Zagadnienia dobrze realizowanej polityki zatrudnienia koncentrują się wokół przepisów prawnych regulujących działanie rynku pracy, pełnego zatrudnienia, walki z bezrobociem i regulowania rynku pracy, poradnictwa zawodowego, przekwalifikowania, pośrednictwa pracy, wynagrodzeń. W Polsce głównymi podmiotami realizującymi politykę zatrudnienia są organy władzy państwowej: centralne (Sejm, Senat, Rada Ministrów) i terytorialne oraz zakłady pracy97. Polityka zatrudnienia jako działalność państwa ułatwia zarządzanie zasobami ludzkimi w organizacjach i pomaga w podejmowaniu decyzji dotyczących zatrudnienia. Na szczególną uwagę zasługuje fakt, że chociaż polityka zatrudnienia opiera się na równoważeniu popytu i podaży pracy, to poza zakresem jej działania pozostają techniczne metody i środki produkcji. W analizie problemów polityki zatrudnienia można wyróżnić dwa wzajemnie wykluczające się podejścia, odnoszące się do sposobu jej realizowania. Według pierwszego z nich państwo nie interweniuje i całkowicie zdaje się na działanie mechanizmów rynkowych. Drugi nurt zakłada istnienie państwa opiekuńczego i centralne sterowanie procesami zatrudnieniowymi (charakterystyczny dla państw socjalistycznych)98
.
Z powyższych rozważań wynika, że właściwie realizowana polityka zatrudnienia dzięki umiejętnie dobranym środkom i metodom powinna powodować wzrost wydajności pracy. Obszar jej działania dotyka zagadnień dotyczących harmonizacji jednostkowych interesów pracowniczych z powszechnymi interesami ekonomicznymi i społecznymi, integracji potrzeb i rozwiązań z celami przyszłościowymi oraz realizacji zasady pełnego zatrudnienia. Politykę zatrudnienia powinno się realizować w oparciu o analizy i prognozy zjawisk demograficznych i zatrudnienia w aspekcie makro– i mikroekonomicznym, dokonywanych na podstawie badań nad strukturą ludności i całej gospodarki.
1.3 . Kwestia zatrudnienia i rynku pracy w Polsce po 1989 roku
Przekształcenie ustroju politycznego w Polsce po drugiej wojnie światowej spowodowało reorganizację w gospodarowaniu zasobami ludzkimi. Podstawą transformacji gospodarczej stała się zmiana struktury własności z prywatnej na państwową, na zasadzie nacjonalizacji. Popyt na pracę został zmonopolizowany. Wolny rynek zastąpiono rynkiem
96
W. Turnowiecki, op. cit., s. 95. 97
Ibidem, s. 96.
planowanym, alokacja zasobów pracy następowała w trybie nakazowo–rozdzielczym. Z przebiegu nacjonalizacji środków produkcji wynikał fakt ekonomicznego przymusu pracy. Państwo jako podmiot decydowało o rozmiarach i strukturze popytu oraz poziomie wynagrodzeń.
W wyniku centralizacji decyzji dotyczących zatrudnienia miejsce wolnego rynku zajął rynek zorganizowany99. Podstawowym prawem ekonomicznym gospodarki centralnie sterowanej stało się prawo pełnego zatrudnienia100
. Zasoby rozdzielano według planów, aby zapobiec bezładnym i nieskoordynowanym zjawiskom na rynku pracy, a w konsekwencji doprowadzić do optymalnej społecznie alokacji zasobów pracy. Czynności dotyczące gospodarki podejmowano zgodnie z wytycznymi, a pieniądz odgrywał pasywną rolę, więc nie można było według tego kryterium miarodajnie ocenić działalności gospodarczej. Bezrobocie uznawano za zjawisko chroniczne, właściwe tylko i wyłącznie dla gospodarki rynkowej101. W Polsce w realiach gospodarki centralnie planowanej praca stanowiła podstawę utrzymania jednostki, a wynagrodzenie za jej wykonanie należało się każdemu obywatelowi.
