Ograniczenia realizacji przedsiêwziêæ na obszarach Natura 2000

2013

Wstêp

Zrównowa¿ony rozwój i ochrona przyrody, a tak¿e zahamowanie spadku ró¿norodnoœci biologicznej nale¿¹ obecnie do najwa¿niejszych celów Strategii Zrównowa¿onego Rozwoju Unii Europejskiej¹. Przyroda bowiem nie zna gra-nic, a ca³oœciowe podejœcie do ochrony œrodowiska wymaga dzia³añ podejmo-wanych na szczeblu miêdzynarodowym. Intensywny rozwój gospodarczy po-woduje, ¿e wiele gatunków zwierz¹t i roœlin zagro¿onych jest wymarciem. Od drugiej po³owy XX wieku zanotowano w Europie bardzo szybko postêpuj¹cy proces wymierania gatunków, spowodowany w g³ównej mierze dzia³alnoœci¹ cz³owieka. Do g³ównych przyczyn wymierania gatunków oraz zanikania sie-dlisk przyrodniczych zaliczono m.in. zajmowanie przez cz³owieka przestrzeni

¿yciowej zwierz¹t poprzez postêpuj¹c¹ w szybkim tempie urbanizacjê, budo-wê dróg, wylesienia, intensyfikacjê (w tym chemizacjê) rolnictwa, leœnictwa czy gospodarki rybackiej, a tak¿e odprowadzanie zanieczyszczeñ pochodz¹-cych z rolnictwa oraz gospodarki komunalnej. Nie bez znaczenia dla œrodowi-ska jest te¿ turystyka, zw³aszcza masowa i niezorganizowana². Dlatego w celu skutecznej ochrony najwa¿niejszych typów siedlisk oraz gatunków zwierz¹t i roœlin powsta³a sieæ obszarów Natura 2000.

Idea sieci Natura 2000 zosta³a wprowadzona w Europie w 1992 r., a jej g³ównym celem jest powstrzymanie wymierania gatunków zwierz¹t i roœlin, zaniku siedlisk przyrodniczych oraz ró¿norodnoœci biologicznej³. Koncepcja

1J. Ciechanowicz- McLean, Ochrona œrodowiska w dzia³alnoœci gospodarczej, Lexis Nexis, Warszawa 2003, s. 41.

2 E. Mazur, Gospodarka a œrodowisko przyrodnicze. System: cz³owiek – œrodowisko, Za-chodniopomorska Szko³a Biznesu, Szczecin 2008, s. 77.

3 I. Ka³uga, Korzyœci dla rolnictwa wynikaj¹ce z gospodarowania na obszarach Natura 2000, Ministerstwo Œrodowiska, Warszawa 2009, s. 12.

wyodrêbnienia obszarów chronionych znalaz³y wyraz w dyrektywie Rady 92/

43/EWG o ochronie siedlisk przyrodniczych oraz dziko ¿yj¹cej fauny i flory (dyrektywa siedliskowa lub habitatowa)⁴ oraz w dyrektywie Rady 79/409/EWG o ochronie dziko ¿yj¹cych ptaków (dyrektywa ptasia)⁵. Dyrektywy te s¹

wi¹-¿¹ce dla wszystkich pañstw UE, które musz¹ wprowadziæ ich postanowienia do prawa krajowego. Przepisy unijne stanowi¹ce podstawê do tworzenia sieci Natura 2000 zosta³y wprowadzone do polskiego prawodawstwa ustaw¹ z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (u.o.p)⁶, czyni¹c Naturê 2000 najm³odsz¹ prawn¹ form¹ ochrony przyrody w Polsce⁷. Obecnie sieæ Natu-ra 2000 zajmuje pNatu-rawie 1/5 powierzchni l¹dowej kNatu-raju. W jej sk³ad wchodzi:

845 obszarów maj¹cych znaczenie dla Wspólnoty (obszary „siedliskowe”

– przysz³e specjalne obszary ochrony siedlisk) oraz 145 obszarów specjalnej ochrony ptaków⁸.

