Wydatki państwa i ich wpływ na funkcjonowanie MSP

Wydatki budżetowe stanowią najważniejszy element procesu kreacji popytu Ich wpływ na funkcjonowanie MSP może być różnoraki, w zależności od charakteru tych wydatków i spodziewanych efektów

Wydaje się, że przedsiębiorcy zainteresowani są w uzyskaniu bezpośredniego wsparcia Wspieranie przedsiębiorstw wprost ze środków publicznych jest jednak, zgodnie z oceną Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta, nieefektywne Na przy‑

kładu w 2004 r, podobnie jak w latach wcześniejszych, w co piątym przedsiębiorstwie pieniądze były zmarnowane Zaledwie trzy czwarte pomocy wykorzystano z pożyt‑

kiem Wprawdzie pewnym złagodzeniem tej oceny może być fakt, że większość środ‑

ków publicznych przekazywanych jest przedsiębiorstwom spoza sektora MSP

W 2004 r przekazano przedsiębiorstwom w ramach pomocy publicznej 1,47 % PKB Średnia dla Europy Środkowej i Wschodniej wynosi 1,09 %, dla Europy Zachod‑

niej 0,57 % Najwięcej wydaliśmy na dofinansowanie Grupy PKP, Kompanii Węglo‑

wej, Stoczni Gdynia, Spółki Restrukturyzacji Kopalń, Kopalni Węgla Kamiennego

„Burdyk”, Rafinerii Nafty „Glimar” itd²⁹ Jeśli chodzi o prywatnych przedsiębiorców, to pomocy publicznej udzielono głównie firmom działającym w strefach ekonomicz‑

nych lub zatrudniającym osoby niepełnosprawne Dofinansowanie to było jednak dla wielu firm symboliczne: zaledwie 16,5 % firm objętych tą formą pomocy otrzymało kwotę przekraczającą 15 tys zł³⁰

Pomoc rzędu 1,47 % PKB nie byłaby jeszcze tak dyskusyjna, gdybyśmy prze‑

znaczyli te środki na tzw cele horyzontalne, czyli wydatki na ochronę środowiska, badania i rozwój, programy szkoleniowe, rozwój MSP Tego rodzaju pomoc przeważa w bardziej rozwiniętych gospodarkach i wynosi średnio 76 % wydatków³¹ Wydali‑

śmy na te cele jedynie 26 % dysponowanych z budżetu środków³² Ten rodzaj wydat‑

ków w ramach polityki fiskalnej wydaje się bardzo zaniedbany A przecież jednym

28 Por J Tomkiewicz, Jak mierzyć efektywność wydatków publicznych? „MBA” 2003, No 1, s 36–37

29 Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2004 r, UOKiK, 2005

30 Por T Łuczka, Bariery rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw w Polsce, w: Małe i średnie przedsiębior‑

stwa. Szkice o współczesnej przedsiębiorczości, red T Łuczka, Wydawnictwo Politechniki Poznańskiej, Poznań 2007, s 34

31 Na przykład 100 % pomocy publicznej przeznaczają na cele horyzontalne Belgia, Luksemburg i Szwecja, a powyżej 90 % Wielka Brytania, Finlandia, Dania, Grecja, Holandia, Włochy i Austria

32 Dane za: Wspieramy nieefektywne firmy „Rzeczpospolita” 9122005

z istotnych oczekiwań przedsiębiorstw z sektora MSP są udogodnienia w ramach sze‑

roko rozumianych uwarunkowań społeczno ‑polityczno ‑instytucjonalnych³³ W kon‑

tekście rozważanych tu wydatków publicznych może to mieć związek np z wydat‑

kami inwestycyjnymi w infrastrukturę oraz zapewnieniem wysokiego poziomu usług publicznych

Rodzajem wydatków budżetowych, szczególnie odpowiadających potrzebom przedsiębiorstw, są wydatki inwestycyjne, przeznaczone na finansowanie inwestycji bezpośrednio produkcyjnych³⁴ (funkcja stabilizacyjna polityki fiskalnej), pośrednio produkcyjnych i nieprodukcyjnych (funkcja stabilizacyjna i alokacyjna polityki fiskal‑

nej) Finansowanie inwestycji bezpośrednio produkcyjnych – korzystnie oddziałują‑

cych na gospodarkę – jest ograniczone ze względu na zakres gospodarczej aktywności państwa Znaczenie inwestycji pośrednio produkcyjnych (infrastruktura), zwiększa‑

