dr Anna Reiwer-Kaliszewska Wyższa Szkoła Administracji i Biznesu im. Eugeniusza Kwiatkowskiego w Gdyni
Anna
Reiwer--Kaliszewska
1 Porozumienie SCM stanowi załącznik do Porozumienia Usta-nawiającego Światową Organizację Handlu. Dz.U. 1995, Nr 98, poz. 483.
2 K. Lasiński-Sulecki (red.), Prawo celne międzynarodowe, wspólnotowe,
polskie, Oficyna Wolters Kluwer, Warszawa 2009, s. 238.
3 J. Świerkocki, Zarys ekonomii międzynarodowej, Polskie Wydawnic-two Ekonomiczne, Warszawa 2011, s. 136.
sztucznego pobudzenia eksportu, niewynikającą 4
z działania mechanizmów rynkowych , stąd uwa-ża się, iż stanowią formę nieuczciwej konkurencji. Podkreślić jednak należy, że nie każde subsydium wywołuje negatywne konsekwencje. Stąd obecnie obowiązujące Porozumienie SCM, będące wyni-kiem kompromisu między państwami członkow-skimi Światowej Organizacji Handlu, piętnuje je-dynie najbardziej szkodliwe subsydia.
Aby dany środek finansowy został uzna-ny za subsydium w świetle Porozumienia SCM, konieczne jest spełnienie trzech przesłanek: wy-stąpienie wkładu finansowego lub wspierania dochodu przez rząd lub jakąkolwiek instytucję publiczną, przyznanie korzyści beneficjentowi oraz specyficzność subsydium.
Pojęcie wkładu finansowego zostało zdefiniowane w art. 1 Porozumienia SCM. Ozna-cza on:
1. działalność rządu obejmującą bezpośredni przepływ środków w postaci na przykład darowizny, pożyczki, wkładów kapitałowych, jak również potencjalny przepływ środków lub transfer zobowiązań w tym udzielanie gwarancji kredytowych;
2. zaniechanie lub niepobieranie należnych do-chodów rządowych, czego przykładem mogą być zachęty fiskalne takie jak ulgi podatkowe); 3. dostarczanie przez rząd dóbr lub usług innych
niż w postaci ogólnej infrastruktury lub na-bywanie dobra;
4. dokonywanie przez rząd wpłat do funduszy celowych lub wyznaczanie albo upoważnianie prywatnego podmiotu do prowadzenia jednej lub wielu funkcji opisanych powyżej w punk-tach od 1 do 3, które normalnie byłyby po-wierzone instytucjom rządowym i które w praktyce nie różnią się faktycznie od praktyk zwyczajowo prowadzonych przez rządy.
Subsydia przyznawane są zatem przez władze publiczne. Sposoby 1–3 stanowią bezpo-średnie wsparcie przedsiębiorców krajowych przez władze publiczne, natomiast ostatnia
sytu-5 acja jest przykładem wsparcia pośredniego .
Przesłanką uznania danego środka za subsydium jest również przyznanie korzyści od-biorcy. Nie wystarczy bowiem stwierdzenie faktu, że rząd lub instytucja publiczna wniosły wkład
finansowy, kluczowe jest uzyskanie korzyści przez beneficjenta tego subsydium. Choć w Poro-zumieniu SCM nie zawarto definicji normatywnej pojęcia korzyści, to w art. 14 zawarto pewne wskazówki odnośnie do stwierdzenia występo-wania korzyści oraz sposobu obliczenia wyso-kości korzyści, w zależności od jej rodzaju. Zasad-niczo korzyścią jest coś przekraczającego to, co odbiorca mógłby uzyskać na wolnym rynku. Za przyznanie korzyści nie będzie na przykład uwa-żane dostarczanie przez rząd wkładów kapitało-wych, chyba że taka decyzja inwestycyjna może być traktowana jako niezgodna z normalną prak-tyką inwestycyjną prywatnych inwestorów na terytorium danego państwa członkowskiego. Nie każda pożyczka będzie uważana za przyznanie korzyści, ale tylko taka, w wypadku której wystąpi różnica pomiędzy kwotą płaconą za pożyczkę rządową a tą, jaką ta firma zapłaciłaby za po-równywalną pożyczkę uzyskaną na rynku na warunkach komercyjnych. Korzyścią będzie wówczas różnica pomiędzy tymi dwiema kwota-mi, skorygowana o wszelkie różnice w opłatach. Wreszcie dostarczenie towarów lub usług czy zakup towarów przez rząd nie będą uważane za przyznanie korzyści, chyba że dostarczenie nastę-puje w zamian za mniej niż odpowiednie wyna-grodzenie lub też zakup jest dokonywany w za-mian za wynagrodzenie większe niż odpowiednie. Właściwość wynagrodzenia powinna być ustala-na w stosunku do dominujących warunków rynku danego towaru czy usługi w kraju, w którym się je dostarcza lub zakupuje, przy uwzględnieniu ceny, jakości, dostępności, możliwości sprzedaży, kosz-tów transportu oraz innych warunków zakupu lub sprzedaży.
