PPGIS w świetle krajowych regulacji prawnych

Postęp technologiczny i doskonalenie narzędzi PPGIS nie stanowią jeszcze o sukcesie ich wykorzystania w procesach decyzyjnych w gospodarce przestrzennej.

Tak jak wdrożenie każdej, zwłaszcza zawansowanej technologicznie innowacji, również i upowszechnienie PPGIS w praktyce planistycznej wymaga zmian w otoczeniu społeczno-gospodarczym. Jak wskazuje Ganapati (2010) największe ograniczenia w stosowaniu PPGIS nie wynikają z możliwości technologicznych, ale z uwarunkowań instytucjonalnych i organizacyjnych. Konsultacje społeczne, nie tylko w postaci elektronicznej, są w polskich warunkach zjawiskiem wciąż stosunkowo nowym, wymagającym zmian instytucjonalnych. W poniższym rozdziale zwrócono uwagę na uwarunkowania natury prawnej, administracyjnej i społecznej wykorzystania narzędzi PPGIS w gospodarce przestrzennej, szczególnie w praktyce planistycznej.

Dotychczas przedstawione założenia stanowią wartościowy dorobek teoretyczny odnoszący się do istoty, celów i założeń stosowania partycypacyjnych systemów informacji geograficznej w procesach decyzyjnych w gospodarce przestrzennej. Obecny stan wiedzy i wnioski wywodzące się z badań empirycznych koncentrują się jednak nadal głównie na zagranicznych uwarunkowaniach procesów partycypacji społecznej i rozwoju społeczeństwa informacyjnego. Wskazane w rozdziale 1. braki w literaturze, szczególnie w odniesieniu do ewaluacji zastosowania PPGIS w procesach decyzyjnych wpływają na brak jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o ich znaczenie w podnoszeniu poziomu partycypacji społecznej oraz o rolę w procesach decyzyjnych w gospodarce przestrzennej w ogóle, co stanowi ważny cel stosowania PPGIS (Kingston i in. 2000; Sieber 2006). Jak wskazuje Ganapati (2010) największe ograniczenia w stosowaniu PPGIS nie wynikają z możliwości technologicznych, ale z uwarunkowań instytucjonalnych i organizacyjnych.

4.1. PPGIS w świetle krajowych regulacji prawnych

Partycypacja społeczna w państwach demokratycznych zwykle uwarunkowana jest prawnie (Siemiński 2014). Dotyczy to takich aspektów jak prawo do udziału

w wyborach, organizacji referendum, czy też tworzenia obywatelskich jednostek doradczych. System demokratyczny w Polsce, podobnie jak w innych krajach Europy Środkowo-Wschodniej jest oparty na mechanizmach demokracji przedstawicielskiej i silnym mandacie udzielonym administracji publicznej (Grabkowska i in. 2015).

W Polsce partycypacja społeczna jest zjawiskiem stosunkowo młodym, najsilniej objawiającym się w procesie planowania przestrzennego, uregulowanym w Ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku określającej system planowania przestrzennego w kraju.

Zmiana ustroju społeczno-politycznego oraz gospodarczego w Polsce wpłynęła na decentralizację systemu planowania przestrzennego i utworzenie samorządów lokalnych posiadających podmiotowość prawną (Niewiadomski 2002). W ramach reform przeprowadzanych na początku lat 90. przyjęto nową ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym – jej celem było dostosowanie przepisów prawa do obowiązującego ustroju państwa, a także do europejskich standardów i aspiracji do członkostwa w europejskich i światowych organizacjach. Ustawa z 1994 roku zwracała szczególną uwagę na ochronę interesu prawnego właścicieli nieruchomości, dając im dodatkowo możliwość dochodzenia roszczeń w przypadku ich naruszenia. Wraz ustawą z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym gminy otrzymały chronioną sądowo samodzielność planistyczną w postaci realizacji planowania przestrzennego jako zadania własnego. Nadanie samorządom lokalnym tzw. władztwa planistycznego, podkreśliło ich rolę jako gospodarzy terenu, decydujących o jego kształcie (Niewiadomski 2002, Parysek 2007).

Obecnie obowiązujące uwarunkowania prawne wynikające nie tylko z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale i z Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 140 kodeksu cywilnego, wskazują na ochronę interesu prawnego właścicieli nieruchomości nadając im tym samym możliwość dysponowania swoją nieruchomości w zakresie, w którym nie zostaną naruszone interesy prawne innych osób. Stanowi to podstawę do realnego udziału obywateli w procesie planowania przestrzennego.

