Strategicznym celem polityki finansowej jest zapewnienie dobrobytu obywatelom zamieszkującym określony obszar polityczno ‑geograficzny Jednym z kryteriów tego dobrobytu jest wzrost gospodarczy mierzony PKB W ramach polityki finansowej wyróżnia się politykę pieniężną i politykę fiskalną Inaczej mówiąc, wspólnym celem tych dwóch polityk (polityki mieszanej) powinno być zapewnienie trwałego wzrostu gospodarczego, przy równoczesnym utrzymywaniu niskiej i stabilnej inflacji
Problematykę koordynacji polityki pieniężnej i fiskalnej można rozpatrywać co najmniej w dwóch ujęciach W ramach jednego państwa, gdzie wymienione rodzaje polityk prowadzone są najczęściej niezależnie, oraz w ramach grupy państw W tym
51 Por M Belka, Doktryna ekonomiczno ‑społeczna Miltona Friedmana, PWN, Warszawa 1986, s 291
52 R Barczyk, Wpływ dyskrecjonalnych instrumentów polityki fiskalnej na zmiany aktywności gospodarczej, w: Regulacyjna rola państwa we współczesnej gospodarce, opcit, s 112
drugim przypadku weźmy na przykład Unię Europejską, gdzie poszczególne pań‑
stwa prowadzą niezależne, choć obwarowane pewnymi zasadami, polityki fiskalne i wspólną politykę pieniężną (dotyczy to krajów Unii Gospodarczo ‑Walutowej, które wprowadziły wspólną walutę – euro) Polityka pieniężna wpływa na ogólny rozwój gospodarczy całego obszaru euro, polityka fiskalna zaś ma wpływ na względne tempo rozwoju poszczególnych państw strefy euro Jak się uważa, oczywiste staje się korzy‑
stanie z instrumentów polityki fiskalnej w celu wypełniania funkcji alokacyjnej, redy‑
strybucyjnej i stabilizacyjnej53 Szczególnie w tym ostatnim przypadku, wstępnym i najbardziej oczekiwanym warunkiem jest jednak kształtowanie dochodów i wydat‑
ków publicznych, w taki sposób, aby stworzyć nadwyżkę budżetową lub przynajmniej równowagę w średnim okresie, tj w ciągu pełnego cyklu koniunkturalnego54 Jeżeli ten wstępny warunek nie zostanie spełniony, działanie automatycznych stabilizatorów może, w warunkach recesji, spowodować przekroczenie przez deficyt budżetowy gra‑
nicy 3 % PKB
Polityka pieniężna i fiskalna stanowią swoistego rodzaju parę wzajemnie uzupeł‑
niających się polityk, pomimo diametralnych różnic, również pod względem opera‑
cyjnym Zasadnicze decyzje w zakresie polityki fiskalnej nie mają, jak w przypadku polityki pieniężnej, charakteru jednostkowego, gdyż stanowią kompleks bardzo dużej liczby decyzji wzajemnie sprzężonych55 Niezależnie od istniejącego układu, koordyna‑
cja polityki pieniężnej i fiskalnej jest trudna Jedną z głównych kwestii, którą bierze się pod uwagę, realizując politykę finansową, są opóźnienia (ang time lags) polityki pie‑
niężnej i polityki fiskalnej Opóźnienia mają istotne znaczenie dla skuteczności reali‑
zowanej polityki Komplikują funkcjonowanie kanałów transmisji polityki pieniężnej i fiskalnej Na ogół w literaturze podkreśla się, że rezultat zastosowania określonego instrumentu może ujawnić się w sytuacji, gdy celowe byłoby jego przeciwne użycie56 Postuluje się, aby dokonywać koordynacji obu polityk, bo jest to jedynym sposobem ograniczenia ujemnych następstw opóźnień W tym kontekście polegałoby to na uży‑
waniu stosownych instrumentów jednej bądź drugiej polityki, w zależności od sytuacji gospodarczej i przewidywanego okresu pojawienia się efektu ich działania
Koordynację polityki pieniężnej i fiskalnej zaleca się również w sytuacji wzajem‑
nego kompensowania mankamentów właściwych dla odmian tych polityk Na przykład oparcie polityki pieniężnej, zgodnie z sugestiami monetarystów, na stałej podaży pie‑
niądza na rynku jest czynnikiem, który skutecznie ogranicza inflację, ale jednocześnie
53 Por Ekonomiczne aspekty integracji europejskiej, red JD Hansen, Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2003, s 220
54 Formalnie średniookresowy cel budżetowy dla Polski został określony przez Komisję Europejską jako deficyt strukturalny równy 1 % PKB
