Podział zadań publicznych między jednostki samorządu terytorialnego poszczególnych szczebli

Najstarszymi jednostkami podziału administracyjnego są, powstałe w 1990 r., gminy. Obecnie Polska podzielona jest na 2479 gmin, z czego 306 stanowii gminy miejskie, 1571 – wiejskie, pozostałe 602 są gminami miejsko-wiejskimi. Przy powierzchni kraju wynoszącej 312 679 km2 i populacji 38 538 447 obywa-teli9, przeciętny obszar gminy wynosi ok. 126 km2, zamieszkuje go 15 545 osób. Gminy to ciała szczebla najniższego, a więc podstawowe, co zresztą potwierdzo-ne jest w artykule 164 Konstytucji10. Zakres zadań gmin, zgodnie z implemento-waną zasadą subsydiarności, jest najszerszy spośród jednostek samorządowych i mieści w sobie sprawy o charakterze lokalnym, które nie zostały zastrzeżone dla innych podmiotów. Te spośród zadań, które można zdefiniować jako nakiero-wane na zaspokajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty lokalnej – w tym wypadku gminnej – to tak zwane zadania własne gminy, wypełniane przez nią we włas-nym imieniu i na własną odpowiedzialność11. Wśród nich można wyróżnić takie, które mają charakter obowiązkowy, jak również zadania fakultatywne, których realizacja zależy od wyboru organów samorządowych poszczególnych jedno-stek12. Domniema się, iż – jeżeli dane zagadnienie o charakterze wspólnym dla społeczności lokalnej nie ma wskazanego bezpośrednio podmiotu administracji odpowiedzialnego za zajęcie się nim – leży ono w gestii gminy oraz jej organów, tj. rady gminy oraz jej wójta, burmistrza lub prezydenta. Inaczej mówiąc, zakres zadań własnych gmin ma charakter otwarty, z zastrzeżeniem, że najistotniejsze z nich przypisane im są na zasadzie enumeracji w przepisach ustrojowych samo-rządu gminnego13. Gminy, jako jedyne jednostki samorządowe, posiadają pewne

9 CIA World Factbook, www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/pl.html; Powierzchnia i ludność w przekroju terytorialnym w 2012 r., GUS, Warszawa 2012, s. 17.

10 Art. 164 cytowanej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Por. także E.J. Nowacka: Polski

samorząd terytorialny, LexisNexis, Warszawa 2006, s. 55-62.

11 K. Surówka, Organizacja samorządu terytorialnego, w: M. Kosek-Wojnar, K. Surówka,

Podstawy finansów samorządu terytorialnego, WN PWN, Warszawa 2007, s. 46.

12 Typologię zadań samorządu terytorialnego przedstawił Zbigniew Leoński, por. Z. Leoński,

Ustrój i zadania samorządu terytorialnego w Polsce, P.D.W. „Ławica”, Poznań 1994, s. 24.

13 R Stasikowski, O pojęciu zadań publicznych (studium z zakresu nauki administracji i

na-uki prawa administracyjnego, „Samorząd Terytorialny” 2009, nr 7-8, s. 12. W praktyce organy

nadzoru często podważają decyzje gmin o przyjęciu konkretnych kwestii w poczet ich zadań własnych, co podaje w wątpliwość funkcjonowanie zasady samodzielności gminy w kwestii de-cydowania o zakresie jej odpowiedzialności. Szerzej na ten temat wypowiada się Michał Kulesza. M. Kulesza, O tym, ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach

władztwo daninowe14 (podatkowe i opłatowe), dzięki któremu samodzielnie, choć w określonych przepisami granicach, ustalają stawki podatków i opłat lokalnych – odprowadzanych bezpośrednio do budżetu poszczególnych gmin15.

Jednostkami samorządu terytorialnego drugiego szczebla są powiaty, funk-cjonujące w Rzeczypospolitej Polskiej od początku 1999 r. Ich granice określo-ne są granicami gmin wchodzących w ich skład (tzw. powiat ziemski) lub gra-nicami miasta, jeśli jest to miasto na prawach powiatu (tzw. powiat grodzki). W Polsce obecnie istnieje 314 powiatów, w tym 65 miast na prawach. Przeciętny obszar powiatu wynosi 995,81 km2, a populacja – 122 734 mieszkańców16. Moż-liwość utworzenia dwóch rodzajów powiatów implikuje istnienie tyluż odmien-nych struktur ich organów. Będzie więc funkcjonować rada powiatu oraz zarząd powiatu, na czele ze starostą, w powiacie ziemskim i odpowiednio rada miasta i jego prezydent – w mieście na prawach powiatu. Do obowiązków powiatów należy zaspokajanie potrzeb publicznych o charakterze lokalnym ponadgmin-nym, czyli dotyczącym dwóch lub więcej podstawowych jednostek samorządu terytorialnego. Spektrum zadań powiatu, odmiennie niż w przypadku gminy, ma charakter zamknięty i ograniczone jest do obowiązków jednoznacznie wymie-nionych w odpowiednich ustawach tak, aby zakres kompetencji gmin pozostał nienaruszony.

Na obu szczeblach samorządu lokalnego, a zatem w gminach i powiatach, obok zadań własnych, przy których realizacji jednostki zachowują się jako sa-morządowe, wystąpić mogą zadania zlecone – powierzone czy też poruczone przez administrację rządową. Taka delegacja może zostać narzucona na podsta-wie ustaw – wówczas wykonanie tzw. poruczonych zadań będzie obowiązkowe – lub być wynikiem porozumienia między organami administracji centralnej i jednostkami administracji zdecentralizowanej czy też między różnymi jednost-kami administracji zdecentralizowanej; we wspomnianej sytuacji mamy do czy-nienia z zadaniami powierzonymi. Podział zadań jednostek samorządu lokalnego na własne i zlecone zależy od definicji ustawodawcy i zasadniczo nie zmienia natury tych obowiązków – służą one wciąż zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnych.

