Samorząd terytorialny w systemie władz publicznych

Poszczególne jednostki samorządu terytorialnego posiadają osobowość praw-ną oraz organy wybierane kadencyjnie przez ogół ich mieszkańców, w tajnych i powszechnych wyborach. Nadzór nad działalnością jednostek sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewodowie – jako terenowe organy administracji rządo-wej, zaś w części odnoszącej się do finansów – regionalne izby obrachunkowe. Jednostki wykonują zadania z zakresu administracji publicznej, o charakterze adekwatnym do swojego zasięgu działania, finansując je zarówno z dochodów

2 Art. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podzia-łu terytorialnego państwa, Dz.U. nr 96, poz. 603; J. Jeżewski, Podstawowe założenia ustroju

sa-morządu województwa, w: Studia nad samorządem terytorialnym, red A. Błaś, Kolonia Limited,

Wrocław 2002, s. 139-140.

3 H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 19-20.

własnych, jak i subwencji (pełniących, w jednostkach szczebli lokalnych, w dużej mierze funkcję wyrównującą poziom dochodów pomiędzy podmiotami4), dotacji celowych oraz z innych źródeł, a ponadto administrują mieniem samorządowym. Ich gospodarka finansowa jest prowadzona przez jednostki samodzielnie, na pod-stawie okresowo sporządzanych planów, zwłaszcza uchwał budżetowych, planów finansowych, wieloletnich prognoz finansowych oraz innych planów operacyj-nych i strategiczoperacyj-nych5.

Obligatoryjność samorządu nie ogranicza się tylko do konieczności istnienia, ale też, w efekcie, do obowiązku wykonywania zadań z zakresu jego imperium. Nie jest tu kluczową kwestią, czy zakres zadań wypełnianych przez samorząd jest wyrażony w poszczególnych aktach prawnych w sposób jawny, na zasadzie enumeracji poszczególnych czynności, czy też zdefiniowane są cele oraz zakres działań możliwych do podjęcia, aby je osiągnąć. Liczy się fakt zobowiązania instytucji samorządowych do realizacji tych zadań zgodnie z literą prawa, co niejednokrotnie wiąże się z koniecznością angażowania nakładów, zarówno rzeczowych, pieniężnych, jak i pracy, a także zapewniania odpowiednich wa-runków organizacyjnych, infrastrukturalnych czy też zatrudniania pracowni-ków specjalizujących się w poszczególnych dziedzinach6. Jednostki samorządu terytorialnego, chcąc wypełniać swoje zadania w sposób optymalny, muszą od-powiednio zarządzać zasobami będącymi w ich dyspozycji. To zaś implikuje po-noszenie kosztów i konieczność znalezienia odpowiednich źródeł finansowania. Stąd też, w granicach, w jakich jest to prawnie dopuszczalne, jednostki samorzą-du terytorialnego poszukują najefektywniejszych metod wykonywania swoich obowiązków.

Osiąganie przez podmioty samorządowe stanu, gdy potrafią zaspokajać we właściwy sposób potrzeby społeczności lokalnych, wymaga właściwego zarzą-dzania ich działalnością – zarówno zasobami, będącymi w ich dyspozycji, jak i realizowanymi przez nie procesami – przez podmioty stanowiące i wykonaw-cze. Konieczne jest określanie podstawowych, krótko- i długookresowych celów ich działania oraz wyznaczanie długofalowych kierunków rozwoju. Jednostki samorządowe poszukują więc nowych modeli i metod zarządzania, tak aby być w stanie sprostać stojącym przed nimi wyzwaniom. Jednym z elementów zarzą-dzania jednostkami samorządowymi jest zarządzanie ich finansami. W Polsce

4 E. Kornberger-Sokołowska, Wybrane problemy systemu dochodów jednostek samorządu

terytorialnego w Polsce, w: Sanacja finansów publicznych w Polsce. Aspekty prawne i ekono-miczne, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin 2005, s. 266-267.

5 B. Filipiak, Finanse samorządowe. Nowe wyzwania bieżące i perspektywiczne, Difin, War-szawa 2011, s. 47.

6 M. Ofiarska, Formy publicznoprawne współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 269.

jednostki samorządu terytorialnego zmuszone są do planowania finansowego nie tylko w krótkim okresie (poprzez budżety sporządzane corocznie i obejmu-jące dochody, wydatki, przychody i rozchody w pojedynczych latach kalenda-rzowych7), ale także w dłuższym horyzoncie czasowym, dzięki sporządzanym na okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech następnych lat wieloletnim prognozom finansowym jednostek samorządu terytorialnego, stanowiącym ich instrument zarządzania strategicznego.

Pierwszym, nasuwającym się, możliwym do wystąpienia problemem w dzia-łalności jednostek samorządu terytorialnego jest nieadekwatność środków w dys-pozycji ciała samorządowego wobec zadań, jakie muszą przy ich użyciu zostać wykonane. Jakkolwiek to zagadnienie należy do kwestii fundamentalnych – zbyt mało zasobów uniemożliwia realizację obowiązków – nie jest ono cechą charakte-rystyczną wyłącznie dla samorządu i związaną bezpośrednio z jego konstrukcją. Problem niewystarczającej ilości funduszy dla zaspokajania zbiorowych potrzeb jest obecny tak w jednostkach samorządowych, jak i w komórkach zaliczanych do administracji centralnej.

Wyznacznikiem stopnia realizacji przez organizacje samorządowe postulatu o samodzielności samorządu, to znaczy o sprawowaniu przezeń władzy nieza-leżnie od innych podmiotów, jest sposób, w jaki dana jednostka pozyskuje środ-ki na swoje operacje. Analiza tego aspektu pozwala odróżnić jednostśrod-ki istotnie samorządne od tych, które pozostają zależne od władzy centralnej. Podążając za myślą Stanisława Wykrętowicza: „Tyle jest samorządu, ile jego niezależności od budżetu centralnego państwa”8. Dlatego samorząd, który posiada nawet pełną swobodę wydatkową i możliwość realizowania swoich zadań w sposób nieza-wisły, nie jest niezależny, dopóki sam nie może mieć wpływu na ilość środków wpływających do jego budżetu. Możliwość kreowania własnych źródeł finanso-wania, np. poprzez umocowanie do egzekwowania od swoich członków danin nałożonych niezależnie od struktur władzy centralnej, pozwala ocenić stopień faktycznej samorządności w poszczególnych instytucjach samorządowych. Nie każda wszakże organizacja, nawet jeśli zostanie nazwana samorządem, bę-dzie nim obiektywnie, czasem okazuje się jedynie fantomem nieurzeczywistnia-jącym podstawowych jego funkcji.

7 Art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.

8 S. Wykrętowicz, Samorząd jako wyraz demokracji obywatelskiej, w: Samorząd w Polsce.

3. Podział zadań publicznych między jednostki