Trzecią przesłanką uznania wkładu fi-nansowego za subsydium jest jego specyficzność. Aby ustalić, czy subsydium jest specyficzne dla danego przedsiębiorstwa, branży, grupy przedsię-biorstw lub gałęzi przemysłu w ramach właści-wości prawnej władzy stosującej subsydium, stosuje się trzy kryteria. Po pierwsze, subsydium jest specyficzne, jeżeli władza przyznająca subsy-dium lub przepisy prawne, na podstawie których ona funkcjonuje, w wyraźny sposób ograniczają dostęp do subsydiów dla pewnych przedsię-biorstw. Po drugie, jeżeli władza przyznająca subsydium lub przepisy prawne, na podstawie 4
E. Kawecka-Wyrzykowska, Polityka handlowa, [w:] Międzynarodowe stosunki gospodarcze, Państwowe Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 1996, s. 237.
5 G.E. Luengo Hernandez de Madrid, Regulation of Subsidies and State Aids in WTO and EC Law, Kluwer Law International, 2007, s. 30.
których ona funkcjonuje, ustalają obiektywne kryteria lub warunki określające dostępność sub-sydium i jego wysokość, to specyficzność nie wy-stępuje pod warunkiem, że dostępność jest auto-matyczna, a kryteria i warunki są ściśle przestrze-gane. Takie kryteria lub warunki muszą być jasno zapisane w ustawie, przepisie lub innym oficjal-nym dokumencie tak, aby możliwa była ich we-ryfikacja. Po trzecie, jeżeli mimo jakichkolwiek pozorów niespecyficzności wynikającej ze sto-sowania dwóch powyżej wskazanych zasad istnie-ją powody, by sądzić, że subsydium w rzeczy-wistości może być specyficzne, to mogą zostać uwzględnione inne czynniki. Są to: wykorzysty-wanie programu subsydiów przez ograniczoną liczbę pewnych przedsiębiorstw, wykorzysty-wanie subsydiów w przeważającym stopniu przez pewne przedsiębiorstwa, przyznawanie niepro-porcjonalnie dużych subsydiów pewnym przed-siębiorstwom, jak również stopień uznaniowości stosowanej przez władze przy podejmowaniu decyzji o udzielaniu subsydium.
Za specyficzne uważane jest również subsydium przyznawane tylko pewnym przed-siębiorstwom zlokalizowanym w określonym regionie geograficznym, w ramach właściwości prawnej władzy stosującej subsydium. Podkreślić jednak należy, iż ustalanie lub zmiana poziomu powszechnie stosowanych stawek podatkowych wprowadzonych przez wszystkie upoważnione do tego szczeble administracji publicznej nie jest traktowane jako subsydium specyficzne.
W Porozumienie SCM wyróżniono trzy rodzaje subsydiów, dla określenia których używa się kolorów ulicznej sygnalizacji świetlnej: subsy-dia zakazane (ang. prohibited) – art. 3, subsysubsy-dia zaskarżalne (ang. actionable) – art. 5 oraz subsydia niezaskarżalne (ang. non-actionable) – art. 8 .