Procesy transformacyjne w polskiej gospodarce doprowadziły do zmiany w strukturze zatrudnienia. W związku z przekształceniem gospodarki nastąpiło przejście zasobów pracy z sektora rolniczego do działów gospodarki, które wymagały wyższych kwalifikacji (np. przemysł)102
. W okresie przed transformacją ustrojową polski rynek pracy charakteryzował się przewagą popytu na pracę nad jej podażą. Pod koniec 1989 roku popyt ciągle przewyższał podaż, a oficjalnie bezrobocie pojawiło się w naszym kraju w styczniu 1990 roku103
. Nadmierne zatrudnienie było charakterystyczne dla gospodarek centralnie planowanych. Zjawisko to, oznaczające taki stan w gospodarce, kiedy zatrudnienie pozostaje na takim samym poziomie przy jednoczesnym obniżeniu produkcji, można traktować jako pewien rodzaj bezrobocia, ponieważ spada wydajność pracy104. Przekształcenie ustroju społeczno-gospodarczego wymusiło konieczność zmiany struktury rynku pracy. Transformacja opierała
99
K. Mlonek, Bezrobocie w Polsce w XX wiek u w świetle badań , Krajowy Urząd Pracy, Warszawa 1999, s. 67–68.
100
Mieczysław Kabaj zdefiniował pełne zatrudnienie jako stan całkowitego i produktywnego wykorzystania zasobów pracy lub taki stan równowagi, w której człowiek zdolny i gotowy do pracy znajduje pracę w krótkim okresie.
101
D. Piątek, J. Kornaia modele nierównowagi na rynk u pracy i ich implik acje dla procesu transformacji, [w]: Rynek pracy w warunk ach zmian ustrojowych , pod red. W. Jarmołowicza, Wyd. Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań 2003, s. 13–14.
102 J. Auleytner, Polsk a polityk a społeczna. Ciągłość i zmiany, Wyższa Szkoła Pedagogiczna TWP, Warszawa 2004, s. 115 i nn.
103 A. Budzyński, Bezrobocie w Polsce 1990–2003 – cechy charak terystyczne, [w]: Między transformacją a integracją. Polityka społeczna wobec problemów współczesności, pod red. P. Błędowskiego, SGH w Warszawie, Warszawa 2004, s. 93–94.
104
się na kilku podstawowych procesach. Pierwszym z nich było przeniesienie na lokalny grunt rozwiązań dotyczących funkcjonowania rynku pracy (przepisy prawne i struktura podmiotów odpowiedzialnych za walkę z bezrobociem) wypracowywanych przez kilkadziesiąt lat przez inne kraje. Kolejnym okazała się zmiana systemu produkcji oraz wzrastające procesy globalizacyjne związane z postępem technologicznym i informacyjnym105.
Traktat amsterdamski stworzył w 1997 roku podstawy do wspólnej polityki zatrudnienia i rynku pracy106. W ostatnich latach największym problemem zjednoczonej Europy wydaje się być mało elastyczny rynek pracy, powiązany z brakiem elastyczności czasu pracy, małą mobilnością, wysokim poziomem świadczeń dla bezrobotnych. Wspólna waluta może doprowadzić do przejrzystości płac i cen, a w konsekwencji do utworzenia jednolitego rynku pracy. Ponadto instytucjonalna integracja rynków pracy stworzy w przyszłości podwaliny dotyczące wspólnych wymagań odnoszących się do podniesienia bezpieczeństwa socjalnego107. W wyniku globalizacji, zmian kulturowych, postępu technicznego w Europie następuje proces uelastyczniania rynku pracy w postaci upowszechniania się nietypowych forma zatrudnienia108
.
Według strategii lizbońskiej z 2000 roku Unia Europejska dąży do zbudowania
najbardziej konkurencyjnej i dynamicznej, opartej na wiedzy gospodarki w świecie, zdolnej do trwałego wzrostu gospodarczego, stworzenia nowych i lepszych miejsc pracy i zapewnienia większej spójności109
. W chwili obecnej głównym wyzwaniem dla
zjednoczonej Europy jest tworzenie nowych miejsc pracy poprzez wspieranie małej i średniej przedsiębiorczości, zmniejszanie ograniczeń administracyjnych, lepszy dostęp do kapitału, zmniejszania pozapłacowych kosztów, popieranie elastycznej organizacji czasu pracy, usunięcie barier w dostępie do rynku pracy dla grup będących w szczególnej sytuacji (kobiet, młodzieży, niepełnosprawnych, długotrwale bezrobotnych)110
. Rozszerzenie Unii Europejskiej o kolejne kraje stanowiło nie lada wyzwanie dla polityki strukturalnej w odniesieniu do problemów bezrobocia. Zgodnie z analizami włączenie nowych krajów oraz dostęp do środków z funduszy strukturalnych miało wpłynąć na poprawę sytuacji na rynkach
105
A. Adamczak, Mak roek onomiczne uwarunk owania bezrobocia transformacyjnego w Polsc e, Czechach, Słowacji i na Węgrzech, Wyd. Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2005, s. 116–118.
