W prowadzenie
W literaturze prawnej i ekonomicznej pojęcie mienia komunalnego jest defi
niowane w dużej mierze w sposób dowolny. Z przeglądu opracowań wynika znaczna różnorodność sposobów ujmowania jego istoty. Termin ten jest często wspomagany zwrotami uzupełniającymi, np. mienie gminy, mienie miasta, infra
struktura społeczna, mienie publiczne, mienie samorządowe, lokalna infrastruk
tura, sektor komunalny1. W literaturze przedmiotu przeważa pogląd, że pod po
jęciem mienia (majątku) komunalnego należy rozumieć zarówno prawa majątko
we przysługujące gminie albo innej komunalnej osobie prawnej, jak i ciążące na niej obowiązki. Prawa te i obowiązki mogą wynikać ze stosunków cywilnopraw
nych i administracyjnoprawnych2.
Najpopularniejszą definicję mienia komunalnego stanowi przepis ustawy o samorządzie terytorialnym, według którego jest ono „własnością oraz innymi prawami majątkowymi należącymi do poszczególnych gmin, ich związków oraz innych komunalnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw”3. Z ustawowej de
finicji mienia komunalnego wynika, że jest ono wielopodmiotowe. Oznacza to, że każda komunalna osoba prawna ma swoje odrębne mienie oraz samodzielnie decyduje o jego przeznaczeniu i sposobie dysponowania. W układzie tym gmi
1 R. B r o s z k i e w i c z , Gospodarka mieniem komunalnym. Promowanie rozwoju lokalnego i re
gionalnego, Wrocław 1994.
2 P. C z e c h o w s k i , A. J a r o s z y ń s k i , S. P i ą t e k , Komentarz do ustawy o samorządzie teryto
rialnym, Warszawa 1993.
J Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jedn. DzU 1996, nr 13, poz. 74).
130 Elżbieta Weiss
na jest jednym z istotniejszych podmiotów mienia. Gmina jako jednostka sa
morządu terytorialnego posiada własny organ stanowiący i wykonawczy oraz określone mienie komunalne, będące źródłem jej dochodów własnych i celem realizowanych wydatków.
Jedną z kluczowych decyzji podejmowanych przez władze gminy, tj. radę i zarząd gminy, jest ustalenie formy organizacyjno-prawnej działalności gospo
darczej prowadzonej przez przedsiębiorstwa komunalne. Dokonanie wyboru prawno-organizacyjnej formy wiąże się przede wszystkim z rozstrzygnięciem:
1. w jakim zakresie samorząd terytorialny zmuszony jest realizować swoje zadania poprzez prowadzenie działalności gospodarczej,
2. kto i w jakich formach organizacyjno-prawnych ma prowadzić tę działal
ność,
3. czy do prowadzenia tej działalności potrzebne jest utrzymanie dotychcza
sowych i -tworzenie nowych przedsiębiorstw komunalnych.
W związku z tym władze gminy, decydując się na proces przekształceń przedsiębiorstw komunalnych, powinny w pierwszej kolejności dokonać prze
kształceń systemów ekonomiczno-finansowych, które uczynią problem efektyw
ności jednym z najważniejszych celów ich działania. Bez spełnienia owego wa
runku nie można liczyć na to, że prywatyzacja przedsiębiorstw komunalnych przyniesie znaczące efekty. Dlatego władze gminy powinny najpierw dokonać proefektywnościowej restrukturyzacji tych przedsiębiorstw, a następnie zasta
nowić się nad zasadnością i celowością ich przekształceń.
Przekształcenia mienia komunalnego
W celu realizacji zadań własnych gminy, wynikających z ustawy o sa
morządzie terytorialnym, a związanych z obowiązkami władz gminy wobec mieszkańców powoływane są podmioty gospodarki komunalnej. Podmioty te realizują zadania o charakterze użyteczności publicznej, jak również zadania wykraczające poza ten zakres. Abstrahując od kryteriów ekonomicznych i formalnoprawnych, podmiot gospodarki komunalnej można zdefiniować jako przedsiębiorstwo, które jest tworzone, organizowane i kierowane przez władze gminy w celu realizacji zadań ustanowionych przez jej organa. Dlatego specyfi
ka podmiotu komunalnego wynika z jego modelu ekonomicznego i obejmuje:
— cel tworzenia i działania podmiotu,
— wykonywane zadania,
— podstawy majątkowe i zasady gospodarki składnikami,
— zakres podmiotowy i rodzaj działalności,
— stopień jego działalności gospodarczej.