Obszary Natura 2000 nie s¹ terenami zamkniêtymi, na których obowi¹-zuj¹ wy³¹cznie zakazy i ograniczenia. Wprost przeciwnie – na wiêkszoœci jest prowadzona normalna gospodarka, a tylko niektóre przedsiêwziêcia mog¹ce znacz¹co negatywnie oddzia³ywaæ na walory przyrodnicze obszaru musz¹ zostaæ ograniczone. W obrêbie sieci dozwolone s¹ wszystkie dzia³ania, które nie nios¹ uszczerbku chronionym siedliskom lub gatunkom⁹. W przypadku ograniczenia dzia³alnoœci gospodarczej na obszarach Natura 2000 przewi-dziano rekompensaty strat poniesionych przez podmioty, których dzia³alnoœæ zosta³a ograniczona. Z drugiej strony je¿eli dane przedsiêwziêcie mo¿e nega-tywnie oddzia³ywaæ na przedmiot ochrony na tych obszarach podmioty te s¹ zobligowane do przeprowadzenia oceny habitatowej i ewentualnego napra-wienia szkód np. w ramach kompensacji przyrodniczej.

Celem niniejszego artyku³u jest wskazanie ograniczeñ realizacji przed-siêwziêæ na obszarach Natura 2000 oraz praw i obowi¹zków podmiotów pro-wadz¹cych dzia³alnoœæ na tych terenach m.in. w zakresie naprawiania szkód w œrodowisku w ramach kompensacji przyrodniczej. Analiza unijnych i pol-skich aktów prawnych w zakresie realizacji przedsiêwziêæ na obszarach Na-tura 2000 oraz dostêpnej na ten temat literatury stanowi metody badawcze wykorzystane w niniejszym artykule.

4 Dz.U. UE.L. z 1992 r., nr 206, poz. 7.

5 Dz.U.UE L . z 2010 r., nr 20, poz. 26.

6 Dz.U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220, z póŸn. zm.

7J. Wiœniewski, D. Gwiazdowicz, Ochrona przyrody, Uniwersytet Przyrodniczy, Poznañ 2009, s. 122.

8 GDOŒ, Obszary Natura 2000, [online] <http://natura2000.gdos.gov.pl/strona/natura-2000-w-polsce>, dostêp: 5.03.2013.

9 A. Kawicki, E. Florkiewicz, A. Jendrasiak, Procedura wydawania decyzji o œrodowisko-wych uwarunkowaniach. Komentarz ze wzorami dokumentów, t. II, Municipium SA, Warszawa 2007, s. 151.

Ograniczenie prawa w³asnoœci na obszarach Natura 2000 Wbrew obawom i protestom osób, które bezpoœrednio maj¹ stycznoœæ z utworzeniem sieci w miejscu ich zamieszkania czy te¿ pracy, obszary Natu-ra 2000 pozwalaj¹ na pewne dzia³ania cz³owieka. Fakt ten znajduje odzwier-ciedlenie w przepisach prawnych. W myœl art. 36 ust. 1 u.o.p. na obszarach Natura 2000 nie podlega ograniczeniu dzia³alnoœæ zwi¹zana z utrzymaniem urz¹dzeñ i obiektów s³u¿¹cych bezpieczeñstwu przeciwpowodziowemu oraz dzia³alnoœæ gospodarcza, rolna, leœna, ³owiecka i rybacka, w tym amatorski po³ów ryb, je¿eli nie oddzia³uje znacz¹co negatywnie na cele ochrony obszaru Natura 2000. Natomiast prowadzenie dzia³alnoœci, o której mowa w art. 36 ust. 1 u.o.p., zgodnie z postanowieniami art. 36 ust. 2 omawianej ustawy o ochronie przyrody jest dozwolone jedynie w zakresie, w jakim nie narusza zakazów obowi¹zuj¹cych na terenie parków narodowych oraz rezerwatów przyrody wchodz¹cych w sk³ad obszaru Natura 2000. Jednoczeœnie ustawo-dawca w ust. 3 art. 36 u.o.p. wskazuje, i¿: „Je¿eli dzia³alnoœæ gospodarcza, rolna, leœna, ³owiecka lub rybacka wymaga dostosowania do wymogów ochro-ny obszaru Natura 2000, na którym nie maj¹ zastosowania programy wspar-cia z tytu³u obni¿enia dochodowoœci, regionalny dyrektor ochrony œrodowiska mo¿e zawrzeæ umowê z w³aœcicielem lub posiadaczem obszaru, z wyj¹tkiem zarz¹dców nieruchomoœci Skarbu Pañstwa, która zawiera wykaz niezbêd-nych dzia³añ, sposoby i terminy ich wykonania oraz warunki i terminy rozli-czenia nale¿noœci za wykonane czynnoœci, a tak¿e wartoœæ rekompensaty za utracone dochody wynikaj¹ce z wprowadzonych ograniczeñ”.