Subsydiami zakazanymi (czerwonymi) są subsydia eksportowe (ang. export subsidies) i sub-sydia uzależnione od użycia towarów krajowych (ang. local content subsidies). Subsydia eksportowe mogą być uzależnione od działalności ekspor-towej w sposób prawny lub faktyczny. W sposób prawny, gdy wynika to z odpowiedniego ustawo-dawstwa, regulacji lub też innego dokumentu prawnego, w którym przewidziano dany środek. Natomiast w sposób faktyczny, gdy to fakty wskazują, iż przyznanie subsydium, które wpraw-dzie prawnie nie jest zależne od wyników eks-portu, w rzeczywistości jest uzależnione od obec-nego lub przewidywaobec-nego eksportu lub docho-dów z eksportu.
Członkowie WTO nie mogą stosować subsydiów eksportowych. Mają one bowiem bezpośredni wpływ na handel, prowadząc do zakłóceń na rynku międzynarodowym. Z tego powodu w odniesieniu do subsydiów zakazanych Porozumienie SCM nie wymaga dowodu szkody. Przykłady subsydiów eksportowych zawarte zostały w Załączniku I do Porozumienia SCM. Jako subsydia eksportowe wskazane zostały na przykład: pełne lub częściowe zwolnienie, umo-rzenie lub odroczenie podatków bezpośrednich lub płatności z tytułu ubezpieczeń pobranych albo należnych od przedsiębiorstw przemysło-wych lub handloprzemysło-wych, które są bezpośrednio związane z eksportem; specjalne pomniejszenia podstawy opodatkowania bezpośredniego, zwią-zane z eksportem lub jego wynikami, większe niż w przypadku produkcji towarów do użytku krajowego; zwolnienie od podatków pośrednich lub ich umorzenie w odniesieniu do produkcji i dystrybucji towarów eksportowanych, większe niż w przypadku podatków nakładanych na produkcję i dystrybucję podobnych towarów sprzedawanych na użytek krajowy, jak również świadczenie przez rządy bezpośrednich subsy-diów na rzecz danego przedsiębiorstwa lub gałęzi produkcji, zależnych od działalności eksportowej i jej wyników.
Choć subsydia zaskarżalne (żółte) nie zo-stały bezpośrednio zdefiniowane w Porozumie-niu SCM, to przyjmuje się, iż są to te, których nie można zaliczyć do subsydiów zakazanych lub nie-zaskarżalnych. Subsydia takie podlegają kontroli pod względem zgodności z prawem Światowej Organizacji Handlu. Subsydia zaskarżalne są dozwolone, jeżeli nie wywołują niekorzystnych skutków dla interesów innych członków WTO, czyli nie wywołują szkody dla przemysłu innego kraju członkowskiego WTO, nie prowadzą do zniweczenia lub naruszenia korzyści dla innego państwa członkowskiego, wynikających bezpo-średnio lub pobezpo-średnio z GATT 1994, zwłaszcza z koncesji udzielonych w ramach Artykułu II GATT 1994.
Przez szkodę rozumie się szkodę ma-terialną wyrządzoną przemysłowi krajowemu, groźbę szkody materialnej dla tego przemysłu bądź faktyczne opóźnienie jego utworzenia. Owa szkoda powinna być szkodą poważną. Jej ustale-nie należałoby oprzeć na pozytywnych dowodach i uwzględniać obiektywne zbadanie wielkości subsydiowanego importu i jego skutku dla cen podobnych produktów na rynku krajowym oraz wynikającego stąd wpływu tego importu na
producentów krajowych takich produktów. W kwestii wielkości subsydiowanego importu konieczne jest rozważenie, czy nastąpił jego znaczący wzrost, albo w wyrażeniu względnym, albo w stosunku do produkcji lub konsumpcji państwa importującego, natomiast w odniesieniu do skutków subsydiowanego importu dla cen należy zbadać, czy wystąpiło podcięcie cen przez subsydiowany import w stosunku do cen podob-nych produktów państwa importującego lub czy skutkiem takiego importu jest znaczny spadek cen albo też zapobieżenie znacznej podwyżce cen, która inaczej miałaby miejsce.
