w
prowadzenIew
ybory do organów stanowiących samorzą-du terytorialnego opierają się na przepisach Konstytucji1 (art. 62 i art. 169 ust. 2) oraz Kodeksu Wyborczego2 (dział VII). Jak zauważa B. Pytlik od 1989 r. nastąpiła konsolidacja systemu wyborczego do organów samorządowych. Proces ten był integralną częścią spajania systemu demokratycznego w Polsce3.1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U.
Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).
2 Ustawa z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz.
112 z późn. zm.).
3 B. Pytlik, Konsolidacja systemu wyborczego do organów samorządu terytorialnego, [w:] B. Nawrot, J. Pokładecki, Wieloaspektowość
sa-Z perspektywy konstytucyjnej wybory rad i sejmików są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w gło-sowaniu tajnym, a prawo wybierania przedstawicieli do organów samorządu przysługuje polskim obywatelom, którzy najpóźniej w dniu głosowania ukończyli 18 lat.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej4, ani razu nie po-sługuje się pojęciem radnego. Co więcej, wszelkie posta-nowienia związane z podstawami ustroju samorządu te-rytorialnego w Polsce zostały zwięźle zawarte w rozdziale VII Konstytucji. Dopiero siódmy z dziesięciu artykułów
morządności gminnej w Polsce, Poznań 2011, s. 214.
4 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U.
Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).
a
bstractThe article deals with the issue of electing councilors and ta-king by them their representative mandates. The Constitution of the republic of Poland provides, that elections to local sel-f-government constitutive organs shall be universal, direct, equal and shall be conducted by secret ballot. The principles and procedures for submitting candidates and for the con-duct of elections, as well as the requirements for the validity of elections, shall be specified by statute, which is currently – after consolidation of the Polish law in this area – the Elec-toral Code. The analysis has been placed in the context of the ongoing, first term of councilors elected under the provisions of the new code. The article explains and describes possible ways to register candidates for councilors and methods of calculating election results. Author also discussed the legal nature of a councilior oath and pointed postulates de lege ferenda.
K
eywords:
councIlor, electoral code, localelectIons, localgo-vernmentconstItutIveorgans.
s
treszczenIeW artykule podjęto zagadnienie wyboru radnych i objęcia przez nich mandatów przedstawicielskich. Konstytucja Rze-czypospolitej Polskiej przewiduje, że wybory do organów sta-nowiących samorządu terytorialnego są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym. Zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunki ważności wyborów określa ustawa, którą – po konsolidacji polskiego prawa w tym obszarze – jest obecnie Kodeks Wyborczy. Analizę umiejscowiono w kontekście trwa-jącej, pierwszej kadencji radnych wybranych na podstawie przepisów nowego kodeksu. W artykule wyjaśniono i opisano sposób rejestracji kandydatów na radnych oraz sposób obli-czania wyników wyborów. Poruszono także kwestię charakte-ru prawnego, jaki posiada ślubowanie radnego oraz wskaza-no uwagi de lege ferenda.
s
łowa Kluczowe:
radny, KodeKs wyborczy, wyboryloKalne,organystanowIącejednosteKsamorząduterytorIalnego.
str. 43-53
tego rozdziału informuje nas, że jednostki samorządu te-rytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Na mocy ustaw samorządowych, do których odnosi nas Konstytucja, możemy wyróżnić: rady gmin, rady powiatów i sejmiki województw, których członkami są radni.
Mimo tego, iż ustrojodawca dopuścił formy demokracji bezpośredniej (takie jak referendum) do mechanizmów samorządowych, nie oznacza jednak, by była ona jedną z zasad funkcjonowania samorządu. Polski samorząd charakteryzuje się demokracją pośrednią, czyli przedsta-wicielską. Na mocy Konstytucji przewiduje się istnienie dwóch rodzajów organów: stanowiących i wykonaw-czych, więc ustawodawca musi uwzględnić je ustalając organizację jednostek samorządu, natomiast członkowie konkretnych wspólnot samorządowych zobowiązani są do ich wyboru5. Gdy omawia się doktrynalne podstawy demokratycznego państwa prawnego, to poruszone zo-staje wywodzące się z anglosaskiego right to self-gover-nment prawo do samorządu6. Z przepisów Konstytucji (art. 4 ust. 1) wnioskujemy, że kraj w którym władza zwierzchnia należy do Narodu, z pewnością jest samo-rządny. Polska jest również konstytucyjnie samorządo-wa (art. 163), poniesamorządo-waż samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone dla organów innych władz publicznych. Będzie on więc demokratyczną le-gitymizacją władzy, a jego terytorialny wymiar w ścisły sposób łączy obywateli ze sprawowaniem w ich społecz-nościach zarządzania publicznego.
