STRESZCZENIE
Z istoty zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wynika obowiązek organu do zagwarantowania jej uczestnictwa na każdym jego etapie. Strona powinna być m.in. zawiadamiana o wszystkich podejmowanych czynnościach proce-sowych organu, mieć możliwość aktywnego uczestnictwa w ich przeprowadzaniu oraz zapewniony dostęp do akt sprawy, a przed wydaniem decyzji możliwość wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego w postępowaniu wyjaśniającym. Problemy pojawiają się w sytuacji, gdy strona jest nieobecna, a organ prowadzący postępowanie nie jest w stanie ustalić miejsca jej pobytu. Wówczas jest zobowiązany do podjęcia działań mających na celu zapewnienie nieobecnemu ochrony jego praw. Artykuł omawia charakter prawny instytucji kuratora dla nieobecnego, procedurę jego ustanawiania oraz związane z tym trudności prawne.
Słowa kluczowe: kurator, przedstawiciel dla osoby nieobecnej, strona.
Wstęp
Zgodnie z art. 34 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania admini-stracyjnego 1 organ administracji publicznej występuje do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, jeśli przedsta-wiciel taki nie został już wyznaczony. Natomiast w przypadku konieczności podjęcia czyn-ności niecierpiącej zwłoki organ administracji publicznej wyznacza dla osoby nieobecnej przedstawiciela uprawnionego do działania w postępowaniu do czasu wyznaczenia dla niej przedstawiciela przez sąd (art. 34 § 2 k.p.a.), jednak Kodeks postępowania administracyjne-go nie reguluje procedury jeadministracyjne-go wyznaczania. W związku z powyższym nasuwają się pytania, jakie przepisy prawa stosować, realizując obowiązek wynikający z art. 34 § 1 k.p.a., kiedy zaistnieją przesłanki do wyznaczenia przedstawiciela dla osoby nieobecnej przez organ ad-ministracji publicznej (art. 34 § 2 k.p.a.), kiedy następuje moment powstania obowiązku
1 Tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm. – dalej k.p.a.
Zeszyty Naukowe Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. Witelona w Legnicy ISSN 1896-8333, e-ISSN 2449-9013 --- nr 24 (3) / 2017
132
organu oraz jaki zakres obowiązków spoczywa na osobie wyznaczonej na przedstawiciela, a także czy należy jej się wynagrodzenie z racji sprawowanej funkcji.
Instytucja przedstawiciela dla osoby nieobecnej ma istotne znaczenie z punktu widze-nia ochronnej funkcji prawa o postępowaniu administracyjnym, co więcej, stanowi składnik konstytucyjnego prawa strony do procesu 2. Realizując to prawo, Kodeks postępowania ad-ministracyjnego ustanawia w art. 10 § 1 zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie z powyższym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożli-wić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ, realizując obowiązek wynikający z tej zasady, musi zapewnić stronie czynny udział na każdym etapie postępowania, a przede wszystkim w fazie postępowania wyjaśniającego, gdzie strona może realnie wpływać na jego przebieg, np. poprzez żądanie przeprowadzenia konkretnych dowodów czy uczestnictwa podczas czynności przeprowadzanych przez organ (np. odbierania zeznań od świadków czy przeprowadzania oględzin) 3. Zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu realizują m.in. przepisy art. 79 i 81 k.p.a. Z art. 79 k.p.a wy-nika obowiązek organu do zawiadamiania strony o miejscu i terminie przeprowadzenia do-wodów ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed tym terminem. Dodatkowo art. 81 k.p.a. statuuje warunek uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną, uzależniając jej wiarygodność od możliwości strony do wypowiedzenia się co do przepro-wadzonych dowodów 4. Dopiero rezygnacja strony z przyznanego jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu uprawnia organ do jego legalnego kontynuowania. Powyższe znaj-duje odzwierciedlenie m.in. w art. 94 § 1 k.p.a., który wskazuje, że nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia, na-tomiast kierujący rozprawą ma obowiązek jej odroczenia w sytuacji, gdy stwierdzi poważne nieprawidłowości w ich wezwaniu 5 bądź jeżeli niestawienie się strony zostało spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia, a także z innej ważnej przyczyny. Nie ulega wątpli-wości, że powyższe regulacje gwarantują realizację omawianej zasady.