Jednak¿e maj¹c œwiadomoœæ ograniczenia prawa w³asnoœci w wyniku wprowadzenia ograniczeñ na terenie obszarów Natura 2000¹⁰, ustawodawca w art. 36 ust. 3 u.o.p. okreœli³ potencjalne Ÿród³a pomocy maj¹ce na celu zrekompensowanie poniesionych strat przez podmioty, których dzia³alnoœæ zosta³a ograniczona. Mog¹ to byæ programy wsparcia z tytu³u obni¿enia do-chodowoœci, a gdy nie znajduj¹ one zastosowania, ustawodawca przyzna³ regionalnemu dyrektorowi ochrony œrodowiska (RDOŒ) prawo do zawarcia z w³aœcicielem lub posiadaczem obszaru umowy okreœlaj¹cej wykaz niezbêd-nych dzia³añ, sposoby i terminy ich wykonania oraz warunki i terminy rozli-czenia nale¿noœci za wykonanie czynnoœci, a tak¿e wartoœæ rekompensaty za utracone dochody wynikaj¹ce z wprowadzonych ograniczeñ. Z mo¿liwoœci tej wy³¹czeni zostali zarz¹dcy nieruchomoœci Skarbu Pañstwa. Przes³ank¹ uza-sadniaj¹c¹ zawarcie takiego kontraktu bêdzie niew¹tpliwie zakres ograni-czeñ w wykonywaniu prawa w³asnoœci na terenie obszaru Natura 2000¹¹.

10 Natura 2000 ogranicza prawa w³aœcicieli gruntów, zob. [on-line] <http://superfluum.word-press.com/2009/04/27/natura-2000-ogranicza-prawa-wlascicieli-gruntow>, dostêp: 9.05.2013.

11 W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. 3, Difin SA, Warszawa 2012, s. 230–232.

Je¿eli bêd¹ one du¿e, to RDOŒ bêdzie zobligowany do zawarcia takiej umo-wy. Argumentem przemawiaj¹cym za takim rozwi¹zaniem powinno byæ rów-nie¿ nieskorzystanie przez w³aœciciela nieruchomoœci z uprawnieñ przys³ugu-j¹cych mu na podstawie art. 129 ustawy – Prawo ochrony œrodowiska (domaganie siê wykupu nieruchomoœci w zwi¹zku z ograniczeniem sposobu korzystania). Oczywiœcie, aby do zawarcia takich umów mog³o dochodziæ, RDOŒ powinien mieæ zabezpieczone na ten cel œrodki finansowe¹².

W praktyce dzia³alnoœæ gospodarcza, rolnicza czy te¿ turystyczna na wy-znaczonych obszarach Natura 2000 jest dopuszczalna, tj. nie jest niedozwolo-na. Podstawowym warunkiem, jaki musi spe³niaæ planowana dzia³alnoœæ czy te¿ inwestycja, jest brak znacz¹cego negatywnego wp³ywu na siedliska przy-rodnicze oraz gatunki zwierz¹t i roœlin, do ochrony których zosta³a utworzo-na Europejska Sieæ Ekologiczutworzo-na. Wiceminister œrodowiska, G³ówny Konser-wator Przyrody M. Trzeciak twierdzi, i¿ sieæ Natura 2000 nie hamuje rozwoju. UE postanowi³a chroniæ zagro¿one wyginiêciem siedliska przyrodni-cze oraz gatunki roœlin i zwierz¹t poprzez stworzenie Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000, ale obszary te z za³o¿enia nie s¹ restrykcyjn¹ form¹ ochrony przyrody o ustalonym zestawie zakazów¹³. Zgo³a odmienne zdanie maj¹ sami przedsiêbiorcy, którzy uwa¿aj¹, ¿e na terenie objêtym programem Natura 2000 rozpoczêcie jakiejkolwiek inwestycji jest de facto bardzo trudne, bowiem wymaga odpowiednich procedur i uzyskania specjal-nych zgód wymagaspecjal-nych prawem W³aœnie dlatego w³aœciciele gruntów czêsto sprzeciwiaj¹ siê temu programowi¹⁴.

Podsumowuj¹c nale¿y wskazaæ, i¿ niezbêdne jest podnoszenie

œwiadomo-œci ekologicznej mieszkañców i w³adz lokalnych znajduj¹cych siê na ww.

obszarach oraz promocja tzw. zielonego biznesu. Podstawowym warunkiem wynikaj¹cym z za³o¿eñ Natura 2000 jest gospodarowanie zgodne z zasadami zrównowa¿onego rozwoju. Sieæ nie stoi w sprzecznoœci z inwestycjami, prze-ciwnie – walory przyrodnicze obszarów wydaj¹ siê byæ wielk¹ szans¹ na rozkwit wielu dziedzin gospodarki, jak np. rolnictwo ekologiczne, biodyna-miczne, zielone szko³y, turystyka kulinarna, a jednoczeœnie aktywnoœæ cz³o-wieka nie mo¿e pogarszaæ stanu siedlisk przyrodniczych i warunków bytowa-nia gatunków bêd¹cych przedmiotem jej ochrony¹⁵.