Specyfika przedsiębiorstw komunalnych jest istotnym kryterium ich podziału oraz czynnikiem warunkującym efektywność wyboru ich formy organizacyj
no-prawnej w procesie przekształceń. Ich klasyfikację zawiera tabela 1.
Przekształcenia organizacyjno-ekonomiczne mienia komunalnego. 131
Tabela 1 Klasyfikacja przedsiębiorstw komunalnych z punktu widzenia ich przekształceń
Kryterium podziału Podział
Charakter działalności - przedsiębiorstwa użyteczności publicznej (wodociągi i kanalizacja, komunikacja miejska, oczyszczanie miast, energetyka, ciepłownictwo), - przedsiębiorstwa mające na celu podwyższanie dochodów miasta
(handlowe, przemysłowe, gastronomiczne itd.)
Konkurencja - przedsiębiorstwa mogące działać w warunkach wolnej konkurencji (handlowe, gastronomiczne, budowlane itp.),
- przedsiębiorstwa mogące działać w warunkach konkurencji organizo
wanej (zieleń miejska, oczyszczanie miasta, komunikacja miejska itp.), - przedsiębiorstwa mające na rynku pozycję monopolistyczną (wodociągi
i kanalizacja, energetyka)
Formy prawne - przedsiębiorstwa pozostające pod własnym zarządem 1. publicznopraw
nym, nie wydzielone z administracji komunalnej i 2. prywatnopraw
nym, funkcjonujące w formie spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością,
- przedsiębiorstwa mieszane posiadające udziały kapitału prywatnego, występujące w formie spółki,
- przedsiębiorstwa koncesjonowane i dzierżawione Źródło: Opracowanie własne.
Ponieważ tematyka artykułu związana jest z procesem przekształceń komu
nalnych przedsiębiorstw użyteczności publicznej, autorka zdefiniowała je jako przedsiębiorstwa, które prowadzone są na podstawie ustawy o finansach publicz
nych oraz każde przedsiębiorstwo - bez względu na formę praw ną w której jest prowadzone (spółka, zakład budżetowy itd.) - jako pozostające pod domi
nującym wpływem gminy, bezpośrednim lub pośrednim, dochodzącym do skut
ku na podstawie praw właścicielskich, udziału finansowego lub kontroli doko
nywanej na podstawie prawa. Jeżeli gmina posiada większość kapitału przedsię
biorstwa - dysponuje pośrednio lub bezpośrednio większością głosów przy
sługujących udziałowcom (akcjonariuszom) lub może powołać większość członków organów zarządzających lub nadzorczych - domniemywa się, że ma ona dominujący wpływ na przedsiębiorstwo. Nie uważa się jednak za komunal
ne przedsiębiorstwo użyteczności publicznej fundacji, której jedynym albo głównym założycielem była gmina. Jako komunalne uważa się również przed
siębiorstwo, któremu gmina nadała prawa wyłączne lub specjalne (koncesje)4.
W myśl przyjętej klasyfikacji najbardziej nadają się do przekształceń przed
siębiorstwa, które nie mają charakteru użyteczności publicznej. M ogą one działać na rynku wolnokonkurencyjnym i szybciej niż przedsiębiorstwa użytecz
ności publicznej dostosować swoją strukturę do wymogów efektywnego gospo
4 Przez koncesję rozumie się akt administracyjny przyznający podmiotowi prowadzącemu dane przedsiębiorstwo prawo wyłączne lub specjalne.
132 Elżbieta Weiss
darowania narzuconych przez konkurencję na rynku. Problem przedsiębiorstw należących do drugiej grupy, konkurencyjnej, jest bardzo złożony. Utrzymanie bowiem konkurencji między tymi przedsiębiorstwami doprowadza do powsta
nia monopolu absolutnego lub podziału przestrzennego rynku między konku
rentów, z których każdy staje się monopolistą w obsłudze swojej strefy.
Dlatego władze gminy mogą wpływać na stosowanie - zamiast wolnej kon
kurencji - konkurencji zorganizowanej, głównie w formie przetargów na świad
czenie określonych usług. Konkurencja organizowana w formie przetargów nie jest tak skuteczna jak konkurencja wolnorynkowa. Wynika to zarówno ze sto
sunkowo małej liczby przedsiębiorstw przystępujących do przetargu, jak i z bra
ku możliwości substytucji zleconych im do wykonania usług. Wskutek tego presja efektywnościowa przetargu jest znacznie mniejsza niż presja konkurencji rynkowej.