2 Szerzej zob. M. Jaworska, Prawo do sądu [w:] Realizacja i ochrona konstytucyjnych wolności i praw jednostki w polskim porządku prawnym, red. M. Jabłoński, Wrocław 2014; A. Kubiak, Konstytucyjna zasada prawa do sądu w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Łódź 2006; Z. Czeszejko--Sochacki, Prawo do sądu w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, „Państwo i Prawo” 1997, nr 11–12; P. Hofmański, Prawo do sądu w sprawach jako gwarancja ochrony praw człowieka [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, red. L. Wiśniewski, Warszawa 1997.
3 Zob. K. Politowicz, Kurator dla osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym na tle innych postępowań. Część I: ogólne przesłanki stosowania kurateli. Kurator jako instytucja prawa procesowe-go. „Casus” 2012, nr 63, s. 52 – 59; także K. Politowicz, Kurator dla osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym – w ujęciu prawnoporównawczym. Część II: Charakter kurateli w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, „Casus” 2012,, nr 64, s. 41-49.
4 Zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.
5 Za poważne nieprawidłowości należy uznać: niedoręczenie wezwania stronie, niezachowanie w wezwaniu wymogów wskazanych w art. 54 k.p.a. czy niezachowanie obowiązku doręczenia wezwa-nia z 7-dniowym wyprzedzeniem. Por. H. Starczewski, Komentarz do wyroku NSA z dwezwa-nia 19 czerwca 1986 r., SA/Kr 358/86, GAP 1987, nr 18, s. 43 – 44; G. Łaszczyca, Rozprawa administracyjna w ogól-nym postępowaniu administracyjogól-nym, Warszawa 2008, s. 54 – 58; także wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 434/13.
133
Pojęcie „nieobecności”
Strona postępowania swoim prawem dowolnie rozporządza, co oznacza, że może z niego ko-rzystać na każdym etapie postępowania, natomiast może dobrowolnie z niego zrezygnować, wycofując się z postępowania, nie uczestnicząc w nim bądź uczestnicząc epizodycznie, je-dynie w wybranych czynnościach. Zdarzają się jednak sytuacje, w których strona jest pozba-wiona możliwości realizacji tego prawa z powodu swojej nieobecności. Pojęcie nieobecności z uwagi na praktyczny aspekt postępowania powinno rozumieć się jako sytuację, w której strona opuściła miejsce stałego zamieszkiwania 6, a obecne miejsce jej pobytu nie jest znane. Za nieobecną należy uznać także osobę, która zaginęła 7. Podkreślenia wymaga, że nieobec-nością nie będzie sytuacja, w której strona czynnie uczestniczy w postępowaniu, np. odbiera pisma, stawia się na rozprawę, a następnie jej aktywność zanika z powodu zmiany jej adresu, o której nie poinformowała organu, bowiem zgodnie z art. 41 k.p.a. w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ admini-stracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. W razie zaniedbania powyższego obowiąz-ku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma sobowiąz-kutek prawny. Należy przychylić się do poglądu, że nie tylko nieobecność strony w kraju będzie nieobecnością w rozumieniu przepisów kodeksu. Strona bowiem może przebywać w kraju, jednak organ, nie dysponując wyczerpującymi informacjami do zagwarantowania jej aktywnego uczestnictwa w postępo-waniu, powinien uznać ją za nieobecną 8.
Procedura wyznaczenia przedstawiciela dla osoby nieobecnej przez sąd powszechny
W sytuacji uznania strony za nieobecną organ, realizując dyspozycję art. 34 § 1 k.p.a., powi-nien wystąpić do sądu z wnioskiem o wyznaczenie dla niej przedstawiciela, o ile przedstawi-ciel nie został już wyznaczony. Głównym zadaniem tej instytucji jest zapewnienie stronie nieobecnej należytej ochrony jej praw. Wobec powyższego rodzi się pytanie, na podstawie jakich przepisów organ ma zrealizować obowiązek wynikający z art. 34 § 1 k.p.a. Poszukując materialnej podstawy wniosku do sądu, znajdujemy ją w art. 184 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy 9, który stanowi, że „dla ochrony praw osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich spraw, a nie ma pełnomocnika, ustana-wia się kuratora. To samo dotyczy wypadku, gdy pełnomocnik nieobecnego nie może wyko-nywać swoich czynności albo gdy je wykonywa nienależycie” 10. Należy podkreślić, że art. 34
6 Rozumiane zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm.).
7 Zob. E. Marszałkowska-Krześ, Postępowanie nieprocesowe w sprawach osobowych oraz rodzin-nych, Wrocław 2012, s. 290.
8 Pogląd, że nieobecność strony w kraju jest tylko jednym z rodzajów nieobecności, wyraził W. Da-widowicz, Postępowanie administracyjne: zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 77.
