1. Wpływ regulacji na sektor finansów publicznych, w tym budżet państwa
Zgodnie z szacunkami Instytutu Rozwoju Miast przeprowadzonymi w 2009 r. na mieszkania na wynajem realizowane przez towarzystwa budownictwa społecznego oczekuje ok. 90 tys.
gospodarstw domowych. W najbliższych latach wielkość ta powinna wzrastać, między innymi ze względu na trudniejszy dostęp do kredytów hipotecznych spowodowany zapisami Rekomendacji T i znowelizowanej Rekomendacji S, a także ze względu na planowane stopniowe wygaszanie programu Rodzina na Swoim. W tej sytuacji można się spodziewać większego popytu na dostępne cenowo mieszkania na wynajem.
W przedstawionych założeń ustawy wynika, że wydatki budżetu państwa będą generowane na dofinansowanie części inwestycji, w wyniku których w drodze budowy lub adaptacji powstaną lokale mieszkalne na wynajem dla osób spełniających określone w ustawie kryteria.
Wydatki będą ponoszone na dofinansowanie Funduszu Dopłat, w ramach którego będą finansowane zakwalifikowane przedsięwzięcia.
Zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych należy określić 10-letnie limity maksymalnych wydatków budżetu państwa będących skutkiem wprowadzanych regulacji. W projekcie przyjęto, że regulacje wejdą w życie w 2012 roku, zaś pierwsze wydatki pojawią się w roku 2013. Pełną funkcjonalność, wymagającą zwiększonych wydatków na zasilenie Funduszu Dopłat, nowy system osiągnie w 2015 roku. Od tego momentu, wydatki będą wzrastały zgodnie z regułą wydatkową. Dla celów poniższej analizy przyjęto, że inflacja będzie się kształtować na poziomie 2,5% rocznie, czyli od 2016 roku wydatki na wsparcie przedsięwzięć budownictwa społecznego będą wzrastały rocznie o 3,5% (2,5% + 1 pkt.
proc.). Odpowiednie dane prezentuje poniższe zestawienie.
Roczne maksymalne zasilenie Funduszu Dopłat (FD) przeznaczone na dofinansowanie inwestycji budownictwa społecznego w latach 2012-2022 (mln zł).
Rok 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2012-2022 Zasilenie
FD 0 200 300 400 414 428 443 459 475 492 509 4 120
Szacując efekty realne, a także dodatkowe wpływy budżetu państwa wynikające z realizacji budownictwa społecznego oparto się na następujących założeniach:
1) 90% dofinansowanych lokali powstanie w wyniku budowy, zaś 10% w wyniku adaptacji budynków niemieszkalnych na cele mieszkaniowe;
2) przeciętna powierzchnia mieszkania będzie wynosiła 50 m2;
3) przeciętny koszt budowy mieszkania będzie wyliczony na podstawie danych GUS. W IV kwartale 2010 roku koszt ten wynosił 3 979 zł/m2. Założono, że w kolejnych latach będzie wzrastał średniorocznie o 3%;
4) przeciętny koszt adaptacji będzie stanowił 70% przeciętnego kosztu budowy;
5) przeciętne dofinansowanie z Funduszu Dopłat realizowanych inwestycji zostanie określone na poziomie 30%.
Przyjmując powyższe założenia w latach 2013-2022 zostanie sfinansowane utworzenie 56 264 mieszkań, co prezentuje poniższe zestawienie.
Liczba mieszkań sfinansowanych z Funduszu Dopłat przy założonym maksymalnym zasileniu z budżetu państwa.
Rok 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2013-2022 Budowa 2845 4144 5364 5390 5416 5442 5469 5495 5522 5549 50 636 Adaptacja 316 460 596 599 602 605 608 611 614 617 5 628 Ogółem 3161 4604 5960 5989 6018 6047 6077 6106 6136 6166 56 264
Obok wskazanego zapotrzebowania na środki budżetowe niezbędne do zasilenia Funduszu Dopłat, efektem wprowadzenia rozwiązań będzie również pozytywne oddziaływanie na sektor finansów publicznych, związane z wpływami do budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Należy mieć tu na uwadze przede wszystkim dodatkowe wpływy podatkowe wynikające z realizacji nowych inwestycji budowlanych, adaptacyjnych lub remontowych (VAT – sprzedaż usług i materiałów budowlanych, zakup wyposażenia;
CIT – dochody firm wykonawczych; PIT – firmy wykonawcze i dochody osób zatrudnionych).