Wcale nie jest pewne, czy po procesie przekształceń własnościowych przed
siębiorstwa dokonająproefektywnościowych przekształceń strukturalnych. Z te
go względu nie należy ograniczać się tylko do zmian form własności przedsię
biorstwa komunalnego, co oznaczałoby jedynie zmianę monopolisty komunalne
go na monopolistę prywatnego. Niezbędny jest podział przedsiębiorstwa na kil
ka mniejszych oraz dokonanie głębszej ich restrukturyzacji, w ramach której na
leży ukształtować proefektywnościowe mechanizmy ekonomiczno-finansowe i systemy zarządzania, nastawione przede wszystkim na optymalizację funkcjo
nowania tych przedsiębiorstw.
Przedsiębiorstwa posiadające na rynku pozycję monopolistyczną są bardzo kapitałochłonne i mają wysoki udział kosztów stałych w kosztach eksploatacji.
Uznanie przedsiębiorstwa za monopol naturalny nie przesądza o formie jego własności. Wymaga to jednak odpowiednich zabezpieczeń przed możliwością nadużywania przez przedsiębiorstwo monopolistycznej pozycji na rynku. Aby zapobigać tego typu praktykom, można stosować dwa rozwiązania, według któ
rych:
a) przedsiębiorstwo jest własnością władz gminy, reprezentujących interesy społeczności lokalnej;
b) przedsiębiorstwo jest poddane kontroli władz gminy w zakresie cenotwór- stwa i jakości usług.
W związku z tym władze gminy decydując się na przekształcenie przedsię
biorstwa powinny w pierwszej kolejności dokonać zmian systemów ekono
miczno-finansowych, które uczynią problem efektywności jednym z najważniej
szych celów jego działania. Bez spełnienia tego warunku nie można spodziewać się, że przekształcenie przedsiębiorstw komunalnych przyniesie znaczące efek
ty. Najpierw zatem władze gminy muszą dokonać proefektywnościowej restruk
turyzacji tych przedsiębiorstw, a następnie zastanowić się nad zasadnością i ce
lowością ich przekształcenia.
Bardziej twórczą, zdaniem autorki, wydaje się próba sformułowania kryteriów charakteryzujących sektor komunalny miast i gmin według: a) specyfiki gminy,
Przekształcenia organizacyjno-ekonomiczne mienia komunalnego. 133
b) formy organizacyjno-prawnej, c) usług komunalnych. Według tych kryteriów autorka dokonała badań empirycznych, których podstawowym celem była iden
tyfikacja gminy i funkcjonowania przedsiębiorstw komunalnych na danym tere
nie oraz ocena wpływu władz gminy na zmianę formy organizacyjno-prawnej owych przedsiębiorstw. Przedmiotem badań były gminy byłego województwa wałbrzyskiego.
Kryterium specyfiki gminy
Komunalne przedsiębiorstwa użyteczności publicznej są ściśle powiązane ze specyfiką gminy i strategią jej działania. W zależności od jej specyfiki możemy wyodrębnić różne typy komunalnych przedsiębiorstw (jedno- i wielobranżowe), funkcjonujących w różnych formach organizacyjno-prawnych. Specyfikę gminy determinują jej warunki lokalne, tj. charakter i wielkość gminy, dotychczasowa organizacja rynku usług, zainteresowanie kapitału prywatnego. Warunki te mogą się dynamicznie zmieniać powodując, że rozwój przedsiębiorstw komu
nalnych zdeterminowany będzie zarówno czynnikami zewnętrznymi, jak i wew
nętrznymi. Do ważniejszych czynników zewnętrznych warunkujących utrzyma
nie i rozwój przedsiębiorstw komunalnych należy zaliczyć: kształtowanie się sytuacji na rynku i rozwój konkurencji, decyzje gminy odnośnie do formy praw
nej dalszego funkcjonowania przedsiębiorstwa, sposób kształtowania przez gminę polityki cenowej i zakresu autonomii zarządu przedsiębiorstwa w tym zakresie, pozycję przedsiębiorstwa na rynku. Czynnikami wewnętrznymi są:
potencjał techniczny, doświadczona, wykwalifikowana załoga zintegrowana z przedsiębiorstwem, atrakcyjna oferta usług pod względem jakości i termino
wości, dobry standing finansowy - brak zagrożeń utraty płynności, pozytywna ocena ekonomiczno-finansowa ze strony banku obsługującego przedsiębior
stwo.
Uwzględniając powyższe czynniki można stwierdzić, że specyfikę gminy od
zwierciedla organizacja i funkcjonowanie przedsiębiorstw, które spełniają dwo
jaką rolę w rozwoju gminy. Pierwsza z nich związana jest z interesem publicz
nym i zadaniami własnymi gminy, druga zaś z rozwojem usług komunalnych, który jest czynnikiem dynamizującym proces rozwoju gminy.
