Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne

Rozważania dotyczące regulacji dowodów sprzecznych z prawem na gruncie postępowania administracyjnego rozpocząć należy od ogólnych uwag dotyczących celu tego postępowania przejawiającego się w prawidłowym ustaleniu lub stworzeniu indywidualnej sytuacji prawnej podmiotu praw lub obowiązku regulowanego przez materialne prawo administracyjne. Proces ten odbywa się poprzez rozpatrzenie i rozstrzygnięcie w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ administracji publicznej, indywidualnej sprawy administracyjnej w zakresie praw lub obowiązków określonego adresata¹⁹⁵. Aby cel ten został zrealizowany, wymagane jest przeprowadzenie szeregu czynności przez organ administracji publicznej, dokonywanych w ramach wszczętego w sprawie indywidualnej postępowania administracyjnego. Podstawowym aktem prawnym normującym postępowanie administracyjne jest ustawa - Kodeks postępowania administracyjnego, której zakres zastosowania określono klauzulą generalną (art. 1 k.p.a.), przyjmując dodatkowo zasadę posiłkowego stosowania jego przepisów zawsze wtedy, gdy przepisy prawa odsyłają do przepisów o postępowaniu administracyjnym (art. 5 § 1 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego został uchwalony z zamiarem stworzenia procedury administracyjnej opartej na postulacie harmonijnej współpracy organu administracji i jednostki administrowanej w procesie wykonywania zadań administracji¹⁹⁶. Warunki społeczne i ustrojowe w jakich uchwalono k.p.a. uległy radykalnej zmianie po 1990 r. Nie bez znaczenia było powołanie w 1980 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, co łączono z oczekiwaniem, że jego orzecznictwo przyczyni się m.in. do ujednolicenia wykładni prawa administracyjnego, pogłębi praworządność w postępowaniu administracyjnym oraz w kształtowaniu w wyniku tego postępowania uprawnień i obowiązków

194 S. Brzozowski, Wykorzystywanie dowodów uzyskanych w toku kontroli operacyjnej w kontekście art. 168b

Kodeksu postępowania karnego, Pal. 2016/6, s. 20-26; S. Brzozowski, Dopuszczalność… op.cit., s. 58;

D. Drajewicz, Postępowanie karne… op.cit., s. 74-75.

195 F. Longchamps, Problem trwałości decyzji administracyjnych, PiP 1961/12, s. 920; W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 156-182.

196 E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 4-5.

65

obywateli, a także wpłynie na jego demokratyzację oraz podniesie sprawność działania organów administracji publicznej w załatwianiu indywidualnych spraw obywateli¹⁹⁷.

Jako podstawowe zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego w procedurze administracyjnej w piśmiennictwie wymieniane są najczęściej: zasada prawdy obiektywnej, zasada oficjalności, zasada bezpośredniości, zasada otwartego systemu dowodów, zasada równej mocy środków dowodowych, zasada swobodnej oceny dowodów, a także zasada czynnego udziału stron w postępowaniu dowodowym i jego jawności wobec stron¹⁹⁸.

Pośród czynności organów administracji publicznej szczególnie istotną grupę stanowią czynności polegające na gromadzeniu przez organ materiału dowodowego, a następnie dokonaniu jego oceny, gdyż to właśnie te czynności warunkują podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia¹⁹⁹. Postępowanie dowodowe uregulowane jest w art. 75 – 84 k.p.a. i nawiązuje do koncepcji otwartego kręgu środków dowodowych²⁰⁰. Podstawowy w tym zakresie art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Taki sposób uregulowania dowodów jest realizacją zasady prawdy obiektywnej²⁰¹, co znajduje swój wyraz w art. 7 k.p.a.

nakładającym na organ orzekający obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tym celu, stosownie do wymogów określonych przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena tak zebranego materiału powinna być dokonana w granicach prawem przewidzianej swobody. Stosownie do art. 80 k.p.a., organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie

faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 §

3 k.p.a.). Istotnym przy tym pozostaje okoliczność, że k.p.a. nie wprowadza formalnej teorii dowodów, to jest nie wprowadza obowiązku udowodnienia pewnych faktów za pomocą określonych dowodów, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z wymienieniem m.in.

197 P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, s. 9-10.

198 J. Borkowski, Postępowanie zwykłe. Przedmiot postępowania zwykłego, [w:] Prawo procesowe administracyjne, red. B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, Warszawa 2010, s. 147-148.

199 J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 5; R. Suwaj, Postępowanie dowodowe w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Ostrołęka 2005, s. 185 i n.