Poniżej ograniczono się jedynie do poglądowego określenia kwot wpływów z tytułu podatku VAT generowanych przez dofinansowane przedsięwzięcia, przy czym przyjęto, że 15%
łącznej wartości tych przedsięwzięć jest podstawą dla określenia zawartych w tej kwocie wpływów VAT z tytułu zakupu materiałów budowlanych lub usług opodatkowanych wg stawki 23%, zaś pozostała część kwoty (85%) jest podstawą dla określenia zawartych w niej wpływów z VAT z tytułu zakupu usług budowlano-remontowych wg stawki 8% (w znacznej części przypadków inwestor nie będzie stroną dokonującą zakupu materiałów, lecz będą one dostarczane w ramach realizowanej przez wykonawcę usługi budowlano-remontowej).
Uzyskane na podstawie przyjętych założeń kwotowe szacunki pozytywnego oddziaływania regulacji na sektor finansów publicznych w zestawieniu z wydatkami ponoszonymi z Funduszu Dopłat przedstawia poniższe zestawienie.
Oddziaływanie instrumentu dotacji do kosztów budowy na sektor finansów publicznych – zestawienie poglądowe uwzględniające spodziewane wpływy z tytułu podatku VAT (mln zł).
Przedsięwzięcia finansowane w okresie 2013-2022
(1) Wydatki z Funduszu Dopłat 4 120
(2) Szacunkowa kwota wpływów z tytułu VAT 1 408
Netto (2) – (1) -2 712
Wpływ planowanych zmian prawnych na sektor finansów publicznych należy również rozpatrywać w szerszym aspekcie zmian w polityce mieszkaniowej państwa. Zgodnie z przyjętym przez Radę Ministrów w dniu 30 listopada 2010 r. dokumentem „Główne problemy, cele i kierunki programu wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego do 2020 roku”, wprowadzeniu nowego instrumentu wsparcia budownictwa społecznego będą towarzyszy jednocześnie:
1) wygaszenie programu dopłat do oprocentowania kredytów mieszkaniowych (program
„Rodzina na swoim”) począwszy od 2013 roku, z jednoczesnym stopniowym zmniejszeniem zasięgu programu20;
2) wygaszenie systemu zwrotu części wydatków poniesionych na budownictwo mieszkaniowe począwszy od 2014 roku.
Szacunki dotyczące oszczędności wynikających z przyjętych przez Radę Ministrów w dniu 18 stycznia 2011 r. zmian w programie „Rodzina na swoim” zostały dokonane w Ocenie Skutków Regulacji do nowelizacji ustawy o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania. Zgodnie z przedłożeniem rządowym oszczędności budżetu państwa z tytułu zaproponowanych zmian wyniosą w latach 2011-2020 od ok. 2,5 do ok. 3,8 mld zł.
Oszczędności te uwzględniają tylko zmiany w programie. Jeżeli program nie zostałby wygaszony końcem 2012 roku szacowane oszczędności byłyby o wiele większe. Dla celów niniejszej analizy przyjęto, że szacując oszczędności wynikające z przyjęcia nowelizacji programu „Rodzina na swoim” należy przyjąć średnią wartość oszczędności wynikających z treści OSR przyjętej przez rząd.
Oszczędności wynikające z proponowanego w projekcie założeń wygaszenia od 2014 roku systemu zwrotu osobom fizycznym części wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym21 będą wielokrotnie wyższe. Obecnie wydatki budżetu z tego tytułu22 wynoszą ok. 1 mld zł.23 Można się spodziewać że obecna skala kształtowania się tych wydatków zostanie utrzymana do momentu wygaszenia systemu. Ponadto wydatki będą ponoszone również w 2014 roku – ze względu na wcześniejsze zobowiązania. Dla celów niniejszej analizy przyjęto, że te wydatki ukształtują się na poziomie 500 mln zł.
Całościowa analiza planowanych zmian w instrumentarium polityki mieszkaniowej prowadzi do wniosku, że efektem wprowadzenia zmian proponowanych w projekcie założeń będą oszczędności w wydatkach budżetu państwa, w stosunku do poziomu wydatków realizowanych w wypadku zachowania obecnych przepisów bez zmian, połączone z uzyskaniem efektu znacznie bardziej precyzyjnego pod względem społecznym, niż to ma miejsce obecnie, adresowania ponoszonych wydatków budżetowych w ramach realizowanych programów wsparcia. Szacowane skutki budżetowe proponowanych rozwiązań, obejmujące również związane z kierunkiem proponowanych rozwiązań efekty równoległych zmian dotyczących wygaszania programu „Rodzina na Swoim”, pokazuje poniższa tabela.
Efekty dla budżetu państwa wynikające z planowanych zmian w instrumentach polityki mieszkaniowej państwa (mln zł).
20 Nowelizacja ustawy z dnia 8 września 2006 r. o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania znajduje się obecnie w Sejmie RP (druk nr 3899).
21 System zwrotu funkcjonuje na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 2005 r. o zwrocie osobom fizycznym niektórych wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym (Dz. U. Nr 177, poz. 1468, z późn. zm.).