9 Tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2082 z późn. zm.
10 Powyższy problem rozwiązała uchwała SN z dnia 9 lutego 1989 r., III CZP 117/88 (OSNCP 1990, Nr 1, poz. 11), a następnie na drodze administracyjnej NSA w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r., I OSK 1170/10.
134
§ 1 k.p.a. nie może stanowić samoistnej podstawy materialnoprawnej do ustanowienia przed-stawiciela dla osoby nieobecnej przez sąd powszechny. Zawiera on jedynie upoważnienie organu administracji publicznej do złożenia wniosku do sądu. Organ administracji publicz-nej, stwierdzając, że w postępowaniu nastąpiła nieobecność strony, powinien skierować wniosek do sądu. Jest to zatem obowiązek organu, a nie jedynie jego uprawnienie, bowiem wskazuje na to literalne brzmienie omawianego przepisu. Należy podkreślić, że zgodnie z orzecznictwem sam fakt nieobecności strony, bez równoczesnego wykazania przez osobę zainteresowaną lub ustalenia przez sąd (organ administracji) z urzędu, że osoba nieobecna rzeczywiście nie może prowadzić swych spraw, nie stanowi podstawy do ustanowienia kura-tora w oparciu o art. 184 § 1 k.r.o. w związku z art. 34 § 1 k.p.a 11. Przy składaniu wniosku do sądu powszechnego zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu postępowania cywilnego jako przepisy procesowe 12. Zgodnie z art. 601 k.p.c. dla osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich spraw, a nie ma pełnomocnika, ustanawia kuratora na wniosek osoby zainteresowanej sąd opiekuńczy miejsca ostatniego zamieszkania lub pobytu osoby nieobecnej. Sąd, orzekając o ustanowieniu kuratora, wydaje w postępowaniu nieproceso-wym postanowienie, w którym określa zakres jego uprawnień. W wydanym postanowieniu
curator absentis powinien być określony w taki sposób, by jego tożsamość nie budziła
żad-nych wątpliwości. Właściwy w sprawie będzie sąd opiekuńczy ostatniego miejsca zamiesz-kania lub pobytu osoby nieobecnej, czyli właściwy miejscowo sąd rejonowy. Z chwilą ogło-szenia postanowienia w przedmiocie ustanowienia kuratora jest ono skuteczne i wykonalne, a gdyby nie było ogłoszone, jego wykonalność następuje z chwilą jego wydania. Zgodnie z art. 604 k.p.c. sąd wydaje kuratorowi zaświadczenie określające zakres jego uprawnień. Zaświadczenie odzwierciedla więc wprost treść wydanego w sprawie postanowienia. Kura-tor w obrocie prawnym posługuje się więc zaświadczeniem, a nie postanowieniem sądu. Należy podkreślić, że organ administracji publicznej, występując do sądu z wnioskiem o ustanowienie przedstawiciela dla osoby nieobecnej, musi zadośćuczynić wymogom sta-wianym pismom procesowym, które zostały wyrażone w art. 126 k.p.c. Zgodnie z powyż-szym przepisem omawiany wniosek powinien zawierać: oznaczenie sądu, do którego jest skierowane; imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocni-ków; oznaczenie rodzaju pisma; osnowę wniosku lub oświadczenia oraz dowody na poparcie przytoczonych okoliczności; podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełno-mocnika; wymienienie załączników; ponadto oznaczenie miejsca zamieszkania lub siedziby i adresy stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; numer PESEL powoda. Zaznaczenia wymaga, że w praktyce sądów bardzo często pojawia się roszczenie, aby to or-gan administracji publicznej zaproponował wraz ze złożonym wnioskiem kandydata na ku-ratora oraz dołączył do wniosku jego zgodę na objęcie omawianej funkcji. Należy wskazać, że jedynym przepisem prawa regulującym tę kwestię jest § 131 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia 2015 r. − Regulamin urzędowania sądów powszech-nych 13, zgodnie z którym o wskazanie kandydata na kuratora można zwrócić się do odpo-wiednich organów. Wobec powyższego należy stwierdzić, że nie jest obowiązkiem organów prowadzących postępowanie wskazywanie kandydata, sąd posiada jedynie uprawnienie
11 Patrz np. wyrok NSA w Warszawie z 28 lutego 2002 r., V SA 166/02.
12 Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.) – dalej k.p.c.
13 Dz. U. poz. 2316 z późn. zm.