200 R. Kmiecik, Prawo dowodowe…op.cit., s. 124-127.

201 P. Przybysz, Kodeks postępowania… op.cit., s.222-223.

66

materiału dowodowego, na którym oparto rozstrzygnięcie i podaniem analizy przytoczonych ustaleń w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa²⁰².

Zagadnienie dopuszczalności każdego dowodu, nie będącego sprzecznym z prawem,

jest postrzegane jako przejaw rzetelności proceduralnej w postępowaniu administracyjnym.

W doktrynie podaje się, że k.p.a. zawiera szereg rozwiązań techniczno-procesowych służących realizacji powszechnie uznawanych wartości proceduralnych. Traktuje się tutaj o przepisach mających chronić interes stron postępowania oraz zapewnić realizację zasady praworządności²⁰³. Zespół przepisów k.p.a. (w tym powołanych przeze mnie wyżej) tworząc funkcjonalną całość pozwala przypisać podjętej decyzji walor sprawiedliwego (uczciwego, zgodnego z wymogami praworządności) rozstrzygnięcia. W doktrynie postępowania administracyjnego dyrektywę działania zgodnie z założeniami sprawiedliwości proceduralnej wyprowadza się także z zasad zawartych w Konstytucji RP, a w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady równości obywateli wobec prawa²⁰⁴.

W art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. ustawodawca expressis verbis wskazał, że jako dowód należy

dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Niestety także i w tym przypadku brak jest rozwinięcia normy prawnej o dokładniejsze określenie, co normodawca rozumie pod pojęciem sprzeczności z prawem.

Unormowanie to wskazuje przede wszystkim na zasadę równej mocy środków dowodowych.

Powoduje to, że w toku postępowania organ administracji zobowiązany jest zebrać cały

materiał dowodowy rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu, wydać decyzję administracyjną. Nie ulega więc wątpliwości,

że dowodem w postępowaniu administracyjnym będą wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie²⁰⁵. Z kręgu tego wykluczone będą tylko te dowody, których wykorzystanie byłoby sprzeczne z prawem. W doktrynie przez tą kategorię dowodów rozumie się zarówno sprzeczność w sensie materialnym (np. posłużenie się - jako środkiem dowodowym - informacją, której treść objęta jest prawnym zakazem rozpowszechniania), jak i proceduralnym (np. posłużenie się - jako środkiem dowodowym - informacją uzyskaną od

202 Ibidem, s. 222; wyrok NSA z 29.11.2000, V SA 948/00, Legalis; wyrok WSA w Olsztynie z 23.11.2010, II SA/Ol 386/10, LEX nr 969433.

203 B. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 56 i n.; B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 71 i n.

204 Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa-Poznań 1987, s. 56-61; W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, J.P. Tarno, Czy nowy kodeks postępowania administracyjnego?, PiP 1993/5, s. 64 i n.; Z. Kmieciak, Idea sprawiedliwości proceduralnej w prawie administracyjnym, PiP 1994/10, s. 55-63; Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Warszawa 1997, s. 41 i n.; wyrok WSA w Poznaniu z 6.07.2007 r., IV SA/Po 112/07, LEX nr 969397.

205 B. Adamiak, Kodeks postępowania …op.cit., s. 369 i n.

67

osoby, która stosownie do art. 82 k.p.a. nie może być świadkiem)²⁰⁶. Do grupy procesowych środków dowodowych sprzecznych z prawem doktryna prawa administracyjnego ²⁰⁷ zalicza np.

zeznania świadków czy opinie biegłych, w stosunku do których zastosowano presję psychiczną

czy inne działania ograniczające ich swobodę wypowiedzi, np. groźbę bezprawną, szantaż.

W znaczeniu materialnym będzie sprzeczny z prawem dowód z nieaktualnych lub nieobowiązujących baz danych czy rejestrów. Dowodem sprzecznym z prawem będzie także

fałszywy dokument urzędowy, tzn. dokument podrobiony lub przerobiony w rozumieniu art. 270 k.k. i 271 k.k. Ze względu na bardzo szeroki zakres środków dowodowych, które może

i powinien wykorzystywać organ administracji w postępowaniu wyjaśniającym, równie szeroki jest także zakres wykorzystywanych w tym postępowaniu dowodów dotkniętych wadą fałszerstwa. Fałszywe mogą być więc np. dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oświadczenia stron, a także liczne dowody nienazwane, takie jak fotografie, taśmy filmowe, nagrania dźwiękowe²⁰⁸. Uznanie dowodu jako sprzecznego z prawem winno nastąpić w drodze postanowienia wydanego w oparciu o art. 77 § 2 k.p.a., na które nie służy zażalenie. Niemniej jednak w trakcie postępowania administracyjnego strona może zgłosić żądanie uchylenia tego postanowienia. Uznanie dowodu za sprzeczny z prawem podlega kontroli nie tylko w toku drugiej instancji, ale także i przed sądem administracyjnym. Tak więc bezzasadne

zakwalifikowanie danego dowodu jako sprzecznego z prawem i nieuwzględnienie go w procesie dowodzenia, w wyniku którego zapadła błędna decyzja, spowoduje uchylenie takiej

decyzji, chyba że dowód ten nie miał istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy²⁰⁹.