z
asadaKadencyjnoścIKadencja radnego, tak samo jak całego organu sta-nowiącego, którego jest członkiem, ma swój początek w dniu wyborów (art. 16 u.s.g.7, art. art. 9 ust. 2 u.s.p.8, art. 16 ust. 2 u.s.w.9). Czas trwania tej kadencji wynosi co do zasady cztery lata i samoczynnie ustaje po upły-wie tego terminu10. Również kadencja rad i sejmików
5 Zob. J. Wojnicki, Samorząd lokalny w Polsce i w Europie, Pułtusk 2008, s. 33.
6 Szerzej: D. Milewski, Rola samorządu terytorialnego w systemie ochrony i realizacji praw człowieka, [w:] J. Jaskiernia (red.), Uniwer-salny i regionalny wymiar ochrony praw człowieka. Nowe wyzwania – nowe rozwiązania, tom 3, Warszawa 2014, s. 673–687.
7 Ustawa o samorządzie gminnym – tytuł nadany z dniem 1 stycznia 1999 r. (Dz. U. z 1998, Nr 162, poz. 1126) ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
8 Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).
9 Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).
10 We Włoszech ustępująca rada zachowuje do czasu powołania nowego składu ograniczone uprawnienia dotyczące wydawania aktów pilnych i nieodraczalnych. Zob. F. Piterà, R. Vigotti (red.), La riforma degli enti locali, Turyn 2002, s. 239–240, we Włoszech
wybranych w wyborach przedterminowych kończy się w tym samym dniu, kiedy ustają kadencje innych orga-nów samorządowych. Już w latach dziewięćdziesiątych w drodze wykładni systemowej Trybunał Konstytucyjny wyprowadził wniosek11, że intencją ustawodawcy było jednolite uregulowanie jednoczesnego upływu kadencji wszystkich rad gmin.
Określenie „dzień wyborów” występuje w u.s.p. oraz u.s.w., natomiast u.s.g. posługuje się „dniem wyboru”
przy określaniu czasu trwania kadencji. To przykład uzasadniający potrzebę ujednolicenia przepisów samo-rządowych. Dniem wyborów, co nie ulega wątpliwości, będzie zawsze data określona w rozporządzeniu premie-ra. Czy dzień wyboru jest pojęciem równie jednoznacz-nym? Zapewne nie będzie to data pierwszego posiedze-nia, czy ukonstytuowania się organu, ale można mieć wątpliwości, czy decydujący jest tu dzień wyborów, dzień ogłoszenia ich wyników, a może doręczenia radnym za-świadczeń o wyborze. Wykładnia systemowa przemawia na rzecz tego samego dnia, który dotyczy rad powiatów i sejmików województw, czyli dnia głosowania określo-nego przez premiera. Konieczność wskazania konkretnej daty ma doniosłe znaczenie, gdyż jest ona podstawą do obliczania licznych terminów. Między innymi właśnie sformułowanie „dzień wyboru” dało Trybunałowi Kon-stytucyjnemu podstawę do uznania niekonstytucyjności przepisów dotyczących składania przez samorządowców oświadczeń majątkowych12.
Trybunał stoi na stanowisku, że zasada kadencyjności rad i sejmików jest normą o charakterze konstytucyjnym, z której wypływają trzy nakazy13: pełnomocnictwo przy-sługujące radnym musi być udzielane na z góry ozna-czony czas, którego ramy nie mogą przekroczyć granic rozsądku, a ukonstytuowanie się organów stanowiących powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki. Kadencyjność sta-nowi konieczną właściwość każdego organu przedstawi-cielskiego. Jest ona bowiem z góry określonym przedzia-łem czasowym w którym może być sprawowany mandat.
Według Trybunału jest to konsekwencja wybieralności organów stanowiących w samorządzie. Taki charakter tych organów wynika z norm rangi konstytucyjnej. Ma tu zastosowanie choćby zasada demokratycznego pań-stwa prawnego (art. 2) oraz prawo podmiotowe do wy-bierania członków organów samorządowych (art. 62 ust
wszystkie ustawy, które regulują sposób wyboru organów samo-rządowych zebrano w zatwierdzonym w 2000 roku Testo unico delle leggi sull’ordinamento delgi enti locali.
11 Uchwała TK z 16 marca 1994 r., sygn. akt W 6/94, OTK1986-1995/
t5/1994/cz1/19.
