Przeciwdziałanie dyskryminacji – zagadnienia ogólne

a) Ochrona praw osób szczególnie narażonych na przemoc motywowaną uprzedzeniami

Do Rzecznika wpłynęło wiele sygnałów o dużej skali przemocy motywowanej uprzedzeniami. Do kategorii przestępstw z nienawiści określonych w Kodeksie kar-nym należą obecnie przestępstwa popełniane ze względu na narodowość, rasę, po-chodzenie etniczne, wyznanie czy bezwyznaniowość. Rzecznik postulował zmianę obowiązujących regulacji poprzez rozszerzenie obowiązku ujawniania motywów sprawcy i surowszego karania również za przestępstwa popełniane ze względu na niepełnosprawność, wiek, orientację seksualną i  tożsamość płciową¹⁶³. Przemoc wobec osób z niepełnosprawnościami, osób starszych, a także osób nieheterosek-sualnych i transpłciowych ma szczególny charakter, gdyż jej motywem są uprzedze-nia sprawcy. Z tego powodu sprawy te wymagają zwiększonych wysiłków na rzecz ich wykrywania, ścigania i karania. Stanowcza reakcja państwa na przejawy tego rodzaju przemocy pozwoli na realizację międzynarodowych standardów ochrony praw i wolności ofiar przestępstw z nienawiści. Rzecznik zwrócił się¹⁶⁴ do Ministra Sprawiedliwości o przekazanie informacji na temat aktualnych działań podejmo-wanych przez resort sprawiedliwości w celu wzmocnienia ochrony prawno-karnej ofiar przestępstw dyskryminacyjnych.

Minister poinformował¹⁶⁵, że nie są podejmowane prace nad zmianą przepisów pra-wa karnego. W ocenie Ministerstpra-wa jednym z podstawowych problemów jest niezgła-szanie przez pokrzywdzonych popełnionych wobec nich przestępstw. Przyczyną tego stanu rzeczy nie jest brak odpowiednich regulacji prawnych, czy też brak penalizacji określonych czynów. Działania sprawców wyczerpują bowiem znamiona czynów za-bronionych znanych polskiemu ustawodawstwu. Tym samym poprawa sytuacji osób i grup zagrożonych dyskryminacją, czy też motywowanymi nią przestępstwami może być osiągnięta przez działania pozalegislacyjne, przede wszystkim poprzez budowę za-ufania do profesjonalizmu organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości.

Rzecznik w sprawie konieczności wprowadzenia odpowiednich zmian w Ko-deksie karnym zwrócił się także do Pełnomocnika Rządu do spraw Równego Trak-towania¹⁶⁶. Pełnomocnik poinformował¹⁶⁷ Rzecznika, że nie podejmie działań,

któ-163 Zaniepokojenie faktem, że kodeks karny nie odnosi się do tych przesłanek jako podstaw przestępstw z nie-nawiści w 2016 r. wyraził też Komitet Praw Człowieka ONZ („Uwagi końcowe dotyczące siódmego sprawoz-dania okresowego Rzeczypospolitej Polskiej”, pkt 15).

164 XI.816.10.2015 z 11 lutego 2016 r.

165 Pismo z 27 kwietnia 2016 r.

166 Pismo z 3 czerwca 2016 r.

167 Pismo z 4 sierpnia 2016 r.

rych skutkiem byłoby opracowanie nowelizacji przepisów Kodeksu karnego, po-nieważ w tym zakresie właściwy jest Minister Sprawiedliwości, który w odpowiedzi udzielonej Rzecznikowi wyraźnie przedstawił politykę rządu w tej materii.

b) Zwalczanie mowy nienawiści w Internecie

Zarówno skala mowy nienawiści w Internecie, jak i specyfika tego zjawiska spra-wia, że standardowe narzędzia prawne często okazują się nieskuteczne. Podstawo-wym problemem jest zwykle anonimowość sprawcy, co utrudnia ochronę prawną osób pokrzywdzonych. W obowiązującym stanie prawnym w pozwie o ochronę dóbr osobistych, naruszonych przez wpis w Internecie, musimy oznaczyć strony postępowania (imię i nazwisko osoby, adres zamieszkania). W celu ustalenia ta-kich danych zainteresowany może skorzystać z trybu przewidzianego w ustawie o ochronie danych osobowych¹⁶⁸, jednak postępowanie takie często jest długotrwa-łe. Wiele osób, aby uzyskać dane osobowe sprawcy naruszenia dóbr osobistych, korzysta więc z drogi postępowania karnego. Po uzyskaniu potrzebnych danych po-krzywdzony często traci zainteresowanie postępowaniem karnym i wykorzystuje te dane w procesie cywilnym o naruszenie dóbr osobistych. Taka praktyka w ocenie Rzecznika nie jest właściwa, gdyż instytucje prawa karnego nie powinny być trakto-wane jako narzędzie do ustalania danych osobowych. Rzecznik wskazał, że w pro-cesie amerykańskim od wielu lat funkcjonuje instytucja tzw. ślepego pozwu. Wpro-wadzenie podobnego rozwiązania – z uwzględnieniem specyfiki polskiej procedury cywilnej – mogłoby stanowić element systemowego zwalczania mowy nienawiści.