Jednakże dyferencjacja ta jest istotna z punktu widzenia samodzielności i nie-zależności ciał samorządowych, ze zleconym charakterem zadań nierozerwalnie

14 Z. Ofiarski, Aspekty władztwa podatkowego a prowadzenie lokalnej polityki podatkowej, w: System finansów samorządu terytorialnego, red. L. Patrzałek, Wyd. WSB w Poznaniu, Po-znań–Wrocław 2003, s. 18-24.

15 J. Glumińska-Pawlic, Podatkowe źródła dochodów gmin – wymiar, pobór, egzekucja.

Wybrane problemy, w: Działalność jednostek samorządu terytorialnego. Wybrane zagadnienia prawne i ekonomiczne, red. J. Czempas, AE w Katowicach, Katowice 2006, s. 9-11.

wiążą się bowiem dwie konsekwencje. Po pierwsze, na ich realizację gminy oraz powiaty uzyskują konkretne środki finansowe w niezbędnej wysokości, zazwy-czaj w postaci dotacji celowych. To powoduje powstawanie sytuacji o dwoistej na-turze – z jednej strony zminimalizowane zostaje ryzyko niemożności wykonania zadania z powodu niewystarczającej ilości środków, z drugiej zaś obserwowane jest zwiększenie zależności finansowej od budżetu państwa w sferze dochodów. Po drugie, sytuacja zlecania zadań narusza zasadę decentralizacji administracji – w obrębie wykonywania zleconych zadań jednostka samorządu terytorialnego nie podlega już wyłącznie kontroli swoich operacji z perspektywy ich legalności, lecz rozliczana jest również z punktu widzenia celowości i gospodarności tych działań17.

Trzeci szczebel podziału terytorialnego Polski stanowią jednostki regional-ne, a mianowicie województwa. Są to organizmy specyficzne z powodu swojej dychotomii – tu bowiem równolegle funkcjonują organy wojewódzkiego samo-rządu terytorialnego (sejmik województwa wraz z przewodniczącym oraz zarząd województwa, przewodzony przez marszałka) i terenowa administracja rządowa, reprezentowana przez wojewodę. Z tej racji na poziomie województw nie wy-stępuje kategoria zadań zleconych samorządowi przez administrację centralną – nie jest to z punktu widzenia rządu konieczne, gdyż posiada on na tym szczeblu swoje terenowe organy, realizujące rządową politykę na obszarze podlegającego im województwa18. Wszystkie obowiązki jednostek samorządu regionalnego są więc ich zadaniami własnymi, obejmującymi sprawy o charakterze wojewódz-kim, niezastrzeżone dla organów administracji rządowej. Przede wszystkim zali-cza się do nich ustalanie strategii i prowadzenie polityki rozwoju województwa19. Polska podzielona jest na 16 województw o przeciętnym rozmiarze 19 542,81 km2

i populacji 2 408 653 mieszkańców.

Polski samorząd terytorialny jest istotnym elementem administracji pub-licznej. W obecnej postaci pełni on funkcję władzy zdecentralizowanej, nadzo-rowanej przez organy administracji rządowej. Zakres jego zadań jest szeroki i, zgodnie z zasadą subsydiarności, rozdystrybuowany według kryterium zasięgu między organy trzech odrębnych szczebli podziału terytorialnego. Umocowanie samorządu w ustawodawstwie jest bardzo silne i zapewnia mu znaczący udział w sprawowaniu administracji publicznej, często przy dużym skądinąd uzależ-nieniu finansowym od budżetu centralnego. Jakkolwiek bowiem budżety gmin

17 K. Surówka, op. cit., s. 47.

18 B. Nawrot, Samorząd regionalny w Polsce, w: Samorząd ponadgminny w Polsce.

Trady-cja, odrodzenie, doświadczenia, red. B. Nawrot, J. Pokładecki, WN INPiD UAM, Poznań 2004,

s. 174-175.

19 A. Wągrodzka, Regionalizacja i konkurencyjność regionu a rozwój województw

zasilane są oprócz środków przekazywanych z budżetu państwa (tj. udziałów w podatkach centralnych, subwencji ogólnych, których wysokość wyliczana jest na podstawie jasno określonych kryteriów, czy też dotacji celowych), środków z budżetu Unii Europejskiej czy pochodzących ze źródeł zagranicznych, rów-nież daninami samodzielnie pobieranymi przez gminy (w tym tzw. podatkami samorządowymi20), powiaty oraz województwa nie zostały wyposażone w takie rozwiązania. Wskutek tego ich budżety bazują przede wszystkim na finasowaniu przez centralny szczebel administracji publicznej, budżet Unii Europejskiej oraz bezzwrotne środki zagraniczne21. Co istotne, również swoboda gmin w zakresie pobierania podatków i opłat lokalnych jest ograniczona. Mogą one w określonym zakresie regulować wysokość stawek oraz niektóre inne zasady poboru, nie są jednak uprawnione do samodzielnego nakładania podatków. Nakładanie podat-ków następować może wyłącznie poprzez wydanie aktu prawnego o randze usta-wy, a czynność ta zarezerwowana jest dla organów centralnych państwa22.