Badanie wpływu subsydiowanego im-portu na dany przemysł krajowy obejmuje ocenę wszystkich istotnych dla sprawy czynników ekonomicznych i wskaźników mających wpływ na kondycję przemysłu. Przede wszystkim bada-niu podlegać powinny takie czynniki, jak rzeczy-wisty i potencjalny spadek produkcji, sprzedaży, udziału w rynku, zysków, produktywności, do-chodów z inwestycji lub stopnia wykorzystania mocy wytwórczych; czynniki wpływające na ceny krajowe, a także faktyczne i potencjalne negatyw-ne skutki dla płynności finansowej, zapasów, za-trudnienia, płac, stopy wzrostu, zdolności do pozyskiwania kapitałów i inwestycji oraz w przy-padku rolnictwa – wzrost ciężaru z tytułu rządo-wych programów wsparcia. Katalog orządo-wych czyn-ników nie ma charakteru zamkniętego, lecz te wymienione powinny być zbadane przez władze krajowe.
Do subsydiów niezaskarżalnych (zielo-nych) zaliczano te środki, które nie są specyficzne, a także takie subsydia, które mimo iż są specy-ficzne, to ich zastosowanie jest usprawiedliwione ich celem, nie wywołują one znacznego wpływu na handel międzynarodowy. Takie subsydia mieściły się w ramach trzech grup. Pierwszą stanowiły subsydia będące wsparciem dla prac badawczych prowadzonych przez firmy, wyższe uczelnie lub jednostki badawcze na podstawie kontraktu z firmami, pod warunkiem, że owo wsparcie nie stanowiło więcej niż 75% kosztów badań przemysłowych lub 50% kosztów przed-sprzedażowego rozwoju produktu. Druga grupa
obejmowała subsydia stanowiące pomoc dla regionów słabo rozwiniętych (ang. disadvantaged
regions) na terytorium państwa członkowskiego
w ramach ogólnych zasad rozwoju regionalnego, a trzecia – pomoc w adaptacji istniejących inwes-tycji do nowych wymogów ochrony środowiska, określonych przez ustawy albo przepisy, które nakładają większe ograniczenia i obciążenia finansowe na firmy.
Subsydia niezaskarżalne nie podlegały sankcjom. Podkreślić jednak należy, iż art. 8 Poro-zumienia SCM stanowił z założenia rozwiązanie tymczasowe i miał obowiązywać tylko przez 5 lat, do momentu podjęcia dalszych decyzji w tym kie-runku. Członkowie Światowej Organizacji Han-dlu nie porozumieli się w sprawie przedłużenia tego terminu. Z tego powodu okres ochronny dla tego rodzaju subsydiów wygasł i od 1 stycznia 2000 roku również subsydia niezaskarżalne traktowane są jako zaskarżalne. W konsekwencji przyjąć należy, iż w świetle Porozumienie SCM wyróżnić można obecnie jedynie dwa rodzaje subsydiów specyficznych: zakazane i
zaskarżal-6 ne .
Członkowie WTO mają do dyspozycji dwie drogi postępowania w celu ochrony przed przywozem na ich terytorium towarów subsydio-wanych. Po pierwsze, mogą wybrać wielostronne postępowanie przed organami WTO (ang. dispute
settlement), mające na celu wycofanie subsydiów
przez stosujące je państwo lub usunięcie ich nie-korzystnych efektów, a po drugie, mogą zdecy-dować się na jednostronne nałożenie środków wyrównawczych przeciwko subsydiowanemu importowi z innego kraju członkowskiego WTO. W Unii Europejskiej postępowania antysubsy-dyjne prowadzone są na podstawie rozporządze-nia Rady (WE) nr 2016/1037 z drozporządze-nia 16 grudrozporządze-nia 2016 roku w sprawie ochrony przed przywozem towarów subsydiowanych z krajów niebędących
7
członkami Unii Europejskiej . W toku postępo-wania antysubsydyjnego badaniu podlega istnie-nie subsydium, szkody poistnie-niesionej przez prze-mysł krajowy, związku przyczynowego między subsydium a szkodą oraz interesu Unii Euro-pejskiej w nałożeniu środków wyrównawczych.
6 B. Hoekmann, M.M. Kostecki, Ekonomia światowego systemu handlu. WTO: Zasady i mechanizmy negocjacji, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, Wrocław 2011, s. 245.
7
OJ 2016, L 176/55. Więcej na temat postępowania antysubsydyjnego w Unii Europejskiej zob. A. Reiwer Kaliszewska, Postępowania antydumpinowe i antysubsydyjne w Unii Europejskiej, [w:] A. Drwiłło, A. Jurkowska-Zeidler, System prawnofinansowy Unii Europejskiej, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 401–431.
