U N I W E R S Y T E T OPOLSKI
E K O L O G I C Z N E A S P E K T Y G O S P O D A R K I M I E J S K I E J
I NOWE I N S T R U M E N T Y W Z A R Z Ą D Z A N I U M I A S T E M
pod redakcją naukową Janusza Słodczyka
Ekologiczne aspekty
gospodarki miejskiej
i nowe instrumenty
w zarządzaniu miastem
MIASTA W OKRESIE PRZEMIAN
UNIWERSYTET OPOLSKI
Ekologiczne aspekty gospodarki miejskiej i nowe instrumenty w zarządzaniu miastem
pod redakcją naukową Janusza Słodczyka
OPOLE 2000
KOMITET WYDAWNICZY Przewodniczący: Stanisław Sławomir Nicieja Członkowie: Stanisław Gajda, ks. Piotr Jaskóła. Adam Latała, Marek Masnyk. Janusz Słodczyk. Krzysztof Szczegot. Janina Hajduk-Nijakowska
RECENZENCI Pro}, dr hab. Eugeniusz Bagiński
Prof. zw. dr hab. Adam Jelonek
OPRACOWANIE REDAKCYJNE I KOREKTA Halina Łangowska-Reiner
SKŁAD KOMPUTEROWY Jolanta Kontra
REDAKCJA TECHNICZNA Halina Szczegot
PROJEKT OKŁADKI Leszek Oldak
IS B N 8 3 - 8 7 6 3 5 - 8 2 - 0
Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego. 45-037 Opole, ul. H. Sienkiewicza 33, tel. (077) 453 70 63 (składa
nie zamówień), 441 08 78 (sekretariat), e-mail: wydawnictwo@uni.opole.pl
Druk: Zakład Poligraficzny NOT, 45-061 Opole, ul. Katowicka 50. Nakład 500 egz. + 15 nab. aut. Objętość:
22,70 ark. wyd.: 20,75 ark. druk.
Spis treści
W stęp (Janusz S Ł O D Ć Z Y K ) ... 9 M arian N O G A , Lokalne inw estycje ekonom iczne - ujęcie m o d e l o w e ... 13 Tadeusz BORYS, Podstaw y program ow ania ekonom ii rozw oju m i a s t ... 19 Michael STRU BEL, U m w eltpolitik in den neuen Landem . Erfolge und D efizite
N achholender M odernisierung in Urbanen Regionen ... 33 Jó zef JA G A S, Rom uald JO NCZY , R ola środow iska przyrodniczego w procesie
rozw oju m i a s t ... 49 Stanisław CZAJA, Bogusław FIED OR, W pływ transportu na środow isko przyrod
nicze w rejonie N ow ej Rudy (próba analizy k o s z t y - k o r z y ś c i) ... 57 Rafał M IŁA SZEW SK I, E w a RAU BA, Koszty funkcjonow ania przedsiębiorstw a w o
dociągów i k a n a l i z a c j i ... 71 Adam W A LA W END ER. A naliza efektyw ności inw estycji ekologicznych na przykła
dzie budow y oczyszczalni ścieków w O p o l u ... 79 Andrzej G RA CZY K, Ekonom iczne i ekologiczne aspekty zasilania m iast w energię
c i e p l n ą ... 101
Bogusław FIED OR, Z bigniew JA K U B CZY K , O rganizacyjno-finansow e aspekty gos
podarki odpadam i kom unalnym i na terenach m i e j s k i c h ... 109 Elżbieta W EISS, Przekształcenia organizacyjno-ekonom iczne m ienia kom unalnego
m iasta w okresie p r z e m ia n ... 129 K azim ierz PERECHU D A, W ojciech C IEŚLIŃ SK I, A neta STOSIK. N ow oczesne in
strum enty zarządzania miastem i r e g i o n e m ... 141 DuSan BOG D A N O V , Inform atyczne w spom aganie procesów decyzyjnych w zarzą
dzaniu m i a s t e m ... 1 4 9
Jacek N OW A K, M ożliw ość stosow ania planów strategicznych w dziedzinie rozw oju
gospodarczego m i a s t ... 1 5 7
A leksandra K OSTRZEW A , Beata K O W A LEW SK A , M ateusz PSZCZY ŃSK I, Łu
kasz Żm uda, A naliza SW O T w ybranych elem entów struktury funkcjonalnej
m iasta O p o l a ... 169 M arek ŁY SZC ZA K , O bligacje kom unalne gm iny W r o c ł a w ... 187 Emil A N TON ISZYN . K redyt jak o instrum ent finansow y sam orządu terytorialnego 201 Sabina KAUF, Podstaw y form ułow ania koncepcji m arketingu dotyczących regionów
m i e j s k i c h ... 2 1 1
'
- •>
Contents
Introduction (Janusz SŁOD CZY K) ... 9
M arian N OG A, Local econom ic investm ents - a m odel a p p r o a c h ... 13 Tadeusz BORYS, Foundations o f program m ing the econom y o f developm ent o f
t o w n s ... 19
M ichael STRUBEL, The policy o f environm ent protection in the N ew Lands.