12 Wyrok TK z 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07, OTK ZU 2007, nr 3A, poz. 26.
13 Wyrok TK z 26 maja 1998 r., sygn. akt K 17/98, OTK ZU 1998, nr 4, poz. 48.
1). Jeśli obywatele mają w ten sposób wypełniać swoje prawo do samorządu, to mechanizmy wynikające z ka-dencyjności gwarantują każdemu możliwość swobodnej oceny sytuacji panującej we wspólnocie samorządowej oraz podejmowanie nieskrępowanych decyzji co do przyszłości danej gminy, powiatu czy województwa. Nie sposób nie zgodzić się z A. Wiktorowską, iż obsadzenie składu rady gminy, rady powiatu i sejmiku wojewódz-twa w trybie wyborów powszechnych jest wyrazem nie tylko demokracji przedstawicielskiej w gminie, powiecie czy województwie, ale zarazem stanowi wyraz prawnej i politycznej samodzielności danej wspólnoty samorzą-dowej14.
p
rawawyborczeW zakresie zasad oraz trybu zgłaszania kandydatów, przeprowadzania wyborów i warunków ich ważno-ści ustrojodawca odsyła do ustawy, którą obecnie jest uchwalony 5 stycznia 2011 r. Kodeks Wyborczy. Art.
10 § 1 pkt 3 k. wyb. precyzuje, że aby posiadać czynne prawo wyborcze należy stale zamieszkiwać na obsza-rze działania danej gminy, powiatu czy województwa.
W przypadku rad gmin prawo wybierania posiadają tak-że obywatele Unii Europejskiej niebędący obywatelami polskimi, a stale zamieszkujący na obszarze danej gminy, o ile oczywiście najpóźniej w dniu wyborów ukończyli 18 lat. Czynne prawo wyborcze jest wyłączone (art. 10
§ 2 k. wyb.) w stosunku do osób, które prawomocnym orzeczeniem sądu zostały ubezwłasnowolnione lub po-zbawione praw publicznych, albo pozbawionych praw wyborczych orzeczeniem Trybunału Stanu.
Warto wskazać jakie wymagania stawiane są kandyda-tom na radnych. Bierne prawo wyborcze (art. 11 § 1 pkt 5 k. wyb.) przysługuje osobie, która ma prawo wy-bierania, chyba że była karana za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub został wobec niej wydany prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Prawo wybieralności do rad gmin zostało również wyłączone w stosunku do obywateli Unii Europejskiej niebędących obywatelami polskimi, którzy zostali pozbawieni bier-nego prawa wyborczego w państwie członkowskim Unii Europejskiej, którego są obywatelami. Kodeks przesądza również, że można kandydować jedynie do jednego sa-morządowego organu stanowiącego, z czego wynika, że można następnie wykonywać mandat jedynie w jednej radzie czy sejmiku.
14 A. Wiktorowska, Samorząd Terytorialny, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa: 2009.
Ciekawym wydawać się może spostrzeżenie, że nie jest wymagane by kandydat na radnego miał ukończone 18 lat. Zarówno czynne, jak i bierne prawo wyborcze przysługuje osobom, które najpóźniej w dniu wyborów osiągają ten wiek. Wynika z tego, że może zdarzyć się sytuacja, w której przez cały okres kampanii wyborczej zarejestrowany kandydat będzie miał poniżej 18 lat.
Mimo zmiany stanu prawnego warto przypomnieć, że w pewnym momencie przepis samorządowej ordynacji wyborczej uzależniał czynne (a w efekcie, również i bier-ne) prawo wyborcze w wyborach lokalnych do organów stanowiących, od uzyskania wpisu do rejestru wyborców w danej gminie, najpóźniej na dwanaście miesięcy przed dniem głosowania. Przepis ten utracił jednak moc obo-wiązującą wobec uznania go przez Trybunał Konstytu-cyjny za niezgodny z art. 16 ust. 1 ustawy zasadniczej15. Podstawową przesłanką posiadania praw wyborczych do organów samorządowych jest, jak podkreślił Trybunał, przynależność do wspólnoty samorządowej objawiają-ca się stałym zamieszkiwaniem na obszarze danej gmi-ny, powiatu czy województwa16. Wobec tego nakładanie kolejnych ograniczeń w tym względzie jest nadmierne i niekonstytucyjne.
Zakres przesłanek niewybieralności jest co do zasa-dy podobny w wielu innych krajach Unii Europejskiej.
Można wspomnieć jeszcze o niewystępujących w pol-skim prawie wyborczym przepisach stanowiących, że radnym nie może zostać osoba sądownie uznana za ban-kruta lub taka, która zawarła porozumienie z wierzycie-lami o umorzeniu długów. Regulacje takie obowiązują w Wielkiej Brytanii, gdzie dodatkowo radnym nie może zostać ten, kogo uznano winnym powstania niedoboru lub straty spowodowanej świadomym zaniedbaniem podczas pełnienia obowiązków radnego17.