Przeprowadzone przez autorkę badania nad specyfiką gmin w ykazują że w byłym województwie wałbrzyskim zlokalizowanych było 45 gmin, których charakterystykę prezentuje tabela 2. Z danych tych wynika, że 19 gmin miało charakter rolniczy, 9 - to gminy o charakterze przemysłowym, 8 - przemysłowo-rolniczym, 5 - uzdrowiskowym, 3 - uzdrowiskowo-rolniczym i 1 gmina była przemysłowo-rolniczo-uzdrowiskowa. Status administracyjny gmin różnicował je w przekroju miasto-wieś. W niektórych gminach były two
rzone jednostki pomocnicze w postaci sołectw, dzielnic i osiedli. Z punktu w i
134 Elżbieta Weiss
dzenia urbanizacji w byłym województwie wałbrzyskim przeważały gminy miejsko-wiejskie.
Tabela 2 Charakterystyka miast i gmin byłego województwa wałbrzyskiego w 1997 r.
Nazwa Status2 Powierzch
Przekształcenia organizacyjno-ekonomiczne mienia komunalnego.. 135
Tabela 2 cd.
1 2 3 4 5 6 7
Szczytna m.-gm. 133 8 060 7 7 u+p+r
. . m. 22 65 000 — — P
gm. 208 15 700 32 30 r
Świebodzice m. 31 24 600 — — P
Walim gm. 79 6 300 9 9 r
Wałbrzych m. 84 139 920 — — I1
Ząbkowice Śląskie m.-gm. 147 25 027 19 17 p+r
Ziębice m.-gm. 22 19 910 28 28 r
Złoty Stok m.-gm. 76 5 100 5 5 r
Żarów m.-gm. 88 13 000 18 17 p+r
a gm. - gmina, m. - miasto, m.-gm. - miasto i gmina.
b r - rolniczy, p - przemysłowy, u - uzdrowiskowy.
Źródło: Jak w tab. 1.
Kryterium formy organizacyjno-prawnej
Badania dotyczące zmian strukturalnych w byłym województwie wałbrzys
kim dowodzą, że zarówno tempo, jak i struktura przekształceń była zbliżona do zmian w innych regionach kraju. Dominującą formą organizacyjną w Wałbrzys- kiem były wielobranżowe zakłady budżetowe gospodarki komunalnej. Wyni
kało to przede wszystkim z ograniczonej wielkości mienia komunalnego służącego realizacji poszczególnych usług, ze szczupłości rynku (stwarzającego zagrożenie dla usamodzielnienia jednostek świadczących jeden rodzaj usług), a także z przekonania, iż większą efektywność warunkuje prowadzenie działal
ności wielobranżowej oraz możliwość wzajemnego subsydiowania usług.
W toku badań ustalono, że występująca w sektorze komunalnym przewaga zakładów budżetowych jako prawno-organizacyjnej formy realizacji zadań nad innymi formami nie wynikała z asekuracji władz gminy, lecz z ich odpowie
dzialności za realizację zadań własnych, za jej stabilność i ciągłość. Władze gminne doskonale zdawały sobie sprawę z tego, że procesy przekształceń sekto
ra o charakterze użyteczności publicznej wymagają dużej rozwagi i ostrożności.
Przekształcenia przeprowadzone mechanicznie mogły spowodować nieodwra
calne w skutkach konsekwencje, a niedocenianie tej sfery mogło narazić wielu działaczy lokalnych na niepokoje oraz konflikty.
Kryterium usług komunalnych
Przedsiębiorstwa komunalne mające na celu bieżące i nieprzerwane zaspoka
janie potrzeb ludności realizują różne dziedziny usług, takie jak: wodociągi i kanalizacja, komunikacja miejska, oczyszczanie miasta, gospodarka
komunał-136 Elżbieta Weiss
na i mieszkaniowa, zieleń miejska i cmentarze komunalne. Usługa stanowiąca przedmiot działania przedsiębiorstwa determinuje ich podział na przedsiębior
stwa jednobranżowe i wielobranżowe. Przedsiębiorstwa jednobranżowe obej
mują jeden rodzaj usługi, zaś wielobranżowe - kilka dziedzin usług. Ze względu na charakter i specyfikę przedsiębiorstw komunalnych wybór nowej prawnej for
my okazał się dla organów samorządu terytorialnego procesem trudnym i skom
plikowanym. Wiązał się bowiem z odpowiedzią na pytanie, które branże (ob
szary działalności przedsiębiorstw) mogą zostać sprywatyzowane, a w których prywatyzacja nie byłaby optymalnym rozwiązaniem, lecz stanowiła zagrożenie dla ciągłości zaspokajania zbiorowych potrzeb lokalnych społeczności, jakości świadczonych usług czy też dla zasady minimalizowania kosztów tych usług.