55 Por A Wernik, Problemy polityki fiskalnej w kreowaniu Policy mix, „Bank i Kredyt” 2002, nr 11–12, NBP, Warszawa 2002
56 P Marszałek, Trudności koordynacji polityki pieniężnej i polityki fiskalnej we współczesnej gospodarce,
„Gospodarka Narodowa” 2006, nr 9
w tych warunkach relatywnie szybko rośnie bezrobocie i pogarsza się ogólna koniunk‑
tura gospodarcza, co mogłoby być rekompensowane stosowną polityką fiskalną57 Jak zatem należy sądzić, osiągnięcie wyznaczonego celu może odbywać się na skutek realizowania instrumentów polityki fiskalnej, pieniężnej bądź kombinacji obu polityk, z tym że realizowana polityka fiskalna zazwyczaj będzie determino‑
wała prowadzenie polityki pieniężnej58 Zdaniem wielu ekonomistów, jeśli poli‑
tyka fiskalna respektuje warunki stabilności finansów publicznych, to uzgadnianie jej z polityką pieniężną nastawioną na minimalizację inflacji – a więc zapewnienie sensownej policy mix – nie byłoby trudne mimo odmiennych funkcji celu przyjmo‑
wanych w obu politykach Taka polityka fiskalna byłaby zawsze raczej restrykcyjna, co stwarzałoby dla polityki pieniężnej ze względu na swe możliwości – operacyjnie znacznie bardziej elastycznej – pole do swobodnego dostosowania się do zmiennej sytuacji59 Innymi słowy, to polityka pieniężna dostosowuje się najczęściej do poli‑
tyki fiskalnej, a nie odwrotnie Wydaje się zatem, że główny nacisk związany z kom‑
binacją czy koordynacją obu polityk, powinien być położony na „właściwe” prowa‑
dzenie polityki fiskalnej
Koordynacja polityki fiskalnej i monetarnej jest również konieczna z tego względu, że zaciągając dług na pokrycie deficytu budżetowego, czy też spłacając dług, państwo wywiera wpływ na stopy procentowe, dostępność kredytu, wielkość masy pieniężnej itp, czyli obszary, które są domeną polityki realizowanej przez bank centralny (poli‑
tyki monetarnej) Dług publiczny poważnie ogranicza możliwości prowadzenia sku‑
tecznej polityki pieniężnej Dzieje się tak szczególnie wówczas, gdy jego skala jest duża i występują bliskie terminy zapadalności dużej części zobowiązań publicznych Sytuacja ta pozwala podmiotom gospodarczym, dysponującym długiem publicznym, skutecz‑
nie unikać skutków restrykcyjnej polityki pieniężnej przez monetyzację posiadanych w swoich portfelach instrumentów długu publicznego Restrykcyjność ogranicza podaż pieniądza Zdarzenie to jest neutralizowane przez wyzbywanie się instrumentów dłuż‑
nych po wyższej cenie i w ten sposób pozyskiwanie środków pieniężnych Stąd wzrost długu publicznego i późniejsze operacje na jego instrumentach mogą osłabiać efek‑
tywność antyinflacyjnej polityki pieniężnej60 Wynika z tego jasno, że brak dyscypliny ze strony władz publicznych zakłóca skuteczność polityki finansowej, w tym polityki monetarnej
W praktyce makroekonomicznej skutki obu tych polityk (patrz tab 11) zależą nie tylko od ich kierunku, ale również od skali ich ekspansywności bądź restryk‑
cyjności Na ich oddziaływanie na gospodarkę ma też wpływ elastyczność popytu
57 R Barczyk, Teoria i praktyka polityki antycyklicznej, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań 2004, s 246
58 Por KN Kutner, Kombinacja (Policy mix) polityki pieniężnej i fiskalnej z perspektywy amerykańskiej, „Bank i Kredyt” 2002, nr 11–12, s 3
59 Por A Wernik, Problemy polityki fiskalnej w kreowaniu Policy mix…, opcit
60 Por JL Bednarczyk, Polityka pieniężna przeciw inflacji…, opcit, s 66
inwestycyjnego względem stóp procentowych Wysoka elastyczność będzie oznaczać, że relatywnie niskie oddziaływanie polityki monetarnej i fiskalnej na stronę podażową gospodarki znajdzie odzwierciedlenie w wysokich zmianach stóp procentowych
Tabela 1.1. Makroekonomiczne skutki policy mix
Policy mix PKB Stopy
procentowe Makroekonomiczne skutki Ekspansywna monetarna wzrost spadek tendencje wzrostowe produktu, presja
inflacyjna Ekspansywna fiskalna wzrost wzrost
