Utrwalanie zależności między rozwojem a bezpieczeństwem
4. Percepcja polityki rozwojowej w Unii Europejskiej – utrwalanie nexus
Polityka pomocy państwom rozwijającym się od Traktatu rzymskiego przez konwencje z Jaunde, konwencje z Lome do porozumienia z Kotonu stanowiła wyznacznik tożsamości Wspólnot Europejskich/Unii Europejskiej na arenie mię-dzynarodowej [por. Holland, Doidge2012]. Pomoc państwom rozwijającym się, w tym zwłaszcza najbiedniejszym państwom Afryki Subsaharyjskiej, rozumiana była w kategoriach specyficznego „zobowiązania” [Frankowski, Słomczyńska 2011: 72-73], potęgowanego przez międzynarodowe role w zakresie rozwoju, jakie sama przypisywała sobie Unia [por. Zając 2010]. Podobnie polityczna strategia
kore-lowania bezpieczeństwa i rozwoju stanowiła integralną część UE, wyróżniającą jej międzynarodową tożsamość. Misje petersberskie, związane z polityką bezpie-czeństwa, a zawierające komponent rozwojowy, formalnie włączone zostały do zadań wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB) dopiero przez Traktat z Amsterdamu. Niemniej jednak dopiero w ostatnich latach na poziomie UE podjęte zostały działania mające na celu zwiększenie spójności między pomocą rozwojową a WPZiB, w tym wspólną polityką bezpieczeństwa i obrony (WPBiO). Zwiększenie to widoczne było w promowaniu powiązania bezpieczeństwa i rozwoju w kontekście politycznych strategii UE w Afryce, na Bałkanach czy na Bliskim Wschodzie [Youngs 2008; 419]. Takie rozwiązanie pozostaje jednakże trudne do realizacji na płaszczyźnie instytucjonalnej, koliduje z różnym stopniem kompe-tencji instytucji europejskich w zakresie formowania tych dwóch polityk [Merket 2013: 83].
Największe wyzwanie dla spójności narracji bezpieczeństwa i rozwoju w kon-tekście UE stanowi jej prawno-instytucjonalna architektura, która oddziela od sie-bie te dwie polityki. Osie-bie polityki opierają się prawnie na różnych podstawach traktatowych. Traktatową podstawą polityki w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju jest art. 208 pkt 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)10, natomiast WPZiB realizowana jest na podstawie art. 24 pkt 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE)11. Przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony przy filaro-wej strukturze Unii odgraniczenie obu polityk było namacalne, obecnie, mimo braku rozmieszczenia w osobnych filarach, polityki te zarządzane są na podsta-wie odmiennych procedur podejmowania decyzji. Decyzje w kontekście polityki i współpracy rozwojowej podejmowane są zgodnie z art. 209 pkt 1 TFUE przez Parlament Europejski i Radę w zwykłej procedurze legislacyjnej. Szczególnym zasadom podlega polityka bezpieczeństwa, w której zgodnie z art. 24 TUE uprzy-wilejowaną pozycję posiadają Rada oraz Rada Europejska, przy ograniczonych kompetencjach w zakresie podejmowania decyzji Parlamentu Europejskiego, Ko-misji Europejskiej czy Trybunału Sprawiedliwości UE. Z drugiej strony widoczny jest wzrost zainteresowania Komisji problemami polityki zagranicznej, co jest związane z jej zaangażowaniem w funkcjonowanie WPZiB jako odpowiedzialnej za realizację budżetu czy zobowiązaniem do zapewniania koordynacji między działaniami polityki bezpieczeństwa ze stosowaniem instrumentów pomocowych [Ciupiński 2013: 139]. W kontekście „sprzed Lizbony” różne interesy instytucji odpowiedzialnych za różne polityki, a przede wszystkim brak koordynacji między nimi ograniczały możliwość utrwalania związku między wizją bezpieczeństwa a polityką rozwojową [por. Gross, Juncos (red.) 2013].
10 Wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.U. C 326 z 26.10.2012.
Traktat z Lizbony w perspektywie instytucjonalnej doprowadził do wzmoc-nienia powiązania bezpieczeństwa z rozwojem. Po pierwsze, zniesienie filarowej struktury doprowadziło do zniesienia klarownego podziału między kompetencja-mi poszczególnych instytucji, przypadającykompetencja-mi w zakresie określonych polityk. W kontekście działań zewnętrznych odzwierciedla to art. 21 TUE, grupując cele i zasady w stosunkach zewnętrznych UE. Po drugie, Traktat z Lizbony wprowa-dził solidniejsze ramy konstytucjonalne dla zintegrowanych działań, rozszerzając zakres środków i mechanizmów w działaniach zewnętrznych [Merket 2013: 87]. Po trzecie, dwa nowe podmioty w systemie instytucjonalnym UE – wysoki przed-stawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa będący jednocześ-nie viceprzewodniczącym Komisji oraz Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ) – zostały powołane, by w założeniu stanowić pomost łączący wcześniej oddzielone polityki rozwojową i bezpieczeństwa. Założenia odbiegają jednak od rzeczywistości. Choć Traktat z Lizbony podkreślał potrzebę wspomagania wy-sokiego przedstawiciela przez ESDZ, nie określił jasno konkretnych funkcji czy kompetencji, w konsekwencji czego efektywność współpracy determinowana jest przez procesy międzyinstytucjonalnych pertraktacji i układów [Holland, Doidge 2012: 124]. Z jednej strony wysoki przedstawiciel nadal pozostaje ograniczony w działaniu, a dla efektywnego działania wymagana jest koordynacja z komisarzami odpowiedzialnymi za określone polityki, w tym zwłaszcza z dyrekcją generalną Komisji do spraw współpracy międzynarodowej i rozwoju (DG DEVCO). Po-dobnie ESDZ, mimo hybrydowej budowy mającej wzmocnić jej pozycję12, nie jest odpowiedzialna za wszystkie wymiary działań zewnętrznych UE, pozostając w kompetencyjnej rywalizacji głównie z komisyjną DG DEVCO [Keukeleire, Raube2013: 565-566]. Z perspektywy funkcjonalności systemu instytucjonalnego mamy do czynienia z sytuacją wzajemnie nakładających się kompetencji dwóch różnych struktur [por. Frankowski 2015].
Od strony analizy instrumentów stosowanych przez instytucje UE włącza-nie narracji bezpieczeństwa w narrację rozwojową – i odwrotwłącza-nie – jest znaczwłącza-nie bardziej utrwalone. Przykładem tego jest Afrykański Fundusz na rzecz Rozwoju (APF), stanowiący strukturalne wsparcie relacji UE z Afryką, celem którego jest wspieranie rozwoju, struktur, własnej agendy, a przede wszystkim bezpieczeństwa w Afryce [por. Bagayoko, Gilbert 2009; Gegout 2009]. Podobnie Instrument na rzecz Stabilności (IfS), choć nie jest stricte instrumentem polityki rozwojowej, stanowi finansowy instrument wspierający działania UE, tak w sferze polityki bezpieczeństwa, jak i polityki rozwojowej.
12 Europejska Służba Działań Zewnętrznych stanowi fuzję dawnych pracowników różnych instytucji – w większości członkowie ESDZ pochodzą z dawnego DG RELEX, DG DEV, Sekretariatu Rady oraz personelu państw członkowskich.