Chodzi tu o możliwość wniesienia do sądu cywilnego pozwu bez określania nawet tak podstawowych danych jak imię i nazwisko pozwanego, podczas gdy ustalenia tożsamości pozwanego oraz innych danych osobowych potrzebnych do prowadze-nia procesu dokonywałby sąd. Rzecznik podkreślił również, że niezawisły i nieza-leżny sąd najlepiej zapewni równowagę dwóch konkurujących wartości: potrzeby ochrony dóbr osobistych oraz wolności słowa. Rzecznik zwrócił się¹⁶⁹ do Ministra Sprawiedliwości o zajęcie stanowiska w przedstawionej sprawie.

Minister poinformował¹⁷⁰, że wprowadzenie tzw. ślepego pozwu stanowi po-ważne odstępstwo od ogólnej zasady procesu cywilnego, według której pozew musi być wniesiony przeciwko konkretnej osobie wskazanej przez poszkodowanego.

Wprowadzenie wyjątku od tej reguły grozi poważnymi konsekwencjami, bowiem nie ma określonych reguł postępowania w przypadku, gdy sąd błędnie ustali oso-bę pozwanego. Ponadto przeniesienie obowiązku wskazania podmiotu, przeciwko któremu skierowany jest pozew, na sąd spowoduje wydłużenie czasu trwania po-stępowań sądowych.

168 Ustawa z 29 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 2135, z późn. zm.).

169 IV.510.70.2016 z 17 maja 2016 r.

170 Pismo z 29 lipca 2016 r.

c) Wniosek do TK w sprawie ustawy o równym traktowaniu

Rzecznik skierował¹⁷¹ wniosek do Trybunału Konstytucyjnego, w  którym za-kwestionował przepisy ustawy o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania ograniczające zakres stosowania ustawy ze wzglę-du na zamknięty katalog przesłanek dyskryminacyjnych. Ustawa wyłącza spod swo-jego działania niektóre grupy społeczne, które doświadczają dyskryminacji w wielu obszarach życia, co w sposób nieuzasadniony różnicuje sytuację procesową osób dyskryminowanych. Kwestionowane rozwiązania ustawowe są w ocenie Rzecznika sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości oraz prawem do sądu, a także z posta-nowieniami Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych.

Katalog przesłanek dla zakazu nierównego traktowania przewidziany w usta-wie ma charakter zamknięty, z uwagi na zamknięty katalog przesłanek nierównego traktowania w dyrektywach unijnych, które ustawa miała wdrożyć. Jednak z art.

32 Konstytucji wynika zakaz dyskryminacji ze względu na jakąkolwiek przyczynę.

W ocenie Rzecznika polski ustawodawca, wdrażając prawo unijne, powinien mieć na względzie konieczność zapewnienia zgodności przepisów prawa krajowego z Konstytucją. Osoby doświadczające dyskryminacji, która nie jest objęta zakresem zastosowania ustawy o równym traktowaniu, mogą skorzystać ze środków ochrony prawnej przewidzianych w Kodeksie cywilnym. Jednak ich sytuacja procesowa jest o wiele mniej korzystna w porównaniu do osób, które doświadczają dyskryminacji objętej zakresem zastosowania ustawy o równym traktowaniu. Dochodzenie napra-wienia szkody wywołanej naruszeniem zasady równego traktowania na podstawie ustawy o równym traktowaniu jest znacznie uproszczone w stosunku do przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego. Jak zauważył Rzecznik w uzasadnieniu wniosku, je-dynym kryterium zróżnicowania sytuacji procesowej osób poszkodowanych dys-kryminacją jest przesłanka, ze względu na którą doświadczyli oni dyskryminacji.

