Implementując dyrektywę, projektodawca musi rozstrzygnąć, czy należy utrzy-mać dotychczasowy porządek prawny i zachować regulację ponownego wykorzy-stywania informacji publicznej w ustawie o dostępie do informacji publicznej czy jednak postawić na odrębną regulację w nowej ustawie.
Za przyjęciem pierwszego rozwiązania przemawia przede wszystkim fakt, że do-tychczasowa regulacja obowiązuje już od ponad dwóch i pół roku, w związku z tym rozszerzenie jej o nowe podmioty zobowiązane do przekazania informacji do po-nownego wykorzystywania wydaje się prostsze niż wprowadzenie odrębnej regulacji, a zarazem nie burzy wypracowanego dotychczas orzecznictwa i stanowiska doktryny. Niemniej określenie zasad ponownego wykorzystywania informacji publicznej w odrębnej regulacji jest uzasadnione z wielu powodów3. Przede wszystkim pozwo-li w sposób precyzyjniejszy i bardziej zrozumiały dla adresatów norm prawnych rozróżnić instytucje „dostępu do informacji” oraz „ponownego wykorzystywania”. Odrębna regulacja ustawowa określająca ponowne wykorzystywanie jest częściej stosowanym zabiegiem legislacyjnym w państwach Unii Europejskiej; jak wskazu-je Komisja Europejska4, 15 z 27 krajów europejskich5 wybrało drogę uchwalenia
3 Uzasadnienie jest oparte na projekcie założeń do ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego w wersji przekazanej do uzgodnień wewnątrzresortowych w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji. 4 Zob. http://ec.europa.eu/information_society/policy/psi/rules/ms/index_en.htm.
osobnych, specjalnych aktów dotyczących ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (np. Hiszpania, Niemcy, Szwecja, Wielka Brytania, Włochy).
Ponadto szczególnie istotne jest rozróżnienie pomiędzy realizacją prawa dostę-pu do informacji sektora dostę-publicznego (access to dostę-public sector information), a dalszą eksploatacją informacji pozyskanych w ten sposób (re-use of public sector
informa-tion). Jak już wspomniano wcześniej, dostęp do informacji publicznej stanowi
im-plementację wyrażonej w art. 61 Konstytucji zasady jawności. Prawo do informacji jest uważane za jedno z podstawowych praw człowieka. Natomiast w odniesieniu do ponownego wykorzystania podkreśla się jego gospodarczy i społeczny charakter.
Za przyjęciem odrębnej ustawy przemawiają w szczególności znaczące różnice w zakresie podmiotowym wspomnianej dyrektywy oraz ustawy, jak również wąt-pliwości co do użycia pojęcia „informacja publiczna” dookreślania przedmiotu po-nownego wykorzystywania. W obecnie obowiązującej ustawie dostęp do informacji publicznej reguluje rozdział 1, a ponowne wykorzystywanie tejże informacji – roz-dział 2a. Zatem obie instytucje oparte zostały na pojęciu informacji publicznej.
Dostęp do informacji publicznej obejmuje swoim zakresem podmioty wykonujące zadania publiczne będące w posiadaniu informacji publicznych (art. 4 ustawy). W przy-kładowym ich wyliczeniu znajdują się m.in. organy samorządów gospodarczych i zawo-dowych (art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy). Do stosowania ustawy są także zobowiązane partie polityczne, a także organizacje związkowe i pracodawców (reprezentatywne w rozumie-niu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodar-czych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.). Tak szerokie ustalenie zakresu ustawy jest zasadne, ponieważ celem ustawy pozostaje zapewnienie jak największej transparentności i jawności życia publicznego.
Tymczasem ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego w ślad za dyrektywą wyznacza odrębny zakres swojego stosowania w porównaniu do do-stępu do informacji publicznej. Dyrektywa opiera swój zakres podmiotowy o dy-rektywy 92/50/EWG, 93/36/EWG, 93/37/EWG w sprawie zamówień publicznych oraz dyrektywę 98/4/WE. W polskim prawodawstwie katalog podmiotów prawa publicznego – wzorowy na definicji zawartej w przepisach unijnych – znajduje się w art. 3 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicz-nych. Wobec powyższego obecne przepisy ustawy, w rozdziale 1 i rozdziale 2a wy-znaczają swoje własne zakresy podmiotowe, tj. otwarty katalog podmiotów zobo-wiązanych do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ustawy) oraz zamknięty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania (art. 23a ust. 2 ustawy). Szeroka kategoria pod-miotów objęta została regulacjami w obydwu przepisach.