106
F. Olesen, M. Skak, Rynk i pracy-najwięk sze zmartwienie Europy, [w[: Ek onomiczne aspek ty integracji europejsk ie, pod red. J. G. Hansena, Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2003, s. 47.
107 Ibidem, s. 69-70.
108 M. Rymsza, Wprowadzenie, [w]: Elastyczny rynek pracy i bezpieczeństwo socjalne. Flexicurity po polsk u?, pod. red. M. Rymszy, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2005, s. 7.
109 Praca, praca, praca. Raport grupy roboczej ds. Zatrudnienia pod przewodnictwem Wima Koka, listopad 2003, ,,Rynek Pracy”, numer specjalny, Warszawa grudzień 2004, s. 5.
110
pracy na tych obszarach (zmniejszenie liczby bezrobotnych, wzrost liczby zatrudnionych oraz polepszenie jakości zasobów ludzkich).
Ogromne znaczenie ma również tworzenie systemów kształcenia ustawicznego. W myśl zasad UE kształcenie zawodowe powinno wyrównywać poziom edukacyjny we wszystkich krajach wspólnoty. Efektem powyższego jest rosnąca rola wiedzy. Wzrasta zapotrzebowanie na pracowników wykwalifikowanych, rynek prac najmniej złożonych maleje. Coraz częściej zdarza się, że w ten sposób praca żywa zostaje zastąpiona przez pracę uprzedmiotowioną. Trudności rodzi jednak odpowiedź na pytanie, w jaki sposób reagować na zmiany technologiczne, aby jedną z konsekwencji postępu nie był wzrost bezrobocia. Szukający zatrudnienia nieustannie podnoszą swoje kwalifikacje, aby być bardziej konkurencyjnymi od innych i uniknąć zjawiska pozostawania bez pracy. Inwestycje w umiejętności człowieka mogą być najtańszym i najprostszym sposobem zwiększenia poziomu konkurencyjności gospodarki i rozwoju gospodarczego.
Julian Auleytner uważa, że inwestycje w kapitał ludzki opierają się na trzech zasadach: kształcić się, aby posiąść wiedzę; kształcić się, aby czynić; kształcić się, aby istnieć. Potencjał intelektualny może stać się głównym powodem przewagi strategicznej, zwłaszcza w sytuacji, gdy istnieją znaczące zależności między poziomem wykształcenia społeczeństwa danego kraju a jego zamożnością. Wyższe wykształcenie może być sposobem na uniknięcie bezrobocia. Według badań, osoby legitymujące się wyższym wykształceniem są mniej narażone na brak zatrudnienia, potwierdza się zatem teza, iż inwestycje w kapitał ludzki są korzystne111. Wykształcenie odgrywa znaczącą rolę w życiu gospodarczym państwa, dlatego trzeba scharakteryzować bariery ograniczające dostęp do edukacji. Pierwsza z nich, terytorialna, traci powoli na znaczeniu. Kolejną barierą dostępu do edukacji są koszty. Wiedza staje się produktem, na który istnieje podaż i popyt przy ustalonej cenie112
.
Na wysoką stopę bezrobocia ma także wpływ zakres i poziom kształcenia. Polska po wstąpieniu do UE została objęta pomocą w ramach Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności, aby zmniejszyć dystans dzielący polską gospodarkę od pozostałych krajów członkowskich. Konieczna jest długookresowa, spójna interwencja, która zwiększy polską konkurencyjność w zakresie produktów i usług. Powinno się eksponować te kierunki działań, które mogą w jak największym stopniu ulepszyć polską strukturę ekonomiczno-gospodarczą
111 J. Auleytner, Eduk acja w Unii Europejsk iej i w Polsce, [w]: Społeczne sk utk i integracji Polsk i z Unią Europejską, pod red. K. Głąbickiej, Wyższa Szkoła Pedagogiczna TWP, Warszawa 1999, s. 67 i nn.
112
i ograniczyć w ten sposób bezrobocie. Aby utrzymać zatrudnienie i utrzymać wzrost gospodarczy, potrzeba wielu wykwalifikowanych pracowników pracujących wydajnie.