Successes and failures o f the re-m odernization projects in the urban regions . . 33 Jó zef JAGAS, Rom uald JOŃCZY, The role o f the natural environm ent in the
process o f developm ent o f t o w n s ... 4 9
Stanisław CZAJA, Bogusław FIEDOR, The influence o f transportation on the natural environm ent in the area o f N ow a Ruda (an attem pt at providing a cost-benefit
a n a l y s i s ) ... 5 7
Rafał M IŁASZEW SKI, Ewa RAUBA, The costs o f functioning o f the com panies
operating in the business o f w ater-supply and sewage system s ... 71 Adam W ALAW ENDER, An analysis o f the effectiveness o f ecological investm ents
exemplified by the construction o f a sew age-treatm ent plant in O p o l e ... 7 9
A ndrzej G RA CZY K, Econom ic and ecological aspects o f supplying cities with
h e a t ... 101
Bogusław FIEDOR, Z bigniew JA K U BCZY K , The com m unal w aste m anagem ent
and financing in the urban r e g i o n s ... 109 Elżbieta W EISS, O rganizational and econom ic transform ations o f the com m unal
property o f the tow n in the transition p e r i o d ... 129 K azim ierz PERECH U D A , W ojciech C IEŚLIŃ SK I, A neta STOSIK, M odern
instrum ents o f m anagem ent o f the city and r e g i o n ... 141
Duśan BOGDANOV, C om puter-aided decision m aking processes in m anagem ent
o f the t o w n ... j 4 9
Jacek N OW AK, A possibility o f using strategie plans in the field o f economic
developm ent o f t o w n s ... I5 7
A leksandra KOSTRZEW A, Beata KOW A LEW SK A. M ateusz PSZCZYŃSKI, Łukasz ŻM UDA, SW OT analysis o f selected elem ents o f the functional
structure o f the city o f O pole ... 1 6 9
Marek ŁYSZCZA K , The comm unal bonds issued by the Com m une o f W rocław . . 1 8 7 Emil ANTON1SZYN, The credit as a financial instrum ent o f the local
a u t h o r i t y ... 2 0 1
Sabina KAUF, Foundations o f form ing the m arketing concepts for urban regions . . 211
■
Wstęp
Książka stanowi dalszą część rozważań o problemach miasta w okresie trans
formacji społecznej i gospodarczej. Poprzedni tom dotyczył społecznych, gos
podarczych i przestrzennych przemian zachodzących w miastach Polski, nato
miast w niniejszej książce zebrano artykuły poruszające problematykę ekolo
giczną w gospodarce miejskiej oraz naświetlające możliwości skutecznego wy
korzystania instrumentów ekonomicznych w procesie zarządzania miastem i w programowaniu jego rozwoju. Zagadnienia te były przedmiotem obrad kon
ferencji naukowej pt. Miasto w okresie przemian, zorganizowanej na Wydziale Ekonomicznym Uniwersytetu Opolskiego przez Zakład Geografii Ekonomicz
nej i Gospodarki Przestrzennej.
W tomie poprzednim swoje przemyślenia i wyniki badań prezentowali głów
nie specjaliści z zakresu gospodarki przestrzennej, geografowie, urbaniści, a także demografowie. Artykuły pomieszczone w niniejszej publikacji stanowią propo
zycję środowiska ekonomistów w zakresie problematyki miejskiej.