jących popyt globalny, nabiera w tym momencie dużo większej wagi i stwarza lepsze warunki dla funkcjonowania sektora prywatnego, pośrednio przyczyniając się do wzro‑

stu aktywności gospodarczej³⁵ Jednocześnie, jak wykazały badania przeprowadzone przez Bank Światowy, w państwach słabiej rozwiniętych (Polskę należy do takich zali‑

czyć), w przeciwieństwie do krajów o wysokim statusie rozwoju, występują bardzo wysokie stopy zwrotu z inwestycji w infrastrukturę³⁶, co jest czynnikiem wybitnie wska‑

zującym na konieczność podjęcia tych inwestycji, szczególnie w początkowym okre‑

sie przez państwo Jednocześnie w perspektywie średnio‑ i długoterminowej mogłoby to stać się stymulatorem zaangażowania sektora prywatnego w tego rodzaju projekty

W krótkim zaś okresie wydatki inwestycyjne wywołują popyt na dobra inwestycyjne, co aktywizuje przedsiębiorstwa (w tym MSP), które dążąc do zrównoważenia rynku będącego w nierównowadze i stając się wykonawcami projektów publicznych, zwięk‑

szają podaż tych dóbr

Charakterystyczną cechą budżetu państwa w Polsce w analizowanym okresie jest zdecydowany wzrost udziału wydatków „sztywnych” (zdeterminowanych), czyli gwa‑

rantowanych ustawowo lub wynikających z wcześniej przyjętych zobowiązań okre‑

ślonych umowami lub przepisami prawa, w całkowitych wydatkach budżetowych

W 1991 r ich udział w łącznych wydatkach budżetu wyniósł 7,2 %, w 1996 r – już 21,9 % W 2004 r udział wydatków prawnie zdeterminowanych nieznacznie zmniejszył się na skutek zmiany sposobu refundacji FUS ubytku dochodów z tytułu wprowadzenia

33 Zagadnienie to zostanie rozwinięte w rozdziale 5

34 Finansowanie inwestycji bezpośrednio produkcyjnych dotyczy przeznaczania środków na gazownie, elek‑

trownie i inne gałęzie gospodarcze będące własnością państwa

35 Polityka gospodarcza, red H Ćwikliński, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2004, s 117

36 E Bennathan, D Conning, The Social Rate of Return on Infrastructure Investment, World Bank Policy Rese‑

arch Discussion Paper 2390 Washington, DC 2000, cyt za: J Tomkiewicz, Jak mierzyć efektywność wydatków publicznych? „MBA” 2003, No 1; A Kopp, Aggregate Productivity Effects Of Road Investment: A Reassessment For Western Europe, w: Perspectives on Irish Productivity, red S Haller, C Ailward, R O’Toole, Forfas, Dublin 2007

reformy ubezpieczeń społecznych (składki do OFE), a także sposobu finansowania niektórych zadań z budżetu państwa W latach 2005–2006 obserwujemy jednak dal‑

szy ich wzrost, do poziomu 74,3 % w ostatnim roku wskazanego szeregu czasowego

W tym samym okresie udział wydatków inwestycyjnych maleje z 6,5 % w 1991 r do 5 % w 2006 r

7,2

21,9

74,3

6,5 5,5 5

0 10 20 30 40 50 60 70 80

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 wydatki sztywne wydatki inwestycyjne

Wykres 3.5. Wydatki „sztywne” i wydatki inwestycyjne budżetu państwa w % całości wydatków budżetowych

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów

Wzrost wydatków „sztywnych” oznacza, że zwiększają się wydatki konsumpcyjne budżetu państwa, natomiast zmniejsza się znaczenie funkcji gospodarczych i roz‑

wojowych (spadek udziału wydatków gospodarczych, majątkowych oraz wydatków na naukę i oświatę) Jednocześnie biorąc pod uwagę to, co napisano w rozdziale 1, duży udział wydatków zdeterminowanych w strukturze wydatków budżetu ogółem obniża skuteczności podejmowanej ewentualnie polityki fiskalnej, gdyż ich wysoki poziom uniemożliwia praktycznie przeprowadzenie odmiennej alokacji środków budżetowych

Tabela 3.9. Wydatki inwestycyjne budżetu państwa jako % PKB

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

1,8 1,9 1,6 1,5 1,5 1,3 1,6 1,6 1,7

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

1,2 1,1 0,8 1,0 1,0 1,2 1,0 1,0

Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych GUS

Za bezpośredni sposób oddziaływania państwa na procesy rozwojowe uważa się przeprowadzanie inwestycji publicznych Wydatki państwa na inwestycje, będące czę‑