12 K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. 2, Lex nr 2013346140, [online]

<http://lex.uwm.edu.pl/lex/index.rpc?&fromHistory=false#content.rpc—ASK—nro=201334614&wer-sja=-1&reqId=135825528919263&class=CONTENT&loc=4&full=1&hId=6>, dostêp: 5.03.2013.

13 Informacje z Gazety Prawnej zob. [on-line] <http://biznes.gazetaprawna.pl/wywiady/

23332,natura_2000_nie_hamuje_rozwoju_gospodarczego.html>, dostêp: 9.05.2013.

14Informacje [online] <www.polskatimes.pl/artykul/60899,radni-boja-sie-natury,id,t.html>, dostêp: 9.05.2013.

15 Dzia³alnoœæ gospodarcza na obszarach Natura 2000, [online] <www.natura2000.efort.pl/

pliki/2012/dzialalnosc_gosp_natura2000.pdf>.

Ograniczenia i zakazy dla przedsiêwziêæ na obszarach Natura 2000

Zgodnie z art. 33 u.o.p. na obszarach Natura 2000, tych istniej¹cych lub projektowanych i oczekuj¹cych na ostateczne zatwierdzenie przez Komisjê Europejsk¹, zabronione s¹ wszelkie dzia³ania, które mog¹ „w istotny sposób pogorszyæ stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roœlin i zwie-rz¹t, a tak¿e w istotny sposób wp³yn¹æ negatywnie na gatunki, dla których ochrony zosta³ wyznaczony obszar Natura 2000”. Przepis art. 33 u.o.p. stano-wi, i¿ ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównowa¿onym u¿ytkowa-niu oraz odnawiau¿ytkowa-niu zasobów, tworów i sk³adników przyrody, w tym siedlisk przyrodniczych i siedlisk zagro¿onych wyginiêciem rzadkich i chronionych gatunków roœlin, zwierz¹t i grzybów. W zwi¹zku z tym nie powinny byæ podejmowane dzia³ania pozostaj¹ce w sprzecznoœci z podstawowymi za³o¿e-niami ochrony przyrody. Takie ograniczenia w stosunku do obszarów Natura 2000 potwierdzaj¹ postanowienia art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zakazuj¹ce podejmowania okreœlonych dzia³añ mog¹cych pogorszyæ stan sie-dlisk przyrodniczych lub siesie-dlisk gatunków roœlin i zwierz¹t, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub wp³yn¹æ negatywnie na gatun-ki, dla których ochrony zosta³ wyznaczony obszar Natura 2000, ewentualnie pogorszyæ integralnoœæ obszaru Natura 2000¹⁶ lub jego powi¹zania z innymi obszarami¹⁷.

Ka¿de planowane przedsiêwziêcie o potencjalnym, bezpoœrednim lub

po-œrednim wp³ywie na stan obszaru Natura 2000 podlega ocenie oddzia³ywania na œrodowisko uwzglêdniaj¹cej jego ewentualne skutki w odniesieniu do chronionych siedlisk lub gatunków. W przypadku, gdy taka ocena wyka¿e, ¿e przedsiêwziêcie bêdzie mia³o negatywny wp³yw na obszar Natura 2000, co do zasady nie mo¿e byæ ono realizowane¹⁸. Rozstrzygniêcie w przedmiocie stwierdzenia obowi¹zku przeprowadzenia oceny oddzia³ywania przedsiêwziê-cia na œrodowisko ma cechy rozstrzygniêprzedsiêwziê-cia mieszcz¹cego siê w zakresie uznania administracyjnego. Postêpowanie w tej sprawie uregulowane zosta³o w art. 59–103 ustawy o udostêpnianiu informacji o œrodowisku i jego ochro-nie, udziale spo³eczeñstwa w ochronie œrodowiska oraz o ocenach oddzia³y-wania na œrodowisko (u.o.o.œ.)¹⁹. Zgodnie z art. 59 tej¿e ustawy obowi¹zek

16Zgodnie z art. 5 ust. 1d ustawy o ochronie przyrody, integralnoœæ obszaru Natura 2000 oznacza spójnoœæ czynników strukturalnych i funkcjonalnych warunkuj¹cych zrównowa¿one trwanie populacji gatunków i siedlisk przyrodniczych, dla ochrony których zaprojektowano lub wyznaczono obszar Natura 2000.