Ekspansywna monetarna wzrost spadek spadek stóp procentowych, umiarkowany wzrost produktu Restrykcyjna fiskalna spadek spadek
Restrykcyjna monetarna spadek wzrost wzrost stóp procentowych, efekt wypie‑
rania Ekspansywna fiskalna wzrost wzrost
Restrykcyjna monetarna spadek wzrost tendencje recesyjne produktu, hamowanie inflacji
Restrykcyjna fiskalna spadek spadek
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: M Górski, Egzemplifikacja wybranych modeli makroekonomicz‑
nych w gospodarce polskiej w okresie 1993–2005, w: Fenomen transformacji. Próba analizy, red AZ Nowak, Wydawnictwo Naukowe Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2005, s 63
Jak zatem można sądzić, koordynacja obu polityk będzie związana przede wszyst‑
kim z wprowadzaniem ograniczeń (limitów) na politykę fiskalną, na przykład w zakre‑
sie wydatków, deficytu budżetowego czy długu publicznego Ma to znaczenie nie tylko dla krajów, które prowadzą stosunkowo niezależną politykę fiskalną i monetarną, jak i dla układu wspólnej polityki monetarnej i samodzielnej polityki fiskalnej, tak jak to ma miejsce w krajach Unii Europejskiej, które przyjęły wspólną walutę Zresztą w tym drugim przypadku może być to jeszcze bardziej istotne, gdyż wspólna waluta może zachęcać do zbyt ekspansywnej polityki fiskalnej, co prowadziłoby do szybkiego wzro‑
stu długu publicznego w krajach podejmujących takie działania Jak wskazuje szereg badań, stałe kursy walutowe i doskonała mobilność kapitału w ramach państw Unii Europejskiej powodują wzrost skuteczności polityki fiskalnej w państwach Europy Stąd może istnieć „duży apetyt” polityków na ekspansywną politykę fiskalną Skuteczność polityki fiskalnej w warunkach unii walutowej wynika stąd, że ożywienie gospodar‑
cze osiągane jest kosztem innych krajów Unii, co przy braku ograniczeń tak realizo‑
wanej polityki fiskalnej mogłoby doprowadzić do opisywanego szeroko w literaturze
„wyścigu deficytów budżetowych”, gdyby nie istniały żadne ograniczenia z tym zwią‑
zane Wzrost deficytu budżetowego w skali całej UE prowadzi do nadmiernego wzro‑
stu stóp procentowych (kosztu kapitału), co zniechęca sektor prywatny do aktywności
Jednocześnie wysokie stopy procentowe skutkują aprecjacją euro, co pogarsza pozycję
konkurencyjną całej Unii i odbija się negatywnie na bilansie handlowym i wzroście gospodarczym61
Ciekawe, z innej nieco perspektywy, przemyślenia na temat kursu euro w kontek‑
ście prowadzonej polityki fiskalnej i monetarnej przedstawili w swojej pracy D Cohen i O Loisel Sugerują oni, że powodem słabego kursu euro zaraz po jego wprowadzeniu była kontrolowana polityka fiskalna i uwolniona polityka pieniężna62
Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy przyznać rację powszechnie opisywanej w literaturze zależności, że koordynacja polityki pieniężnej i fiskalnej naj‑
częściej polegać powinna na połączeniu restrykcyjnej polityki fiskalnej z ekspansywną polityką pieniężną Założenie to jest jednak prawdziwe jedynie w sytuacji występowa‑
nia zjawiska inflacji w danym kraju W przeciwnym przypadku, wspomniana kom‑
binacja obu polityk nie zda egzaminu W sytuacji występowania napięć deflacyjnych i problemu zerowej granicy nominalnych stóp procentowych (ang zero bound) nasta‑
wienie obu polityk powinno być ekspansywne63 Chociaż ta ostatnia sytuacja staje się coraz bardziej hipotetyczna, jeśli wziąć pod uwagę, że świat i Polska wchodzą w okres rosnącej inflacji
61 M Konopczyński, Skuteczność polityki fiskalnej w unii gospodarczej i walutowej, „Ekonomista” 2006, nr 5, s 626–627
62 D Cohen, O Loisel, Why was the euro weak? Markets and policies, „European Economic Review” 2001, No 45, s 988–994
63 Por W Buster, Deflation: prevention and care, „NBER Working Papers” 2003, No 9623, 2003; LEO Sven‑
sson, Monetary Policy and Real Stabilization, „NBER Working Papers” 2003, No 9846, cyt za: P Marszałek, Trudności koordynacji…, opcit