W ocenie Rzecznika brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego zróżnicowa-nia sytuacji osób, wobec których naruszono zasadę równego traktowazróżnicowa-nia.

d) Ustawa o równym traktowaniu

Rzecznik przedstawił¹⁷² Pełnomocnikowi Rządu ds. Społeczeństwa Obywatel-skiego i Równego Traktowania ocenę skuteczności regulacji zawartych w ustawie o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego trakto-wania. Praktyczne zastosowanie przepisów tego aktu prawnego jest znikome, co świadczy o jego nieskuteczności. Liczba spraw sądowych odnoszących się do na-ruszenia zasady równego traktowania zupełnie nie oddaje rzeczywistej skali dys-kryminacji w Polsce. Z badań przeprowadzonych na zlecenie Rzecznika wynika, że

171 XI.510.2.2016 z 31 marca 2016 r., sygn. akt K 17/16.

172 XI.816.17.2016 z 29 kwietnia 2016 r.

85% osób, które doświadczyły dyskryminacji w 2015 r. nie zgłosiło tego faktu żadnej instytucji publicznej. Co więcej, wielu Polaków nie wie, że dyskryminacja jest zabro-niona w takich obszarach jak zatrudnienie i rynek pracy lub dostęp do dóbr i usług.

Przyczyn takiego stanu rzeczy jest wiele, m.in. niska świadomość prawna, brak zro-zumienia dla zjawiska dyskryminacji, brak zaufania do organów i instytucji publicz-nych, lęk przed retorsjami spowodowanymi zgłoszeniem przypadku dyskryminacji, niechęć przed ujawnianiem informacji na temat swojego życia prywatnego, a także brak wiary w skuteczność interwencji. Podstawowym zarzutem kierowanym pod adresem ustawy jest zróżnicowanie sytuacji prawnej ofiar nierównego traktowa-nia ze względu na ich cechę osobistą będącą jednocześnie przesłanką dyskrymina-cji. Ustawa o równym traktowaniu najszerszą ochronę przyznaje bowiem osobom traktowanym nierówno ze względu na rasę, pochodzenie etniczne lub narodowość, najsłabiej chroni zaś ofiary dyskryminacji ze względu na religię, wyznanie, świato-pogląd, wiek, niepełnosprawność i orientację seksualną. Ponadto zakres zastoso-wania ustawy jest ograniczony do sytuacji naruszenia zasady równego traktozastoso-wania ze względu na zamknięty katalog przesłanek dyskryminacyjnych. W konsekwencji gwarancje jednakowej dla wszystkich i skutecznej ochrony przed dyskryminacją nie zostały w Polsce zapewnione w stopniu wystarczającym. Rzecznik zwrócił też uwa-gę na akty prawa międzynarodowego, które w znaczący sposób mogłyby wzmocnić ochronę przed dyskryminacją w Polsce. Istotne wydaje się ratyfikowanie Protokołu nr 12 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, który formułuje ogólny zakaz dyskryminacji, a także ratyfikowanie Protokołu fakultatyw-nego do Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych przewidującego mecha-nizm skargi indywidualnej w sprawach naruszenia przepisów tej Konwencji.

W odpowiedzi Pełnomocnik poinformował¹⁷³, że nie posiada kompetencji do podejmowania działań zmierzających do podpisania oraz ratyfikowania umów międzynarodowych związanych z przeciwdziałaniem dyskryminacji oraz realiza-cją zasady równego traktowania. W opinii Pełnomocnika kwestia konstytucyjności przepisów ustawy o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania powinna zostać rozstrzygnięta przez Trybunał Konstytucyj-ny, którego orzeczenie pozwoli na ewentualne podjęcie dalszej dyskusji i konkret-nych działań, których efektem byłaby nowelizacja ustawy.

e) Krajowy Program Działań na rzecz Równego Traktowania

Rzecznik zwrócił się¹⁷⁴ do Pełnomocnika Rządu ds. Społeczeństwa Obywatel-skiego i Równego Traktowania z wnioskiem o dokonanie ewaluacji Krajowego Pro-gramu Działań na rzecz Równego Traktowania na lata 2013-2016, który stanowi istotny instrument kształtowania polityki rządu w zakresie przeciwdziałania

dys-173 Pismo z 25 lipca 2016 r.

174 XI.816.17.2016 z 29 kwietnia 2016 r.

kryminacji. Zwrócił też uwagę na potrzebę pilnego rozpoczęcia prac na programo-waniem zadań na kolejne lata po przeprowadzeniu konsultacji społecznych.

Pełnomocnik zapowiedział¹⁷⁵ dokonanie analizy i  oceny realizacji Krajowego Programu pod kątem celowości jego kontynuowania w kolejnych latach. W kolejnej edycji Krajowego Programu zostanie położony nacisk na współpracę z partnera-mi społecznyz partnera-mi. W dalszej korespondencji Pełnomocnik informował¹⁷⁶ Rzecznika o zamiarze kontynuowania Krajowego Programu po 2016 r. oraz o stanie prac nad jego ewaluacją. Nie wskazano terminu zakończenia prowadzonych prac.

175 Pisma z 4 i 25 lipca 2016 r.

176 Pismo z 14 listopada 2016 r.