Uregulowanie subsydiowania usług w GATS W Układzie ogólnym w sprawie handlu usługami uregulowane zostały wielostronne zasady regulujące międzynarodowy handel usłu-gami. GATS ma zastosowanie do usług we wszystkich sektorach, za wyjątkiem usług świad-czonych przez organy publiczne.
W GATS określono cztery metody świadczenia usług:
1. z terytorium jednego członka na terytorium innego członka (np. telefoniczne świadczenie usług),
2. na terytorium jednego członka dla usługo-biorcy innego członka (np. usługa turystycz-na),
3. przez usługodawcę jednego członka poprzez obecność handlową na terytorium innego członka (np. usługi bankowe, wyszukiwarki internetowe, kasyna online),
4. przez usługodawcę jednego członka poprzez obecność osób fizycznych członka na teryto-rium innego członka (np. prace budowlane w innym kraju).
GATS opiera się na dwóch klauzulach: klauzuli największego uprzywilejowania oraz klauzuli narodowej. W myśl tej pierwszej każdy kraj członkowski powinien traktować usługo-dawców z innych krajów członkowskich w spo-sób nie mniej korzystny i uprzywilejowany niż usługodawców z jakiegokolwiek innego kraju. Od tej reguły przewidziano jednak pewne odstępstwa. Członek WTO może utrzymywać środek niezgodny z zasadą największego uprzy-wilejowania pod warunkiem, że został on wyka-zany w Załączniku I i odpowiada warunkom Za-łącznika w sprawie odstępstw od Artykułu II.
Klauzula narodowa polega na tym, że każdy członek w sektorach zapisanych w liście zobowiązań, z zastrzeżeniem warunków i wymo-gów tam wymienionych, powinien traktować usługi i usługodawców któregokolwiek innego kraju członkowskiego w sposób nie mniej ko-rzystny niż w przypadku swoich własnych usług i usługodawców.
Zauważyć należy, iż w GATS brak jest legalnej definicji subsydiowania usług. W Arty-kule XV GATS uregulowano jedynie obowiązek notyfikacji subsydiów. Uznano bowiem, że w pewnych okolicznościach subsydia mogą wpły-wać zakłócająco na handel usługami. Dlatego
członkowie WTO zobowiązali się do przystą-pienia do negocjacji mających na celu opracowa-nie opracowa-niezbędnych zasad wielostronnych w celu uniknięcia niekorzystnych skutków dla handlu. Negocjacje powinny się również odnieść do za-sadności zastosowania procedur wyrównaw-czych, jak również uwzględnić rolę subsydiów w odniesieniu do programów rozwoju krajów rozwijających się oraz wziąć pod uwagę potrzeby członków, a szczególnie członków – krajów roz-wijających się, w celu zapewnienia odpowiedniej elastyczności w tym zakresie. Dla potrzeb takich negocjacji członkowie zobowiązali się do wymie-niania się informacjami dotyczącymi wszelkich subsydiów związanych z handlem usługami, któ-re przyznają własnym usługodawcom.
Ponadto w Artykule XV GATS wskaza-no, iż każdy członek, który uzna, że subsydia innego członka wywierają na niego negatywny wpływ, może domagać się przeprowadzenia w takich sprawach konsultacji z tym członkiem, a prośba taka powinna zostać rozpatrzona życz-liwie.
W praktyce kraje członkowskie WTO bardzo rzadko odpowiadają na kwestionariusze dotyczące informacji wynikających z Artykułu XV GATS, przygotowywane przez Sekretariat WTO. P. Poretti wskazuje, iż na przykład w 2008 roku jedynie pięć krajów: Norwegia, Nowa Ze-landia, Hong-Kong, Polska i Szwajcaria
przygo-8 towały odpowiedź na kwestionariusz .