Pierwsza grupa przedstawionych tu opracowań reprezentuje bardzo dynamicz
nie rozwijający się nurt badań nad możliwościami ekologicznego uwarunkowa
nia procesów rozwoju gospodarczego. Przestrzeń zurbanizowana jest wyrazem szczególnie silnej antropopresji. Środowisko miejskie charakteryzuje się najwyż
szym stopniem koncentracji ludności, a jednocześnie bardzo wysokim stopniem odkształcenia i zanieczyszczenia. Istnieje zatem niewątpliwa konieczność rady
kalnej poprawy stanu podstawowych komponentów środowiska polskich miast.
Wszelkie działania i decyzje dotyczące rozwoju miast powinny być szczególnie wnikliwie rozpatrywane pod kątem skutków ekologicznych. W celu osiągania celów ekologicznych w gospodarce miejskiej i w zarządzaniu rozwojem miast ekonomiści proponują wykorzystanie metod wypracowanych na gruncie nauk ekonomicznych i nauk o zarządzaniu.
Wpływ środowiska przyrodniczego na rozwój społeczny i gospodarczy miast omawiają J. Jagas i R. Jończy, którzy starają się wykazać, że cele środowisko
we nie muszą kolidować z rozbudową mieszkalnictwa, a także z rozwijaniem infrastruktury technicznej i społecznej. Wdrażanie zasad rozwoju zrównoważo
nego w gospodarce miejskiej wiąże się z inwestycjami o charakterze proeko
logicznym. Istotnym problemem jest jednak ocena efektywności tych inwesty
10 Janusz Słodczyk
cji. M. Noga omawia możliwości skutecznego zastosowania analizy kosztów i korzyści przy decyzjach o realizacji lokalnych inwestycji proekologicznych, wskazując jednocześnie na bariery w jej wykorzystaniu przy rozpatrywaniu prob
lematyki środowiskowej. Realizacja modelu zrównoważonego rozwoju miasta jest również punktem wyjścia rozważań T. Borysa, dotyczących zasad i metod
programowania ekorozwoju w mieście.
Interesujące z punktu widzenia sytuacji miast polskich są rozważania M. Striibla o procesie dopasowywania norm i standardów ekologicznych na ob
szarach wschodnich Niemiec do stanu obowiązującego w zachodnich landach i w Unii Europejskiej. Autor ten wskazuje, iż jest to proces trudny i w sensie społecznym bolesny, gdyż wiąże się m.in. ze znacznym ograniczeniem zatrud
nienia, wynikającym z likwidacji przedsiębiorstw i całych branż przemysłu naj
bardziej obciążających środowisko.
Odrębna grupa artykułów dotyczy ekologicznych uwarunkowań funkcjono
wania i zarządzania gospodarką komunalną Na przykładzie miast w rejonie Wałbrzycha E. Weiss pokazuje, w jaki sposób przekształcenia organizacyjno- -ekonomiczne w sferze infrastruktury komunalnej wpływają na realizację zadań ekologicznych. Następne analizy dotyczą takich konkretnych dziedzin gospo
darki komunalnej, jak: transport (S. Czaja, B. Fiedor), wodociągi i kanalizacja (R. Miłaszewski, E. Rauba), oczyszczanie ścieków (A. Walawender), zasilanie miast w energię cieplną (A. Graczyk), gospodarka odpadami komunalnymi (B. Fiedor, Z. Jakubczyk). We wszystkich tych analizach, prowadzonych na przykładzie różnych ośrodków miejskich, autorzy eksponują ekologiczne aspekty funkcjonowania wymienionych dziedzin.
Grupę zagadnień dotyczących instrumentów zarządzania miastem otwiera ar
tykuł K. Perychudy i współautorów, którzy omawiają m.in. sieciowe metody zarządzania miastem i strategie zarządzania komunikacją społeczną. Planowa
nie strategiczne - jak z kolei podkreśla J. Nowak - stało się jednym z podstawo
wych instrumentów zarządzania miastem i programowania jego rozwoju. Me
toda ta, stosowana wcześniej w planowaniu rozwoju firm, sprawdza się do pew
nego stopnia w praktyce miasta i gminy. Próbę wykorzystania elementów owej metody zawiera opracowanie przygotowane przez studentów Wydziału Eko
nomicznego Uniwersytetu Opolskiego, którzy zastosowali tzw. analizę SWOT do zdiagnozowania wybranych dziedzin funkcjonowania Opola.