Ciągłe zmiany na rynku pracy, wymagania stawiane potencjalnym pracownikom wymuszają nieustanne podnoszenie kwalifikacji. Głównym zadaniem szkolnictwa staje się w takiej sytuacji przekazanie przyszłym absolwentom umiejętności i wiedzy, umożliwiającej swobodne poruszanie i odnalezienie się na rynku pracy. Jednym z priorytetów kształcenia zawodowego powinno stać się podniesienie konkurencyjności mieszkańców poszczególnych podregionów na unijnym rynku pracy. Zmiana w podejściu do polityki rynku pracy powinna objawiać się w akcentowaniu roli kompetencji zawodowych uzyskiwanych w systemie edukacyjnym. Trzeba je uwzględnić podczas tworzenia nowej struktury kształcenia zawodowego. Bez analiz i badań trudno dokonać zmian w strukturze zatrudnienia i w systemie szkolnym. Konieczne staje się, aby absolwenci byli współtwórcami gospodarki konkurencyjnej, a system edukacji przygotowywał ich do uczenia się przez całe życie113.
Ważnym problemem związanym z rynkiem pracy jest migracja ludności. Przestrzenne przemieszczanie się ludności ma charakter krótkotrwały lub długotrwały. Migracja ze względu na kryterium obszarowe może występować w obrębie danego kraju (migracje wewnętrzne) lub też poza nim (migracje zewnętrzne – zagraniczne, emigracja – wyjazd do innego kraju, imigracja – przyjazd z innego kraju)114. Do korzyści ekonomicznych migracji (mobilności) zarobkowej należy spadek nierównowagi na rynku pracy, poprawa stanu finansów publicznych na skutek redukcji wypłacanych zasiłków i osłon socjalnych oraz transfer kapitału. Takie działania mogą w konsekwencji spowodować wzrost inwestycji i konsumpcji na skutek zwiększonych transferów środków finansowych, wspomaganie rozwoju gospodarczego i dogodności w zakresie handlu. Do korzyści indywidualnych zalicza się przede wszystkim materialne zaspokojenie najpilniejszych potrzeb, zwiększenie szans awansu po powrocie do kraju macierzystego, poznanie kultury innego kraju, naukę języka obcego, zdobycie nowych umiejętności, zapoznanie się z nowymi technikami i technologiami itd. Migracja zarobkowa rodzi również straty indywidualne w postaci poniesionych na wyjazd kosztów, rozpadu rodziny, stresu, barier kulturalnych i językowych, trudności w adaptacji w nowym, nieznanym środowisku115.
113 S.M. Kwiatkowski, Eduk acja zawodowa a rynek pracy, [w]: Rynek pracy wobec integracji z Unią Europejską, pod red. S. Borkowskiej, IPISS, Warszawa 2002, s. 215 i nn.
114 Z. Sadowski, T. Wach, op. cit., s. 26. 115
E. Kryńska, Ok resowe migracje zarobk owe, [w]: Mobilność zasobów pracy. Analiza i metody stymulacji , pod red. E. Kryńskiej, Warszawa 2000, s. 209.
Cele migracji mogą być różne, od zarobkowych, przymusowych, stałych, edukacyjnych po polityczne. Obecnie emigracja ma zdecydowanie inny charakter niż ta z wcześniejszych okresów. Dzięki bezwizowemu ruchowi, zwłaszcza w obrębie państw Unii Europejskiej, pojawiły się możliwości podejmowania legalnego zatrudnienia poza granicami kraju116. Najczęstszymi powodami podejmowania pracy za granicą były korzyści materialne, zagrożenie bezrobociem oraz brak możliwości znalezienia pracy w kraju (zwłaszcza w rejonach o wysokiej stopie bezrobocia). W chwili obecnej trudno ocenić, czy emigracja zarobkowa jest skutecznym narzędziem łagodzenia skutków bezrobocia. Obok pozytywnych skutków należy brać pod uwagę negatywne oddziaływanie tego zjawiska na sytuację w kraju. Wysokie bezrobocie rodzi niebezpieczeństwo odpływu za granicę wykształconej i wysoko wykwalifikowanej kadry zawodowej, a pozostanie w kraju siły roboczej słabiej wykształconej i mniej przygotowanej do wykonywania określonych zawodów. Trzeba ograniczać ten negatywny skutek migracji zarobkowej i zapewnić zatrudnienie wykwalifikowanej kadry w kraju poprzez efektywnie prowadzoną politykę rynku pracy.