Współdziałanie w samorządzie terytorialnym jako przykład współdzielenia świadczenia usług

Współdziałanie między jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie wspólnej realizacji ich zadań własnych często rozpatrywane jest jako fundamen-talny przykład service sharing – co można przetłumaczyć jako współdzielenie usług, a jako usługi traktuje się dobra publiczne i społeczne, dostarczane spo-łecznościom lokalnym. Shared services – współdzielone usługi – to w samorzą-dzie terytorialnym wszelkie dostawy dóbr i usług oparte na procesach, funkcjach i technologiach współdzielonych przez dwie lub więcej jednostek samorządu te-rytorialnego lub podmioty samorządowe i inne podmioty27. Rozpatrywane przez pryzmat wyłącznie współdziałania samorządowego, bez uwzględniania innych

26 Podstawy zarządzania przedsiębiorstwem, cz. 1: Pojęcia, funkcje, zasady, zasoby,

red. H. Bieniok, AE w Katowicach, Katowice 2001, s. 18-20.

27 D. Dickinson, Local Government and the Shared Services Journey, „Credit Control” 2012, Vol. 33, No. 1, s. 54.

osób, service sharing może się opierać na jednej z trzech metod czy też modelach dostarczania usług, którymi są:

– wspólna dostawa, gdy usługi dostarczane są na obszary będące w kom-petencji kilku podmiotów samorządowych, za pośrednictwem jednego wyodręb-nionego podmiotu dostarczającego,

– dostawa skoordynowana, w której niezależnie od siebie funkcjonujące ciała dwóch lub więcej jednostek samorządowych koordynują swoje działania w zakresie realizowania poszczególnych zadań,

– międzyjednostkowe kontraktowanie, gdy następuje swoisty zakup usług przez pewne jednostki od innych; podmioty świadczące usługi przejmują więc zadania innych, za odpowiednim wynagrodzeniem, tym samym zwiększając ob-szar dostarczania swoich usług28.

Choć polski ustawodawca nigdzie nie zaznaczył tego explicite, dopuszczal-ne w naszym kraju publicznoprawdopuszczal-ne formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego zbieżne są z powyższymi modelami. A mianowicie: idea przy-świecająca modelowi wspólnej dostawy usług współdzielonych przez podmioty samorządowe wyraźnie zbieżna jest z prawną konstrukcją związku jednostek sa-morządu terytorialnego. Przede wszystkim zarówno związki gmin, jak i powia-tów są osobami prawnymi (tzw. samorządowe osoby prawne, podobnie jak same jednostki samorządu terytorialnego), a powierzone im zadania wykonują we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. To wiąże się z przenoszeniem na nie, związanych z realizacją powierzonych zadań, praw i obowiązków wszystkich uczestników związków. Wspólna realizacja zadań publicznych nie przejawia się zatem w faktycznym wspólnym działaniu członków danego związku, ale w ko-lektywnym przenoszeniu kompetencji i obowiązków na wspólnie ustanowiony podmiot trzeci – związek. Instytucje te formalnie tworzone są przez rady zainte-resowanych podmiotów na podstawie uchwał, zaś funkcjonowanie rozpoczynają w momencie ogłoszenia ich statutów, wcześniej przyjętych w drodze głosowania przez odpowiednie rady, i po zarejestrowaniu się w rejestrze prowadzonym przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

Związki podmiotów samorządowych, jako celowych i działających we włas-nym imieniu oraz na własną odpowiedzialność, spełniają założenia tejże metody wspólnej dostawy dóbr i usług publicznych, w praktycznie żaden sposób też poza nią nie wykraczają – nie mają wszakże umocowania do prowadzenia jakiejkol-wiek działalności poza zadaniami przekazanymi przez samorządy, należącymi pierwotnie do zakresów ich obowiązków29. Za wyjątek można tu uznać zadania

28 B. Dollery, B. Grant, L. Crase, Love Thy Neighbour: A Social Capital Approach to Local

Government Partnerships, „The Australian Journal of Public Administration”, Vol. 70, No. 2,

s. 158.

zlecane związkom międzygminnym (ale już nie związkom powiatów), na pod-stawie odrębnych porozumień, przez administrację centralną30. Wciąż jednak aktywność taka nie przekracza granic działań typowych lub dość często realizo-wanych przez jednostki samorządu terytorialnego, a w dodatku – nigdy nie może być nakazana, jak miewa to miejsce w przypadku samych gmin. Możliwe jest co prawda nakazanie gminom, na mocy ustawy, utworzenia związku międzygmin-nego31, w żaden sposób jednak nie narusza to podstaw funkcjonowania związku, nie zmienia też jego charakterystyk.

