizacji spowodowały, że to na powiatach spoczęły obowiązki w zakresie aktywizacji zawodowej. W myśl reformy administracyjnej, samorząd powiatowy stał się zasadniczym podmiotem odpowiedzialnym za politykę w jej lokalnym wymiarze125
. Główne zadania państwa na rzecz aktywizacji zawodowej są realizowane na podstawie uchwalonego przez Radę Ministrów Krajowego Planu Działań na Rzecz Zatrudnienia, zgodnie z zaleceniami realizacji Europejskiej Strategii z udziałem inicjatyw samorządu gminy, powiatu, województwa i partnerów społecznych. Krajowy Plan Działań zawiera: cele i działania zgodne z kierunkami i priorytetami polityki państwa w dziedzinie rynku pracy; przewidywane wydatki Funduszu Pracy oraz budżetu państwa na dofinansowanie zadań objętych Krajowym Planem Działań; wskaźniki efektywności. Samorządy regionalne (wojewódzkie) na jego podstawie opracowują co roku regionalny plan
123
F. Adamczuk, A. Graczyk, Rynek pracy na pograniczu polsk o -niemieck im – aspek ty instytucjonalne, [w]: Problemy zatrudnienia i rynk u pracy w Polsce i Unii Europejsk iej, pod. red. B. Fiedora i G. Dieckheura, Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu nr 1071, Wyd. Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, Wrocław 2006, s. 103, 112.
124 Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) powiaty wykonują zadania publiczne o charakterze ponadgminnym m.in. w zakresie przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy.
125
M. Racław-Markowska, Państwo i lok alna polityk a społeczna , [w]: Społeczności lok alne wobec problemu bezrobocia, pod. red. E. Giermanowskiej i M. Racław-Markowskiej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2003, s. 24, 26.
działań na rzecz zatrudnienia, określający priorytetowe grupy bezrobotnych i innych osób wymagających wsparcia – po zasięgnięciu opinii powiatowych jednostek samorządu terytorialnego oraz partnerów społecznych126
.
Minister właściwy do spraw pracy pełni funkcję na rzecz rynku pracy przez przygotowanie i realizację Krajowego Planu Działań i sporządzanie rocznych sprawozdań z jego realizacji, koordynację publicznych służb zatrudnienia. Odpowiada za jednolitość stosowania prawa, zapewnia spójny system obsługi rynku pracy poprzez wprowadzanie systemów teleinformatycznych, planuje i wykonuje działania wynikające z programów sektorowych, dąży do uzyskania wysokiego poziomu i rozwoju zasobów ludzkich127
. Samorząd wojewódzki w ramach polityki rynku pracy realizuje funkcje z zakresu: określania regionalnej polityki rynku i podziału posiadanych środków Funduszu Pracy, opracowywania analiz rynku pracy i badania popytu na pracę,
badania efektywności projektów lokalnych,
inicjowania przedsięwzięć rozwiązujących problemy ze zwolnieniami grupowymi, organizowania i koordynowania poradnictwa zawodowego,
opracowywania i upowszechniania informacji zawodowych na terenie województwa, koordynowania działań w zakresie kształcenia ustawicznego i szkolenia bezrobotnych, współdziałania z właściwymi organami oświatowymi w harmonizowaniu kształcenia zawodowego z potrzebami rynku i prowadzenia rejestru agencji zatrudnienia128.
Do głównych zadań samorządów powiatowych na rzecz polityki rynku pracy należą: przygotowanie i wcielanie w życie programu promocji zatrudnienia oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy,
uzyskiwanie środków finansowych na realizowanie zadań na rzecz aktywizacji, inicjowanie i wdrażanie instrumentów rynku pracy,
udzielanie niezbędnej pomocy bezrobotnym w znalezieniu pracy, a pracodawcom w uzyskaniu pracowników stosując pośrednictwo pracy i poradnictwo zawodowe,
inicjowanie, organizowanie i finansowanie usług, instrumentów i projektów lokalnych, współpraca z gminami w zakresie upowszechniania ofert pracy, upowszechniania informacji o usługach poradnictwa zawodowego i szkoleniach,
realizowanie zadań wynikających z koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego129
.
126 Art. 3 cytowanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy .
127 Szczegółowy katalog zadań zawiera art. 4 przywoływanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
128
Art. 8 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. 129 Art. 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy .
Polityka rynku pracy odgrywa ważną rolę w łagodzeniu skutków bezrobocia. Jej realizacja zależy od środków pochodzących za składek pracowników i pracodawców oraz z budżetu. Wielkość środków przeznaczonych na programy pasywne (wypłata świadczeń z tytułu bezrobocia) oraz na przekwalifikowanie, subsydiowanie i tworzenie miejsc pracy, wraz ze społeczną efektywnością wydatkowania tychże środków to czynniki wpływające bezpośrednio na politykę rynku pracy. Poziom wydatków na aktywne programy rynku pracy określa szanse i możliwości aktywizacji bezrobotnych130
. Rynek pracy w każdym kraju reaguje na zmiany popytu, postęp technologiczny, działalność związków zawodowych, związków pracodawców i interwencję państwa131
.
1.5 . Polityka rynku pracy w wybranych krajach Unii Europejskiej i w Polsce