22 W oficjalnej klasyfikacji wydatków budżetowych zwrot niektórych wydatków jest ujmowany w ramach wpływów z podatku VAT i uwzględniany w trakcie szacowania ww. wpływów, nie stanowiąc w ramach budżetu państwa oddzielnego paragrafu.
23 W 2008 r. zwrot wynosił 1 000,5 mln zł, w 2009 r. 1 001,2 mln zł, zaś w 2010 r. 1 024,1 mln zł.
Rok 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2013-2022 Budownictwo
społeczne - 200 - 300 - 400 - 414 - 428 - 443 - 459 - 475 - 492 - 509 - 4 120 Zwrot VAT 0 500 1 000 1 000 1 000 1 000 1 000 1 000 1 000 1 000 8 500 Rodzina na
swoim 430 426 412 402 391 380 293 105 0 0 2 893
Suma 230 626 1 012 988 963 937 834 630 508 491 7 273
Uwaga: Planowane zwiększenie wydatków oznaczono znakiem (-), natomiast planowane oszczędności budżetowe uzyskują w tabeli wartość dodatnią.
Uwzględniając całokształt planowanych zmian wynikających z dokumentu „Główne problemy, cele i kierunki programu wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego do 2020 roku”, wprowadzenie nowego instrumentu wsparcia budownictwa społecznego, z jednoczesnym wygaszeniem programu „Rodzina na swoim” i systemu zwrotu osobom fizycznym części wydatków na budownictwo mieszkaniowe przyczyni się do oszczędności budżetowych szacowanych w latach 2013-2022 na sumę prawie 7,3 mld zł. Szacowane oszczędności związane z wejściem w życie zmian proponowanych wyłącznie w założeniach wynosić mogą w ww. okresie ok. 4,4 mld zł.
2. Wpływ regulacji na rynek pracy
Projektowane regulacje będą miały pozytywny wpływ na rynek pracy. Wpływ ten będzie się wyrażał w dwóch obszarach:
1) wzrost liczby osób bezpośrednio zatrudnionych przy realizacji inwestycji mieszkaniowych mających na celu tworzenie mieszkań społecznych czynszowych;
inwestycjom mieszkaniowym towarzyszy również wzrost zatrudnienia w sektorach powiązanych z mieszkalnictwem (wydobycie i produkcja materiałów budowlanych, produkcja artykułów wykończeniowych i wyposażenia wnętrz, handel wyrobami budowlanymi i artykułami wyposażenia wnętrz);
2) wzrost mobilności przestrzennej siły roboczej spowodowany większą dostępnością mieszkań na wynajem o regulowanym czynszu.
3. Wpływ regulacji na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorstw, w tym na funkcjonowanie przedsiębiorstw
Projektowana ustawa będzie miała pozytywny wpływ na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorstw. Wpływ ten będzie się wyrażał przede wszystkim zwiększeniem możliwości inwestycyjnych i rozszerzeniem źródeł jej finansowania. Ponadto projektowane regulacje, uwzględniające aspekt energooszczędności, przyczynią się do zwiększenia efektywności energetycznej i zmniejszenia zużycia energii w przeliczeniu na mieszkanie.
Regulacje będą miały pozytywny wpływ na funkcjonowanie przedsiębiorstw. Przede wszystkim umożliwią aktywizację działalności inwestycyjnej towarzystw budownictwa społecznego polegającej na budowie mieszkań na wynajem. Szacuje się, że wartość bezpośrednich inwestycji wywołanych dofinansowaniem części przedsięwzięcia przez Fundusz Dopłat w latach 2013-2022 będzie wynosić ok. 13,7 mld zł.
Pozytywne skutki wynikające ze zwiększonych inwestycji na rynku mieszkań na wynajem odczują również inne przedsiębiorstwa działające w szeroko pojętej branży budowlanej m.in.:
1) przedsiębiorstwa wydobywające surowce budowlane;
2) producenci materiałów budowlanych;
3) przedsiębiorstwa wykonawcze (przygotowanie gruntu, budowa, wykończenie wnętrz);
4) producenci artykułów wyposażenia wnętrz;
5) placówki prowadzące handel hurtowy i detaliczny ww. artykułami.
4. Wpływ regulacji na sytuację i rozwój regionalny
Regulacja będzie miała pozytywny wpływ na sytuację i rozwój regionalny. Zaproponowane rozwiązania:
1) umożliwią racjonalniejszą realizację polityki mieszkaniowej przez władze lokalne;
2) rozszerzą źródła finansowania przedsięwzięć mieszkaniowych podejmowanych z inicjatywy władz lokalnych;
3) ułatwią procesy migracyjne w poszukiwaniu nowego miejsca zatrudnienia.