17W. Radecki, op. cit., s. 216.

18A. Kawicki, E. Florkiewicz, A. Jendrasiak, op. cit., s. 152, 155.

19Ustawa z dnia 3 paŸdziernika 2008 r. o udostêpnianiu informacji o œrodowisku i jego ochronie, udziale spo³eczeñstwa w ochronie œrodowiska oraz o ocenach oddzia³ywania na œrodo-wisko (Dz.U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227 ze zm.).

przeprowadzenia oceny oddzia³ywania przedsiêwziêcia na œrodowisko wyma-ga realizacja nastêpuj¹cych planowanych przedsiêwziêæ mog¹cych znacz¹co oddzia³ywaæ na œrodowisko, tj.:

1) mog¹cych zawsze znacz¹co oddzia³ywaæ na œrodowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1 u.o.o.œ.) – dotyczy to tzw. przedsiêwziêæ z I grupy, dla których obowi¹-zek przeprowadzenia oceny oddzia³ywania na œrodowisko ma charakter obli-gatoryjny;

2) mog¹cych potencjalnie znacz¹co oddzia³ywaæ na œrodowisko, je¿eli obowi¹zek przeprowadzenia oceny oddzia³ywania przedsiêwziêcia na œrodo-wisko zosta³ stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 u.o.o.œ (art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.o.œ.) – dotyczy tzw. przedsiêwziêæ z grupy II, dla których obowi¹zek przeprowadzenia oceny oddzia³ywania na œrodowisko mo¿e mieæ charakter fakultatywny.

Rodzaje przedsiêwziêæ zaliczanych do grupy I i II okreœla rozporz¹dzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsiêwziêæ mog¹-cych znacz¹co oddzia³ywaæ na œrodowisko²⁰.

Natomiast realizacja przedsiêwziêæ innych ni¿ mog¹ce znacz¹co

oddzia-³ywaæ na œrodowisko (przedsiêwziêæ z tzw. grupy III), które nie s¹ bezpoœred-nio zwi¹zane z ochron¹ tego obszaru lub nie wynikaj¹ z tej ochrony, mo¿e wymagaæ przeprowadzenia tzw. oceny habitatowej, o której mowa w art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej²¹. O koniecznoœci przeprowadzenia takiej oceny rozstrzyga RDOŒ w drodze postanowienia (art. 59 ust. 2 u.o.o.œ ), a

jednocze-œnie okreœla, czy dane przedsiêwziêcie mo¿e potencjalnie znacz¹co oddzia³y-waæ na obszar Natura 2000²². Znacz¹ce negatywne oddzia³ywanie na obszar Natura 2000 zosta³o zdefiniowane w art. 3 pkt 17 u.o.o.œ. jako oddzia³ywanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, w szczególnoœci dzia³ania mog¹ce:

a) pogorszyæ stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roœlin i zwierz¹t, dla których ochrony zosta³ wyznaczony obszar Natura 2000, lub

b) wp³yn¹æ negatywnie na gatunki, dla których ochrony zosta³ wyzna-czony obszar Natura 2000, lub

c) pogorszyæ integralnoœæ obszaru Natura 2000 lub jego powi¹zania z innymi obszarami.

Zatem ocena habitatowa to szczególny rodzaj oceny œrodowiskowej, który s³u¿y badaniu, czy dany plan (program) lub przedsiêwziêcie oddzia³uje na obszar Natura 2000. W przypadku stwierdzenia w dwóch pierwszych etapach

20 Dz.U. z 2010 r., nr 213 poz. 1397.

21 Choæ przepis ten nie okreœla ¿adnej szczególnej metody przeprowadzenia „odpowiedniej oceny” przedsiêwziêcia, nie ulega w¹tpliwoœci, i¿ prawodawcy unijnemu chodzi o takie opraco-wanie, które pozwoli w³adzom krajowym uzyskaæ pewnoœæ, ¿e przedsiêwziêcie nie bêdzie nega-tywnie wp³ywa³o na integralnoœæ danego obszaru (por. wyroki Trybuna³u Sprawiedliwoœci z dnia 20 wrzeœnia 2007 r. w sprawie Komisji Wspólnot Europejskich przeciwko Republice W³oskiej, sygn. C-304/05; z dnia 7 wrzeœnia 2004 r., sygn. C-127; z dnia 9 wrzeœnia 2003 r., sygn. C-236/01).