Charakterystykę przedsiębiorstw wielobranżowych według usług prezentuje ta
bela 3, a przedsiębiorstw jednobranżowych według branż i gmin byłego woje
wództwa wałbrzyskiego tabela 4. Z danych zawartych w tabeli 4 wynika, że w grupie przedsiębiorstw jednobranżowych najwięcej było przedsiębiorstw działających w branży wodociągowo-kanalizacyjnej - 12. Komunikację miejską, oczyszczanie miast i gospodarkę zasobami mieszkaniowymi reprezentowały po 3 przedsiębiorstwa, natomiast zieleń miejską i cmentarze komunalne - 1.
Tabela 3 Przedsiębiorstwa komunalne wielobranżowe w byłym województwie wałbrzyskim w 1997 r.
Jednostki
Przekształcenia organizacyjno-ekonomiczne mienia komunalnego.. 137
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań.
Tabela 4 Przedsiębiorstwa komunalne jednobranżowe w byłym województwie wałbrzyskim w 1997 r.
Jednostki
138 Elżbieta Weiss
Przekształcenia organizacyjno-ekonomiczne mienia komunalnego.. 139
Wyniki przeprowadzonych badań umożliwiają sformułowanie następujących wniosków:
1. Proces przekształceń sektora użyteczności publicznej, zapoczątkowany w Polsce w 1990 r., trwa do chwili obecnej, a jego tempo i struktura zdeter
minowane są specyfiką tego sektora.
2. Specyfika sektora użyteczności publicznej jest istotnym czynnikiem wa
runkującym efektywność wyboru formy organizacyjno-prawnej przedsiębiorstw komunalnych z punktu widzenia procesu ich przekształceń.
3. Zmiany strukturalne w procesie przekształcania przedsiębiorstw komunal
nych dokonują się bardzo powoli. Są przy tym zróżnicowane przestrzennie w za
leżności od stopnia rozwoju poszczególnych gmin. Występuje w sektorze komu
nalnym charakterystyczna przewaga zakładów budżetowych - jako prawno-orga
nizacyjnej formy realizacji zadań — nad innymi formami.
4. Władze gmin, znając specyfikę sektora użyteczności publicznej, z rozwagą podchodzą do kwestii jego przekształceń, zdając sobie sprawę z własnej odpo
wiedzialności za stabilność i ciągłość realizacji zadań komunalnych.
5. Władze gmin często świadomie traktują usługi komunalne jako pewną całość i koncentrują na jednej jednostce organizacyjnej odpowiedzialność za ciągłość i sprawność ich świadczenia. Ważna jest przy tym możliwość mini
malizowania zarówno dotacji, jak i podatku dochodowego.
6. Niejednorodny charakter działalności wielobranżowych zakładów budże
towych daje możliwość ukrycia realnych kosztów, opłat i cen poszczególnych usług. Umożliwia też niejawne subsydiowanie jednych usługobiorców kosztem drugich. Warunkuje pojawienie się konkurencji, tworzenie rynku usług komu
nalnych i chociażby częściową prywatyzację tej sfery.
O R G A N IZ A T IO N A L A N D E C O N O M IC T R A N SF O R M A T IO N S
O F T H E C O M M U N A L PR O PER TY O F TH E T O W N IN T H E T R A N SIT IO N PE R IO D
S u r a m a r y
The article analyzes the effectiveness o f realization o f communal tasks in towns in the conditions o f transformation in the property system. At the beginning, the State o f the natural environment o f the re
gion was discussed and an inventory as well as an evaluation o f the effectiveness o f functioning o f the communal infrastructure were made. In the next part, there were presented directions o f possible altera- tions, in particular, seen in the light o f the reąuirements contained in the Act on communal economy o f 8 November, 1996. An attempt was also undertaken at determining a set o f indexes serving the purpose o f providing an evaluation o f activity o f companies dealing in the communal sector. At the same time, the author presented her own proposition conceming criteria for making an evaluation o f effectiveness o f the communal services system.
EKOLOGICZNE ASPEKTY GOSPODARKI MIEJSKIEJ I NOWE INSTRUMENTY ________________________ W ZARZĄDZANIU MIASTEM_________________________
OPOLE 2000
Kazimierz Perechuda, Wojciech Cieśliński, Aneta Stosik Akademia Wychowania Fizycznego we Wrocławiu