Cechą procesów planowania przestrzennego (nie tylko w Polsce) jest tzw. „gra o przestrzeń”, w której ścierają się różnorodne grupy interesów – począwszy od władz i lokalnych decydentów, poprzez mieszkańców, inwestorów i przedstawicieli lokalnych organizacji, posiadający różny poziom wiedzy na dany temat i formułujący

różnorodne oczekiwania (Zachariasz i Nelicki 2008, Simaõ i in., 2009; Pawłowska, 2010). W obliczu rodzących się konfliktów przestrzennych stosowane metody konsultacji wydają się być wysoce niewydajne i ograniczające wpływ głównych aktorów, tj. mieszkańców na ostateczne decyzje. Dotychczasowe metody nie są w stanie sprostać celom partycypacji społecznej, budzą złość i niezrozumienie, nie angażują społeczeństwa w wystarczającej liczbie, wpływają na wzrost napięć wśród uczestników procesu planistycznego stawiając ich w sytuacji konfrontacji (Innes i Booher 2004; Wójcicki 2018). Nierzadko, zamiast prowadzić do rozwiązywania konfliktów tylko je eskalują i wpływają na znaczne rozciągnięcie w czasie procesu planistycznego, z pewnością jednak otwarcie procesu planistycznego pozwala na ujawnienie interesów poszczególnych aktorów - zarówno mieszkańców jak i przedstawicieli grup interesów, organizacji „profit i non-profit” planistów i przedstawicieli administracji publicznej, i tym samym źródeł konfliktów (Zachariasz i Nelicki 2008). W konsekwencji osoby zaangażowane w procesy konsultacji społecznych powinny zostać wyposażone nie tylko w nowe umiejętności z obszaru mediacji społecznych, ale także i w odpowiednie metody i narzędzia, które pozwolą na efektywne włączanie mieszkańców w procesy decyzyjne (Manzo 2003).

Według definicji Wiencha z 1991 r. przytoczonej przez Siemińskiego (2014) partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym oznacza legalne działanie jednostek i grup społecznych mających na celu wywarcie wpływu na ustalenie planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślając tym samym związek partycypacji społecznej w gospodarce przestrzennej z regulacjami prawnymi. Jak zauważają Izdebski i in. (2007: 64) obowiązujące w Polsce przepisy dotyczące planowania przestrzennego „zawężają partycypację społeczną, przypisując jej cechy procedury mającej w zasadzie chronić interes prawny mieszkańca”. Tym samym zamiast dążyć do upodmiotowienia społeczeństwa w procesie planistycznym, sprowadza się udział mieszkańców do realizacji wymogów ustawowych.

Zgodnie z obowiązującymi w Polsce przepisami ochrona prawa własności jest nadrzędna wobec ochrony i spełniania potrzeb innych podmiotów, nie posiadających prawa do danej nieruchomości a na których oddziaływać będą uregulowania planu miejscowego bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Herbst 2014; Zachariasz 2014). Zachariasz i Nelicki (2008) zauważają, że nieskuteczne możliwości wpływania obywateli na zapisy miejscowych

planów zagospodarowania przestrzennych (i innych dokumentów planistycznych takich jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, czy też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), a także brak uznania ustaleń planów miejscowych za przepisy prawa zobowiązującego władze do realizacji przedsięwzięć przewidzianych w planie wpływają na uznanie przez obywateli obowiązujących przepisów dotyczących partycypacji społecznej jako fasadowe.

Wyważenie interesów podmiotów prywatnych i publicznych stanowi jedno z najważniejszych zagadnień prawa w zakresie planowania przestrzennego w Polsce, co stanowi istotę demokratycznego państwa prawa (Niewiadomski 2006, Zachariasz i Nelicki 2008).

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa zasady prowadzenia procedury administracyjnej opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, których niespełnienie przez samorządy lokalne jest podstawą do zaskarżenia planu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego bądź unieważnienia planu przez organy administracji wojewódzkiej.

Dodatkowo, w przypadku opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasady szczegółowe postępowania określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawa z 2003 roku gwarantuje społeczeństwu udział w procedurze opracowania planów miejscowych i studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w czterech formach, odpowiadającym kolejnym etapom procedury (ryc. 21.). Zgodnie z art. 11.

I art. 17. Ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym formami uczestnictwa mieszkańców w procesie planowania przestrzennego, jest możliwość składania wniosków i uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, we właściwym momencie procedury planistycznej. Z projektem planu miejscowego bądź studium zainteresowani mogą zapoznać się na etapie wyłożenia projektu do publicznego wglądu, w trakcie którego organizowana jest także dyskusja publiczna.

