Partycypacja społeczna jako element zarządzania publicznego

2.1. Partycypacja społeczna jako element zarządzania publicznego

Zmiany w podejściu władz lokalnych do procesu zarządzania publicznego w jednostkach samorządu terytorialnego wpływają na tworzenie warunków do współpracy wielu podmiotów w procesach decyzyjnych (Stoker 1998). Proces ten jest ściśle związany ze wzrostem świadomości społeczeństwa, co wpływa na rozwój partycypacji społecznej. Odejście od tradycyjnych form organizacji administracji opartych na biurokratycznym, weberowskim modelu w kierunku modeli takich jak New Public Management i public governance (tab. 5.), stanowi pole do włączania obywateli w procesy zarządzania (zob. Denters 2017). Weberowski model zarządzania publicznego charakteryzujący się zorientowaniem na sprawność i procedury funkcjonowania administracji nie dopuszczał zaawansowanych form udziału społecznego. Partycypacja społeczna miała charakter jednostronny i polegała na pozyskiwaniu oraz gromadzeniu opinii od mieszkańców. Kolejny etap ewolucji modeli zarządzania doprowadził do powstania koncepcji New Public Management (NPM), która zakładała menedżerskie podejście do zarządzania publicznego, opartego na zasadach rynkowych w których obywatel traktowany był jak klient, stąd mniejsza uwaga poświęcana była transparentności i partycypacji społecznej. W okresie rozwoju NPM obywatele uzyskali możliwość formułowania i wygłaszania w sposób otwarty swoich poglądów na procesy zachodzące w danej jednostce. Ostatnim ze wspomnianych modeli zarządzania publicznego, który stanowi obecny kierunek rozwoju samorządów, jest model współzarządzania (public governance). W modelu tym zachodzi partycypacja przedstawicieli różnych grup w realizacji zadań pełnionych

przez samorządy, a obywatel traktowany jest jako partner w procesie zarządzania (rządzenia). Koncepcja współzarządzania wpłynęła na wzrost poziomu złożoności zarządzania, wprowadzając wielopodmiotowość i partycypacyjność procesów zarządczych w miastach (Noworól 2005; Kaczmarek 2017). Często w literaturze stosowane jest także pojęcie zarządzania partycypacyjnego (participatory governance), które Stoker (1998) definiuje jako współpracę ponad granicami w ramach sektora publicznego lub pomiędzy sektorem publicznym a prywatnym.

Według UNDP (Programu Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju) z kolei zarządzanie partycypacyjne definiuje się jako proces podejmowania decyzji z udziałem społeczeństwa i proces, w którym decyzje te są implementowane, bądź nie (UNDP 1997). prywatnych do realizacji zadań publicznych.

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Siemiński 2014; Sagan 2017; Wójcicki 2018.

Nowe formy zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego wzmacniają potrzebę zbadania podstawowych założeń dotyczących ról, oczekiwań i wyników udziału społeczeństwa w decyzjach publicznych. W samorządach lokalnych odległość między rządzącym a rządzonym jest najmniejsza (Denters 2017). Własność ta stanowi przestrzeń do zaistnienia w procesie organizacji i funkcjonowania danej jednostki koprodukcji (ang. co-production). Koprodukcja odnosi się do współpracy sektora publicznego i obywateli w celu osiągnięcia lepszych efektów i poprawy jakości

realizacji usług publicznych. Bazuje ona na regularnych i długoterminowych relacjach pomiędzy dostawcami usług (w dowolnym sektorze) a użytkownikami tych usług (Bovaird 2007). Koprodukcja sprawia, że mieszkańcy przestają być wyłącznie biernymi odbiorcami usług a ich aktywne zaangażowanie jest kluczem do jakości świadczonych usług i zachodzących procesu. Według Bovairda i Loefflera (2012) wynika to m.in. z faktu, że mieszkańcy mają szerszą wiedzę od urzędników.