ścią wydatków majątkowych, są uznawane za ważne narzędzie pobudzania procesów

inwestycyjnych w gospodarce, gdyż lokowane są głównie w infrastrukturze³⁷ Ich udział w relacji do PKB w analizowanym okresie systematycznie spada, by ostatecznie utrzy‑

mywać się na poziomie około 1 % PKB Pewnym elementem łagodzącym tę statystykę jest fakt przejmowania jakiejś części ciężaru finansowania tego rodzaju wydatków przez jednostki samorządu terytorialnego i agencje rządowe

Z punktu widzenia przedsiębiorstw z sektora MSP wydatki publiczne są nieefek‑

tywne Większość z nich jest wydatkami o charakterze konsumpcyjnym, brak jest istotnej wielkości wydatków prorozwojowych Takie prowadzenie polityki budżetowej (fiskalnej), w krótkim okresie prowadzi wprawdzie do pobudzania popytu wewnętrznego, ale w dłu‑

gim okresie brak jest pozytywnego oddziaływania na sferę realną gospodarki

Stabilizująco na działalność gospodarczą (w tym na spadek ryzyka prowadzenia przedsiębiorstwa) oraz w efekcie na łagodzenie koniunktury mogą oddziaływać wspo‑

mniane wydatki na usługi publiczne i pewna część transferów socjalnych w postaci np zasiłków dla bezrobotnych Te pierwsze są jednak powiązane ze wzrostem standar‑

dów życia w danym kraju³⁸ Im ten standard większy, tym większe szanse i możliwości budżetu na zapewnienie usług publicznych na wyższym poziomie

Problem współczesnej, polskiej rzeczywistości fiskalnej wynika po części z faktu, że w okresie transformacji systemowej podjęto nieudaną próbę naśladownictwa roz‑

wiązań fiskalnych mających swe źródło w rozwiniętych krajach Europy³⁹ Ta sytuacja oraz presja związana ze skalą przeobrażeń społecznych (zasiłki dla bezrobotnych, wcze‑

śniejsze odprawy emerytalne, wydatki na opiekę społeczną) i strukturalnych w naszej gospodarce spotęgowały zjawisko silnej presji na wydatki publiczne Zabrakło więc miejsca dla realnej polityki wsparcia MSP, w kontekście wydatków z budżetu, w więk‑

szości lat analizowanego okresu Pomimo tego przedsiębiorstwa z tego sektora rozwi‑

jały się

Niemniej jednak, jak słusznie zauważył C Józefiak, redystrybucja dochodów, która odbywa się poprzez budżet, będący wyrazem polityki społeczno ‑gospodarczej państwa a jednocześnie instrumentem jej realizacji, jest elementem trwale podtrzymującym oczekiwania inflacyjne Dzieje się tak z kilku powodów:

• Emeryci stanowią liczny i aktywny elektorat. Zabieganie o ten elektorat pociąga za sobą oczekiwania dotyczące deficytu budżetowego

• Budżetowe finansowanie świadczeń emerytalnych stanowi wypychanie wydatków inwestycyjnych przez wydatki konsumpcyjne; ogranicza przyszły wzrost podaży na rzecz teraźniejszego wzrostu popytu

37 Por I Markiewicz, D Miłaszewicz, Polityka fiskalna a możliwości rozwojowe gospodarki, w: Regulacyjna rola państwa…, opcit, s 197

38 Por A Bassanini, S Scarpetta, P Hemmings, Economic Growth: The Role of Policies and Institutions. Panel Data Evidence From OECD Countries, Economic Department Working Papers No 283, OECD 2001, s 17

39 Por S Owsiak, Stan i perspektywy finansów państwa polskiego – wnioski dla przedsiębiorstw, w: Polityka fiskalna państwa i jej wpływ na finanse przedsiębiorstw, red S Owsiak, Wyższa Szkoła Bankowości i Finansów w Bielsku Białej, Bielsko Biała 2004, s 15

• Przez budżet dokonuje się transferu środków od grup o wyższej skłonności do oszczędzania do grup o niskiej skłonności do oszczędzania Dane statystyczne wskazują, że im niższy jest udział świadczeń społecznych w dochodach, tym wyższa skłonność do oszczędzania⁴⁰