Ryc. 21. Procedura planistyczna sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Źródło: opracowanie własne na podstawie Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2020.293)

Obowiązujące ustawowe możliwości partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym obarczone są pewnymi wadami. Szczególną uwagę zwraca się na stosunkowo późny etap składania uwag do projektu planu/studium, których uwzględnienie wymaga powtórzenia procedury w zakresie opiniowania i uzgadniania (Bąkowska i in. 2017). W obliczu złożoności procesu planowania przestrzennego oraz szeroko pojętego kształtowania przestrzeni, na które składają się nieunormowane prawnie procesy (określone przez Kaczmarka 2017, jako nieformalne, czy też soft-planning) takie jak: tworzenie koncepcji zagospodarowania, czy też konkursy architektoniczno-urbanistyczne, konieczne jest poszukiwanie rozwiązań pozwalających na usprawnienie i zwiększenie przejrzystości procesów planistycznych.

Podstawa prawna określająca formę udziału społeczeństwa w konsultacjach społecznych w planowaniu przestrzennym, nie ogranicza możliwości stosowania dodatkowych pozaustawowych narzędzi, takich jak PPGIS (art. 1 ust. 2 i 3 ustawy). Jak zauważa Boryczka (2016: 119) zachowawcze traktowanie przez przedstawicieli władz oraz urzędników przepisów prawa odnoszących się do partycypacji społecznej w rzeczywistości stanowi realizację tego procesu w sposób literalny, ograniczając stosowanie dodatkowych metod angażowania społeczeństwa. Nierzadko jednak samorządy samodzielnie określają w prawie lokalnym szerszy katalog i zasady organizacji konsultacji społecznych – także w aglomeracji poznańskiej.

Nieobligatoryjne formy konsultacji społecznych wprowadzane są w celu zniwelowania deficytów form określonych ustawowo. Dotyczą one aktywniejszego udziału mieszkańców w procesie planistycznym a także poznania opinii mieszkańców na temat projektu jeszcze przed etapem uzgadniania i opiniowania. Do najpowszechniej stosowanych form należą: spotkania na etapie przystąpienia do sporządzenia projektu planu bądź studium, warsztaty, debaty deliberatywne, czy panele obywatelskie.

Podkreśla się także coraz częściej rolę jaką pełnią mediatorzy w procesach planistycznych a także liderzy tychże procesów. Ich zadaniem jest równoważenie wpływów poszczególnych interesariuszy i rozwiązywanie zaistniałych konfliktów (2005).

Jak wskazano w rozdziale 2. jednym z wyzwań e-partycypacji jest brak standardów angażowania społeczeństwa w formie online. Udział społeczeństwa w procesie planistycznym został wzmocniony po nowelizacji ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonanej poprzez ustawę z dnia 9 października 2015 roku o rewitalizacji (Dz.U.2015 poz. 1777). Wprowadziła ona dwa nowe punkty:

zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej (pkt 11.) oraz zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych (pkt 12.). W praktyce oznacza to możliwość przesyłania za pomocą poczty elektronicznej wniosków i uwag do projektów (przy zachowaniu standardów związanych z identyfikacją osób je składających).

Pomimo, że przepisy krajowe nie odnoszą się do bardziej złożonych form partycypacji społecznej za pomocą kanałów elektronicznych badane metody PPGIS mogą stanowić analogię do określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym etapów konsultacji społecznych. Tym samym geoankieta jest narzędziem, które pierwotnie miało służyć zbieraniu informacji na temat potrzeb i preferencji mieszkańców w zakresie zagospodarowania danego obszaru, co można utożsamiać ze składaniem wniosków do projektu planu miejscowego bądź studium.

Geodyskusja natomiast została opracowana jako analogia do etapu wyłożenia projektu do publicznego wglądu, w trakcie którego organizowana jest dyskusja publiczna oraz istnieje możliwość składania uwag (Jankowski i in. 2017).

Zastosowanie geoankiety bądź geodyskusji z formalnego punktu widzenia ograniczone jest autentykacją uczestników procesu konsultacji społecznych (w postaci podpisu elektronicznego) oraz formalnościami związanymi z gromadzeniem danych osobowych. O ile od strony technicznej kwestie te są możliwe do rozwiązania, o tyle wprowadzenie tego typu wymogów wobec uczestników może wpłynąć na znaczący spadek liczby osób uczestniczących w konsultacjach – co stanowi jeden z podstawowych motywów zastosowania geoankiety i geodyskusji.

4.2. Czynniki instytucjonalno-organizacyjne w samorządzie