Powyższe oznacza, iż choć subsydia ma-jące wpływ na handel usługami nie są wyłączone z zakresu zastosowania GATS, to wciąż brak jest uregulowań pozwalających na rozróżnienie po-między subsydiami zapewniającymi przedsię-biorcom nieuczciwą przewagę rynkową oraz sub-sydiami mającymi charakter generalny, przyzna-wanymi wszystkim podmiotom na danym rynku. Członkowie GATS zobowiązali się do prowadzenia kolejnych rund negocjacji, rozpo-czynając je nie później niż w ciągu pięciu lat, licząc od dnia wejścia w życie Porozumienia WTO, a następnie okresowo w celu osiągnięcia coraz wyższego poziomu liberalizacji. Owe negocjacje mają zmierzać do ograniczenia lub zniesienia środków niekorzystnie oddziaływujących na handel usługami celem zapewnienia skutecznego dostępu do rynku. Proces liberalizacji powinien przebiegać z należytym uwzględnieniem celów polityki narodowej oraz poziomu rozwoju, 8 P. Poretti, The regulation of subsidies within the General Agreement on Trade and Services in the WTO. Problems
zarówno całkowitego, jak i konkretnych sekto-rów usługowych poszczególnych członków. Szczególne zasady powinny zostać zastosowane w sto-sunku do krajów rozwijających się. Zobo-wiązano je do otwierania mniejszej liczby sekto-rów, liberalizowania mniejszej liczby rodzajów transakcji, a rozszerzenie dostępu do ich rynków powinno nastąpić stopniowo i zgodnie z pozio-mem ich rozwoju. Na razie jednak negocjacje
9 utknęły w martwym punkcie . Wnioski końcowe
W Porozumieniu SCM zawarto wymogi uznania danego środka za subsydium. Są to: wkład finansowy, korzyść przyznana beneficjen-towi oraz specyficzność. Brak jest natomiast defi-nicji subsydiów dotyczących handlu usługami.
Obecnie rządy państw subsydiują usługi w celu promowania celów związanych z ofensywą handlową i obroną handlu, a także promowania różnych polityk społecznych niezwiązanych z handlem. Podwójny standard, zgodnie z którym towary przemysłowe i rolne podlegają uregulo-waniom szczególnym dotyczącym subsydiów, podczas gdy wykorzystanie subsydiów na usługi niemal całkowicie pozostaje w gestii poszczegól-nych członków WTO, nie jest uzasadnione eko-nomicznie ani politycznie. Stąd należałoby postu-lować objęcie również tej dziedziny uregulowa-niami Światowej Organizacji Handlu. Konieczne jest wskazanie, które działania rządów mogą zos-tać usprawiedliwione, a które prowadzą do za-kłóceń w handlu i powinny zostać potępione.
9 P. Sauve, M. Soprana, Learning by not doing: subsidy disciplines in services trade, International Centre for Trade and Sustainable Development, www…, a także M. Benitah, Subsidies, Services and Sustainable
Development, Trade in Services and Sustainable Development, February 2005, International Centre
for Trade and Sustainable Development, http://e15initiative.org/publications/learning-by-not-doing-subsidy-disciplines-in-services-trade/ [dostęp: 15.12.2018].
Bibliografia:
1. Adamantopoulos K., Pereyra-Friedrichsen M. J., EU Anti-subsidy Law and Practice, Palla-dian Law Publishing LTD., Bembridge 2001. 2. Benitah M., Subsidies, Services and Sustainable
Development, Trade in Services and
Sustai-nable Development, February 2005, Inter-national Centre for Trade and Sustainable Development,
https://www.ictsd.org/sites/default/files/ research/2008/06/ip_services_01.pdf [dostęp: 15.12.2018].
3. Gruszczyński Ł., Menkes M., Nowak Ł.,
Prawo międzynarodowe gospodarcze,
Wydaw-nictwo C.H. Beck, Warszawa 2016.
4. Hoekman B., Kostecki M.M., Ekonomia
świa-towego systemu handlu. WTO: Zasady i mecha-nizmy negocjacji, Wydawnictwo Uniwersytetu
Ekonomicznego we Wrocławiu, Wrocław 2011.
5. Kawecka-Wyrzykowska E., Polityka
handlo-wa, [w:] A. Budnikowski, E.
Kawecka-Wy-rzykowska, Międzynarodowe stosunki
gospodar-cze, Państwowe Wydawnictwo
Ekonomicz-ne, Warszawa 1996.
6. Lasiński-Sulecki K., (red.) Prawo celne
między-narodowe, wspólnotowe, polskie, Wolters Kluwer,