Inną nową koncepcją zarządzania i funkcjonowania lokalnych samorządów jest new municipalism (nowy municypalizm), będąca odpowiedzią na nasilające się sprzeciwy wobec podejmowania decyzji bez udziału obywateli i podkreślająca możliwości, jakie może dać budowa silnej społeczności lokalnej (Thompson 2020).

Formowanie się koncepcji zarządzania partycypacyjnego związane jest ze skupieniem uwagi na organizacji i sprawności procesu rządzenia, opartego na demokratycznym i liberalnym systemie wartości (Mikułowski 2005). Wśród koncepcji związanych z formami zarządzania w ostatnich latach coraz częściej pojawia się koncepcja good governance – dobrego współzarządzania. Odnosi się ona do standardów, według których dane organizacje (zarówno na poziomie krajowym, jak i w obrębie niższych struktur) powinny być zarządzane i jakie są formy i skutki oddziaływania na siebie systemu rządzenia i rządzonych, tj. obywateli (Mikułowski 2005; Sagan 2017). Została ona zaproponowana przez Bank Światowy na przełomie lat 80-tych i 90-tych w związku z programami wsparcia krajów rozwijających się. Zgodnie z tą koncepcją zarządzanie powinno charakteryzować się m. in. partycypacją społeczną, transparentnością podejmowanych decyzji oraz zdolnością do wypracowywania kompromisów (za: UNDP 1997; McCall 2003).

W wyniku zmian modeli zarządzania i przemian zachodzących w społeczeństwie, a przede wszystkim deficytów tradycyjnych form udziału mieszkańców, wprowadzane są innowacje w procesie partycypacji społecznej, takie jak budżety partycypacyjne, panele obywatelskie czy debaty deliberatywne (Denters 2017).

Rola i miejsce społeczeństwa w procesie zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego wynikają z dojrzałości systemów zarządzania, które mają swoje ugruntowanie w demokratycznym ustroju państwa i jego ewolucji do formy deliberatywnej. Zgodnie z definicją Eagan (2007) demokracja deliberatywna jest ruchem w teorii polityki, zgodnie z którym decyzje polityczne powinny być wynikiem

równej i racjonalnej dyskusji i debaty wśród mieszkańców. Decyzje w demokracji deliberatywnej są przejawem dobra społecznego a nie decyzji politycznej i podejmowane są z udziałem osób (lub ich reprezentacji), których skutki tej decyzji będą dotyczyły. W podejściu tym podejmowane decyzje nie są agregacją społecznych preferencji, a rezultatem przedstawionych opinii i argumentów podmiotów biorących udział w procesie (Eagan 2007). Kluczowe dla powodzenia istnienia takiej formy demokracji są posiadanie wiedzy i umiejętność jej wykorzystania przez społeczności lokalne – inaczej nie nastąpi ich upodmiotowienie (Sagan 2017). Model ten pojawił się w wyniku krytyki dominującej w krajach zachodnich demokracji przedstawicielskiej (pośredniej) i jej ewolucji w kierunku modeli demokracji uczestniczącej (bezpośredniej) (Innes i Booher 2004). Dla demokracji uczestniczącej charakterystyczne są bezpośrednie formy demokracji (np. referenda) i rosnąca dyskusja nad procesem partycypacji społecznej, które mają na celu zniwelowanie niedostatków demokracji przedstawicielskiej (Zachariasz i Nelicki 2008). Taki styl rządzenia można nazwać partycypatywnym (Noworól 2005). Charakteryzuje się on transparentnością procesów decyzyjnych dla obywateli, a stopień ich udziału w procesie sprawowania władzy wynika z przyjętego w danej jednostce stylu zarządzania.