Zasady gospodarki finansowej związków są uregulowane tak, jak gospodar-ka finansowa gmin (dla związków gmin) lub powiatów (w przypadku związków powiatów). Stąd też w tym aspekcie zastosowanie znajdują odpowiednio przepisy ustaw o samorządzie gminnym i powiatowym, a dodatkowo – ustawy o finan-sach publicznych. Związki jednostek samorządu terytorialnego obowiązane są więc do corocznego sporządzania budżetu (planu swoich dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów, na podstawie którego prowadzą następnie swoją gospo-darkę finansową), oraz wieloletniej prognozy finansowej.

Jak sugeruje już sama nazwa, porozumienia komunalne powstają w wyniku porozumienia się poszczególnych jednostek samorządowych w sprawie wykony-wania zadań z zakresu ich obowiązków. Zawieranie porozumień jest dobrowolne i stanowi przejaw samodzielności podmiotów je zawierających, jednakże odpo-wiednie przepisy regulują, jaki charakter mogą one przyjmować. Współdziałanie na podstawie porozumienia między jednostkami samorządu terytorialnego nie wiąże się z powstawaniem odrębnego podmiotu wykonawczego, powoływanego dla celów realizacji zadań publicznych. Rolę takiego podmiotu przejmuje wy-brana jednostka, na której rzecz przekazywane są prawa i obligacje związane z realizacją przejmowanych przez nią zadań, samo porozumienie z kolei służy jako umowa przejęcia i przekazania tychże prawi obowiązków32. Umowa ta cha-rakteryzuje się pewnym podobieństwem do umów cywilnych, tyle że podlega przepisom prawa publicznego, nie zaś cywilnego. Taka forma umowy jest ko-nieczna z racji jej przedmiotu – przeniesienia władztwa publicznego w zakresie wszelkich praw i obowiązków związanych z realizowaniem powierzonych zadań publicznych. Porozumienia mogą być zawierane przez dwa lub więcej podmiotów samorządowych, zaś z punktu widzenia liczby jednostek przejmujących zadania można sklasyfikować je jako dwustronne (przy jednej jednostce przejmującej,

30 Art. 8 ust. 2, art. 64 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. nr 16, poz. 95 z późn. zm.

31 Art. 64 ust. 4 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym.

32 Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 172-173; J. Kor-czak, O nieporozumieniach wokół porozumień w administracji publicznej, „Samorząd Terytorial-ny” 2009, nr 6, s. 32.

niezależnie od liczby przekazujących) lub wielostronne (w sytuacji wyodrębnie-nia kilku oddzielnych zakresów zadań, przejmowanych przez różne jednostki)33. Porozumienia wypełniają postulaty modelu międzyjednostkowego kontrak-towania shared services – poszczególne podmioty zlecają wybranym spośród siebie dostawę określonych dóbr i usług w ich imieniu, w zamian partycypując w kosztach ich realizacji w określonym zakresie. Jednostki przejmujące zadania zwiększają tym samym nie tylko zasięg terytorialny swojej działalności, ale też zakres praw i obowiązków dotyczących przejmowanej gamy zadań.

Zauważalne jest, że odnosząc się do trzech opisanych metod dostarczania usług współdzielonych przez podmioty samorządowe, wspomniane formy współ-działania nie pokrywają w najmniejszym nawet stopniu jednego z modeli, a mia-nowicie: dostawy skoordynowanej. Analiza zasad współdziałania zgodnie z tym modelem prowadzi do wniosku, że opiera się on na nieumocowanej w prawie, a jedynie niezakazanej przez ustawodawcę współpracy. Metodę tę można określić jako nieunormowaną; jej istota polega nie na sformalizowanym współdziałaniu, ale na jego oparciu na komunikacji między podmiotami samorządowymi. Można przyjąć, iż nie zakazując opisanych w modelu praktyk, polskie ustawodawstwo dopuszcza ich stosowanie dla spełniania zadań samorządowych na równi z mode-lami współdziałania, opierającymi się na uregulowanych formach – związki oraz porozumienia. Jednostki samorządowe koordynują wówczas swoje działania (np. realizują je w tym samym czasie i w ten sam sposób), nie umocowując jednak swojej współpracy poprzez zakładanie związku czy zawieranie porozumienia.

6. Finansowanie działalności związków