Podobne rozwiązanie zostało przyjęte w ustawie - Ordynacja podatkowa²¹⁰, która w sposób autonomiczny reguluje postępowanie podatkowe, a przepisy k.p.a. stosuje się

wyłącznie w zakresie działów IV, V i VIII tego Kodeksu (art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a.). Istotnym jest art. 180 § 1 o.p., który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jest to więc tożsama regulacja z art.

75 § 1 zd. 1 k.p.a. Na tle tego przepisu można zwrócić uwagę rozstrzygniecie NSA²¹¹ , który wyeksponował sprzeczność w jej aspekcie proceduralnym. Sąd ten stanął bowiem na stanowisku, że obcojęzyczne dokumenty - bez ich urzędowego przetłumaczenia na język polski - nie mogą w świetle powołanego artykułu być uznane za dowód w sprawie, gdyż posługiwanie

206 W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne: zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 169-170.

207 Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999, s. 192.

208 Wyrok WSA w Gliwicach z 9.02.2009 r., II SA/Gl 778/08, LEX nr 489319.

209 G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, s 579-666.

210 Ustawa z 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa, t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 z późn. zm.

211 Wyrok NSA w Warszawie z 9.02.2001, III SA 2339/99, LEX nr 50371.

68

się nimi w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji publicznej jest sprzeczne z prawem - dekret o języku państwowym i języku urzędowania rządowych i samorządowych

władz administracyjnych²¹² oraz art. 27 Konstytucji - językiem urzędowym w Rzeczypospolitej Polskiej jest język polski.

Odmiennie natomiast kształtuje się sytuacja w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które regulowane jest ustawą z 30.08.2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi²¹³. Podstawową funkcją sądowej kontroli administracji jest ocena zaskarżonego aktu lub czynności z punktu widzenia zgodności z prawem. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz bada, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie okoliczności istotne dla wydania decyzji administracyjnej, czy były one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia i w jaki sposób zostały ocenione²¹⁴. Sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd administracyjny powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania

dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić²¹⁵. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest

to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Natomiast w myśl § 5 powołanego artykułu do postępowania dowodowego stosuje się odpowiednio przepisy k.p.c. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma wyłącznie uzupełniający charakter, dlatego też dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne, jeżeli jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji²¹⁶. Nie każdy więc dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów. Przeprowadzenie jakichkolwiek innych dowodów jest niedozwolone, co sprawia, że przepis ten wyznacza ścisłe granice dopuszczalności

212 Dekret z 30.11.1945 o języku państwowym i języku urzędowania rządowych i samorządowych władz

administracyjnych, Dz. U. Nr 57, poz. 324; analogiczną regulację zawiera art. 4 pkt 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z 7.10.1999 o języku polskim, Dz. U. Nr 90, poz. 999 ze zm., którą uchylono dekret z 30.11.1945.

213 Ustawa z 30.08.2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2325 z późn. zm.

214 Wyrok NSA z 21.3.2014, II OSK 2589/12, Legalis.

215 Wyrok NSA z 4.11.2005, I OSK 333/05, Legalis; wyrok NSA z 24.3.2009, I OSK 441/08, Legalis;

H. Izdebski, Orzekanie na podstawie akt sprawy a przeprowadzanie dowodów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] Dowody w postępowaniach sądowych, red. T. Gardocka, D. Jagiełło, Warszawa 2018, s. 109 i n.

216 Wyrok NSA z 4.11.2005, I FSK 239/05, Legalis; wyrok NSA z 11.5.2009, I OSK 699/08, Legalis.

69

wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów²¹⁷. Szczególny charakter postępowania dowodowego prowadzonego przed sądem administracyjnym ograniczony jest do dowodów z dokumentów urzędowych i prywatnych²¹⁸. Przepisy k.p.c. są więc stosowane odpowiednio i tylko co do przebiegu postępowania dowodowego, a nie co do jego zakresu czy roli, bowiem inne są funkcje sądu administracyjnego i sądu powszechnego²¹⁹.