Zdaniem Dentersa (2017) wiele europejskich demokracji zmierza się współcześnie z problemami takimi jak: spadek zaufania do instytucji publicznych, rosnącym poziomem alienacji i bezsilności, spadającą frekwencją w wyborach, rosnącą popularnością radykalnych partii politycznych, a także coraz powszechniejszymi, formami sprzeciwu obywateli w formie zorganizowanych protestów. Wskazane wyzwania zdaniem wspomnianego autora są nie tylko efektem kryzysu finansowego oraz migracyjnego, ale także i procesów obserwowanych od wielu lat, do których należą transnacjonalizacja i rosnąca złożoność procesów zarządzania. W konsekwencji tych przemian obserwowane jest z jednej strony ograniczanie możliwości udziału obywateli w procesach publicznych, a z drugiej strony - oczekiwanie przez społeczeństwo realnej partycypacji. Kieżun (2005), jako przyczynę tej sytuacji wskazuje działania władz, zarówno państwowych jak i samorządowych, które można określić jako: nieprofesjonalne, nieoparte na analizie finansowej, doraźne, charakteryzujące się chaosem normatywnym, realizowane bez ponoszenia odpowiedzialności, nieprzejrzyste, niekontrolowane oraz odbiegające od obietnic

wyborczych. Istotną rolę w systemach zarządzania jednostkami samorządu terytorialnego zmierzającymi w kierunku większego uspołecznienia procesu zarządzania ma pojęcie i proces legitymizacji. Jak wskazuje Sagan (2017: 28)

„legitymizacja instytucji demokratycznych uczestniczących w sprawowaniu władzy jest oparta na założeniu, że podejmowane przez nie decyzje są bezstronne i reprezentują wszystkich”. Według Encyclopedia of Governance (Blatter 2007) legitymizacja jest powszechną akceptacją władz bądź systemu zarządzania. Banyan (2007) wskazuje, że legitymizacja jest dominującą wartością nieodłącznie towarzyszącą bardziej partycypacyjnym formom demokratycznego podejmowania decyzji.

Począwszy od Arnstein (1969) wielu badaczy problematyki partycypacji społecznej w celu usystematyzowania form i poziomu zaangażowania społeczeństwa w procesach zarządzania posługuje się metaforą drabiny (Connor 1998; Dorcey i in.

1994; Schapp i Edwards 2007; Wiedemann i Femers 1993). W przypadku drabiny partycypacji Arnstein (1969) partycypacja społeczna rozpatrywana jest jako spektrum władzy – począwszy od manipulacji mieszkańcami do kontroli społecznej. Podejście to skupia się zatem na władzy jaką posiadają mieszkańcy w procesach podejmowania decyzji. Wiedemann i Femers (1993) zaprezentowali z kolei klasyfikację opartą na administracyjnych aspektach władzy – od edukacji i dostępie do informacji po uczestnictwo w podejmowaniu decyzji. Podobną klasyfikację przyjęło International Association for Public Participation (IAP2). Klasyfikacja ta zakłada pięć poziomów partycypacji społecznej (od najniższego): informowanie, konsultowanie, angażowanie, współpracę i upełnomocnienie. Nyerges i in. (2006) określili aktywności podejmowane przez uczestników procesów oraz procesy jakie zachodzą na poszczególnych jej poziomach (tab. 6.).

Na poziomie informowania (1) opinia publiczna wysłuchuje wypowiedzi przedstawicieli władzy w procesie komunikacji jednokierunkowej. Na poziomie konsultowania (2) przedstawiciele władz proszą opinię publiczną o wkład i przekazują informacje zwrotne, ale niekoniecznie podejmują działania będące rezultatem konsultacji. Ten poziom jest powszechny w tradycyjnych spotkaniach – dyskusjach publicznych. Na poziomie włączania (3) grupy angażują się w proces, wnosząc swój wkład w postaci rekomendacji. Również na tym poziomie nie ma gwarancji, że informacje dostarczone przez obywateli zostaną wykorzystane, ale oczekuje się, że

będą one stanowiły materiał wykorzystywany w procesie podejmowania decyzji. Na poziomie współpracy (4) mieszkańcy współpracują z przedstawicielami władzy lub ze sobą nawzajem w celu dostarczenia jeszcze lepszego wkładu i rekomendacji do procesów projektowych jednak w dalszym ciągu finalne decyzje są podejmowane przez decydentów. Na ostatnim poziomie - upodmiotowienia (5), proces decyzyjny wynika ze współpracy, a ostateczne decyzje podejmowane są przez obywateli uczestniczących w procesie.