Ocena stabilizacyjnej polityki fiskalnej, i jako takiej pośrednio wpływającej na funk‑

cjonowanie i rozwój przedsiębiorstw z sektora MSP, nie jest jednoznaczna Istnieje silna dodatnia korelacja pomiędzy zmiennością tempa wzrostu gospodarczego a poziomem wydatków sektora publicznego, dla lat 1995–2005 na poziomie 0,88519 Może to sugero‑

wać postawienie tezy o prowadzeniu procyklicznej polityki fiskalnej⁴¹, wzmacniając okres koniunktury, co prowadzi jednocześnie do przegrzewania się gospodarki, a także pogłę‑

bia okres dekoniunktury, gdyż zmniejszając wydatki przyczynia się do spadku wzrostu gospodarczego Jednak obserwowanie tego zjawiska powinno uwzględnić efekt cykliczny zmian koniunktury i jego wpływ na kształtowanie się zarówno dochodów jak i wydatków publicznych Tym samym wydaje się, że polityka fiskalna w zakresie wydatków była raczej działaniem będącym pochodną aktualnej sytuacji gospodarczej Przy dekoniunkturze, wraz ze spadkiem wpływów podatkowych, ogranicza się wydatki publiczne, odnosząc się jedynie do kryterium relacji deficytu, czy długu publicznego do PKB

Wpływ zmiany wydatków publicznych na poziom zagregowanego popytu zależy nie tylko od ich struktury, ale również od sposobu finansowania Jeżeli źródłem tym będzie wzrost podatków, wzrost wydatków publicznych będzie wiązał się z ogranicze‑

niem dochodów w sektorze prywatnym Jeżeli natomiast wzrost wydatków publicznych pociągnie za sobą zmianę salda budżetu (deficytu lub nadwyżki), może to wywoływać ekspansywny lub hamujący wpływ na gospodarkę W Polsce niestety mamy do czynienia raczej z sytuacją powiększania ujemnego salda budżetu państwa Negatywne jego oblicze może rodzić trojakie konsekwencje: wywoływać zjawiska inflacyjne, „wypychać” inwe‑

stycje prywatne oraz stwarzać niebezpieczeństwo wpadnięcia w pułapkę zadłużenia

Odnośnie do pierwszych dwóch wymienionych tu zagrożeń nie ma wprawdzie jednomyślności na płaszczyźnie teoretycznej, podobnie jak nie brakuje przykładów z praktyki, które podważają skalę występowanie tych zjawisk Jak wynika z badań A Wojtyny, występowanie deficytu budżetowego nie musi automatycznie wywoływać oczekiwań inflacyjnych, tym samym nie można mówić o ścisłym związku deficytu budżetowego i inflacji⁴² Na przykład w ostatnich latach w Japonii, mimo wysokiego deficytu, występowało zjawisko deflacji, a w Polsce – wzrostowi deficytu finansów publicznych w latach 2001–2003 towarzyszył spadek inflacji⁴³

40 C Józefiak, Zależności między zmianami systemowymi a polityką gospodarczą, w: Dynamika transformacji polskiej gospodarki, red M Belka, W Trzeciakowski, Poltext, Warszawa 1997, s 184–185

41 Procykliczna polityka finansowa wzmacnia efekt koniunktury gospodarczej za pomocą polityki fiskalnej

Na przykład rządy często obniżają podatki i zwiększają wydatki w okresie poprawy koniunktury gospodarczej, tracąc okazję do zredukowania nierównowagi budżetowej Ogólna sytuacja fiskalna pogarsza się i wzrasta wraż‑

liwość na skutki odwrócenia koniunktury

42 A Wojtyna, Skutki deficytów budżetowych w gospodarce kapitalistycznej, „Ekonomista” 1988, nr 2, s 341–345

43 Finanse, red J Ostaszewski, Difin, Warszawa 2007, s 151

Drugie zagrożenie, wprawdzie bardziej realne, ale zdaniem przeciwników, w otwar‑

tej gospodarce może być neutralizowane przez napływ kapitału zagranicznego Jedynie trzecie z wymienionych niebezpieczeństw nie budzi kontrowersji, ponieważ występujący trwale deficyt budżetowy jest czynnikiem wpływającym na wzrost zadłużenia publicz‑

nego i jednocześnie powoduje wzrost kosztów jego obsługi, absorbując środki budże‑

towe, co może powodować powstawanie spirali zadłużenia, bądź zmuszać do ogranicza‑

nia finansowania istotnych zadań państwa w kolejnych okresach budżetowych