Ponadto za uregulowaniem ponownego wykorzystywania w odrębnej ustawie prze-mawia poszerzenie zakresu podmiotowego dyrektywy o biblioteki, archiwa i muzea. Zasoby będące w posiadaniu tych instytucji, mieszczące się w pojęciu dokumentu, o którym mowa w dyrektywie, wykraczają poza zakres pojęcia „informacja publiczna”.
Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjął szerokie poję-cie informacji publicznej i sprawy publicznej. Stwierdził bowiem, że może być ona
wyodrębniana zarówno na podstawie kryterium podmiotowego, jak i przedmioto-wego. Uznał w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wy-tworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mie-niem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Taki charakter będzie miała również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Stąd informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wy-tworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publicz-ne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publiczpublicz-nej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, niepubl.; z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/096; z dnia 7 grudnia 2010 r.; sygn. akt I OSK 1774/107).
Mając na uwadze powyższe, wprowadzenie podczas implementacji dyrektywy do polskiego porządku prawnego pojęcia „informacji sektora publicznego” w rozu-mieniu „dokumentu” z art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/WE, który stanowi przedmiot ponownego wykorzystywania wydaje się konieczne. Prawodawca Unii Europejskiej, poszerzając zakres podmiotów zobowiązanych, jednocześnie rozszerzył zakres przed-miotowy katalogu dokumentów udostępnianych w celu ponownego wykorzystania, tj. będących w posiadaniu bibliotek (w tym naukowych), muzeów i archiwów. Biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej szeroką interpretację informacji publicznej nie można jednak uznać, iż dokumenty – w rozumieniu art. 2 dyrektywy 2003/98/WE – będące w posiadaniu tych podmiotów, takie jak m.in. materiały biblioteczne8, materiały archi-walne9 oraz muzealia10 stanowią informację publiczną. Zasadnicza część tych zasobów wykracza poza pojęcie informacji publicznej. Dlatego przede wszystkim należy podkre-ślić, że statusu informacji publicznej nie posiadają co do zasady materiały biblioteczne
6 Przywołane w dokumencie orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/9F2184D116.
7 Zob. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/CF5BB43405.
8 Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. 1997 Nr 85 poz. 539 z późn. zm.) ma-teriałami bibliotecznymi są w szczególności dokumenty zawierające utrwalonywyraz myśli ludzkiej, przeznaczone do rozpowszechniania, niezależnie od nośnikafizycznego i sposobu zapisu treści, a zwłaszcza: dokumenty graficzne (piśmiennicze, kartograficzne, ikonograficzne i muzyczne), dźwiękowe, wizualne, audiowizualne i elektroniczne. 9 Materiałami archiwalnymi wchodzącymi do narodowego zasobu archiwalnego, zwanymi dalej „materiałami archiwalnymi”, są wszelkiego rodzaju akta i dokumenty, korespondencja, dokumentacja finansowa, techniczna i sta-tystyczna, mapy i plany, fotografie, filmy i mikrofilmy, nagrania dźwiękowe i wideofonowe, dokumenty elektroniczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565) oraz inna dokumentacja, bez względu na sposób jej wytworzenia, mająca znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wy-znaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych – powstała w przeszłości i powstająca współcześnie.
10 Wizerunki muzealiów, zgodnie z art. 25a ust. 1 ustawy o muzeach mogą być utrwalone i przechowywane na informatycznych nośnikach danych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji dzia-łalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, z późn. zm.).
oraz muzealia. Natomiast za informację publiczną oczywiście mogą zostać uznane nie-które materiały archiwalne, o ile „dotyczą spraw publicznych”. Istotne w tym względzie znaczenie ma art. 3 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Należy zauważyć, iż większość zasobów bę-dących w posiadaniu bibliotek, archiwów i muzeów tej cechy aktualności nie posiada. Natomiast zasoby te mieszczą się w pojęciu dokumentu (art. 2 pkt. 3 dyrektywy), które opiera się na kryterium treściowym („dokument oznacza jakakolwiek treść niezależną od zastosowanego nośnika”). Dlatego informacje sektora publicznego powinny obejmo-wać w szczególności:
a) informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o do-stępie do informacji publicznej,
b) materiały biblioteczne w rozumieniu art. 5 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o bi-bliotekach oraz inne materiały służące realizacji zadań bibliotek, o których mowa w art. 4 tej ustawy,
c) wizerunki muzealiów, o których mowa w art. 25a ustawy z dnia 21 stycznia 1997 r. o muzeach oraz inne materiały służące realizacji celów, o których mowa w art. 1 tej ustawy,
d) materiały archiwalne w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o na-rodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz inne materiały służące do realizacji celów, o których mowa w art. 2 ust.1.
Analogicznie jak dyrektywa, przepisy ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego nie powinny określać własnych zasad dostępu, a tym samym nie naruszać prawa do informacji publicznej oraz wolności jej roz-powszechniania.