Tab. 6. Poziomy partycypacji społecznej według International Association for Public Participation oraz towarzyszące im działania.

Aktywności podejmowane przez

społeczeństwo

Poziom partycypacji

Informowanie Konsultowanie Włączanie Współpraca Upodmiotowienie

Słuchanie P P P P P

Odpowiadanie - P P P P

Rekomendowanie - - P P P

Negocjowanie - - - P P

Decydowanie - - - - P

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Nyerges i in. (2006).

Partycypacja społeczna stanowi element teorii demokracji, wynikający z dynamiki życia społecznego, w której znajdują swój wyraz oczekiwania obywateli do rzeczywistego uczestnictwa w procesach sprawowania władzy (Kaźmierczak 2011).

Wiąże się z rozszerzaniem zasięgu wpływu mieszkańców na sprawy publiczne, przy jednoczesnym zachowaniu zasady dobrowolności udziału (Boryczka 2016; Siemiński 2014). Według definicji Banyan (2007) partycypacja społeczna oznacza stosowanie różnorodnych formalnych i nieformalnych narzędzi, dzięki którym członkowie danej społeczności mogą wyrażać swoje wartości, oczekiwania oraz preferencje wobec władz. Podejście to skupia się na narzędziowym i sformalizowanym ujęciu partycypacji, jednak jak zauważa Gawroński (2010: 145) partycypacja społeczna to udział społeczności lokalnej w procesach decyzyjnych, stanowiący formę dialogu służącego rozwiązywaniu konfliktów społecznych. Kaczmarek i Wójcicki (2015) wyróżniają dwa spektra partycypacji społecznej – czynną i bierną (ryc. 11.).

Partycypacja bierna charakteryzuje się jednostronnym przepływem informacji jako informowanie społeczności, bądź jako pozyskiwanie informacji od społeczeństwa.

Partycypacja czynna z kolei zbudowana jest na interakcji pomiędzy obywatelami a władzą publiczną i może przyjmować dwie formy – konsultacji społecznych, bądź bardziej zaawansowaną – współuczestniczenia w podejmowaniu decyzji.

Ryc. 11. Formy partycypacji publicznej w procesie podejmowania decyzji.

Źródło: Kaczmarek i Wójcicki (2015).

Zdaniem Innes i Boohera (2004) stosowane sposoby włączania mieszkańców w procesy decyzyjne nierzadko przynoszą efekty przeciwne do zamierzonych, prowadząc do nieufności wobec władz. Zwraca się także uwagę, że narzucane prawnie sposoby angażowania mieszkańców nie działają, ponieważ przyciągają niereprezentatywną próbę i są stosowane jedynie w celu kontynuowania już podjętych decyzji i uniknięcia publicznej krytyki, pozostawiając w ten sposób uczestnikom niewielki wpływ na decyzje (Rowe i Frewer 2000). Według Herbsta (2014), warunkami partycypacji społecznej są włączanie obywateli (mieszkańców) w kluczowe procesy, a nie tylko marginalne, otwarcie procesu na interesariuszy we właściwym momencie – zanim zapadną decyzje, otwartość na rezultaty konsultacji i możliwy wzrost kosztów oraz zmian w harmonogramie realizacji projektu. Herbst (op. cit.) zwraca ponadto uwagę na niezwykle istotną rolę sposobu komunikacji z mieszkańcami - w tym wykorzystanie form interaktywnych.

2.2. Upodmiotowienie i udział społeczeństwa w gospodarce