Jeśli wybory radnych są elementem wypełniania przez obywateli prawa do samorządu w swoich lokalnych i re-gionalnych społecznościach, to niezwykle istotnym jest kodeksowy wymóg, by kandydaci do rad i sejmików stale zamieszkiwali na terenie działania tych organów.
Jedno-15 Wyrok TK z 20 lutego 2006 r., sygn. akt K 9/05, OTK ZU 2006, nr 2A, poz. 17.
16 W zależności od przyjętego modelu, przynależność do wspólnoty samorządowej może wykraczać poza kryterium domicylu. Model przyjęty w Finlandii również opiera się na koncepcji „członków”
wspólnoty samorządowej, jednak nie są to jedynie osoby fizyczne, ale także przedsiębiorstwa, związki i inne organizacje ulokowane na danym terytorium. O przynależności do danego samorządu może decydować tam zarówno domicyl, własność lub korzystanie z nieruchomości znajdującej się w tej jednostce albo prowadzenie na jej terenie biznesu lub innej aktywności zawodowej, zob: Fin-nish Local Government, Helsinki 1988, Association of FinFin-nish Cities, s. 5.
17 Zob. Ch. Arnold-Baker, Local council administration in English Par-ishes and Welsh Communities, Londyn 1994, s. 40 i n.
cześnie jednym z podstawowych ustawowych obowiąz-ków każdego radnego jest utrzymywanie stałych więzi z mieszkańcami. Można z tych przepisów wnioskować, że kandydaci na radnych powinni posiadać faktyczne związki z konkretnymi społecznościami, w których ubie-gają się o mandat. Szerzej przyjrzymy się tym wymogom, gdy będziemy je analizować w kontekście ewentualnej przesłanki wygaśnięcia mandatu spowodowanej utratą prawa wybieralności.
Ukazując sedno tej problematyki M. Zubik podkreśla, że głosowanie jest kluczowym mechanizmem konsen-susu w społeczeństwie demokratycznym18. Tymczasem w skali kraju, do urn w wyborach samorządowych, ni-gdy nie poszło więcej mieszkańców niż połowa upraw-nionych19. M. Goldsmith zauważył, że w całej Europie Zachodniej pojawiła się potrzeba zareagowania na wi-doczne osłabienie demokracji, przejawiające się w ob-niżającej się frekwencji wyborczej na wszystkich po-ziomach20. W budowaniu demokracji lokalnej warto podkreślać, że sama możliwość wyboru organów takich jak rady i sejmiki w wolnych wyborach, to jedynie jeden z aspektów samorządności. Istotnym jest kładzenie na-cisku na drugą stronę tego uprawnienia, czyli odpowie-dzialności za wspólnotę samorządową i uświadomienie wagi decyzji podejmowanych w momencie wyborów organów samorządu terytorialnego21. Jak wytłumaczyć odczuwalne ogólne poparcie społeczne dla samorządów, gdy jednocześnie społeczeństwo jest słabo zorientowane w zakresie zadań realizowanych przez organy samorzą-dowe i nie widać szczególnej woli współdecydowania o ważnych sprawach lokalnych, bądź regionalnych22. Za E. J. Nowacką warto zauważyć jednak, że włączenie społeczności lokalnych w systemy decyzyjne wymaga unormowania procesu społecznego współuczestnictwa w identyfikacji, artykulacji i zaspokajaniu potrzeb lokal-nych. Proces ten wyznaczając normy dla demokracji lo-kalnej oznacza dostęp do organów władzy publicznej, do informacji oraz komunikowania społecznego23.
18 M. Zubik, Refleksje nad „dobrem wspólnym” jako pojęciem konsty-tucyjnym, [w:] M. Zubik (red.) Prawo a polityka, Warszawa 2007, s.
19 W roku 2010 frekwencja wyniosła 47,32%, a w 2014 – 47,40%. 403.
20 M. Goldsmith, A New Intergovernmentalism?, [w:] B. Denters, L. E.
Rose (red.), Comparing Local Governance. Trends and Development, Londyn 2005, s. 228.
21 Szerzej: H. Lisicka (red.), Dlaczego i jak uczestniczyć w wyborach sa-morządowych, Wrocław 1994.
22 Zob. A. Ratajczak, Percepcja społeczna władz lokalnych i jej zna-czenie dla funkcjonowania samorządu terytorialnego po reformie ustrojowej w Polsce, [w:] B. Nawrot, J. Podkładecki (red.), Samorząd ponadgminny w Polsce : tradycja – odrodzenie – doświadczenia, Po-znań 2004, s. 133
23 E. J. Nowacka, Samorząd terytorialny jako forma decentralizacji ad-ministracji publicznej, Warszawa 2010, s. 54.