Zupełnie nowe możliwości stwarza informatyczne wspomaganie procesu de
cyzyjnego w zarządzaniu miastem. Temat ten rozwija D. Bogdanov wykazując, jak skutecznym narzędziem ułatwiającym administrowanie miastem może być system informacji przestrzennej (GIS) oraz system informacji o terenie. Autor ten zaznacza wszakże, iż na razie niewiele jest przykładów pełnego wdrożenia tych systemów w polskich miastach.
W instrumentarium, którym dysponują władze miasta, nie można pominąć instrumentów finansowych. Ten nurt zainteresowań prezentuje praca M. Łysz
czaka, który omawia cele i zasady emisji obligacji komunalnych oraz ich zasto
Wstęp 11
sowanie na przykładzie Wrocławia. Kredyty i możliwości ich wykorzystania przez samorząd lokalny są przedmiotem rozważań E. Antoniszyna. Przegląd możliwych do zastosowania w zarządzaniu miastem metod ekonomicznych koń
czy artykuł S. K auf na temat marketingu miasta. Autorka ta dowodzi, iż walory miasta wymagają promocji, w której z powodzeniem można korzystać z do
świadczeń pochodzących ze sfery zarządzania przedsiębiorstwem.
Należy mieć nadzieję, że zawarte w książce rozważania i wyniki badań do
tyczące możliwości realizacji celów ekologicznych w polityce i gospodarce miejskiej, a także analizy zastosowań nowych w warunkach polskich instru
mentów zarządzania miastami będą interesującym punktem wyjścia do dalszej dyskusji i zachęcą one jeszcze szersze grono autorów do rozwijania badań nad tymi zagadnieniami. Sądzimy, że publikacja niniejsza stanie się użyteczna za
równo przedstawicielom środowisk akademickich, jak i praktykom działającym w samorządach lokalnych.
Janusz Slodczyk
EKOLOGICZNE ASPEKTY GOSPODARKI MIEJSKIEJ I NOWE INSTRUMENTY _________________________W ZARZĄDZANIU MIASTEM_________________________
OPOLE 2000
Marian Noga
Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu
Lokalne inwestycje ekonomiczne - ujęcie modelowe
W prowadzenie
Analizując współczesne problemy człowieka łatwo zauważyć, że nie rodzą się one w gospodarce, w której - jak tego chciała ekonomia neoklasyczna — człowiek gospodarował w warunkach ograniczoności i dokonywał określonych wyborów. Problemy współczesne powstają na styku triady społeczeństwo-gos- podarka-środowisko. M ają one wymiar nie tylko krajowy bądź międzynarodo
wy, ale również regionalny i lokalny. Z licznych badań wynika, że polityka społeczno-gospodarcza powinna uwzględniać ekonomiczne aspekty ochrony środowiska jako element integralny wszystkich części takiej polityki, a nie być tylko zapisem działań proekologicznych państwa, regionu, gminy czy miasta, które bardzo często stawały się wartościami per se.
Celem niniejszego opracowania jest analiza społecznych kosztów i korzyści kształtujących się w wyniku podjęcia przez lokalne władze publiczne decyzji o realizacji miejscowych inwestycji ekonomicznych. Owemu celowi pod
porządkowana będzie struktura opracowania. I tak w pierwszej kolejności zdefi
niowane zostanie pojęcie inwestycji lokalnych ochraniających środowisko natu
ralne człowieka, a następnie - przy zastosowaniu costs benefits analysis - zaprezentowany będzie model efektywności alokacyjnych tego typu inwestycji.
Inwestycje lokalne sprzyjające ochronie środowiska naturalnego człowieka
Ochrona środowiska przyrodniczego ma wiele czynników, w tym i wymiar lokalny. Zostało to dostrzeżone na Szczycie Ziemi w Rio de Janerio w 1992 r.,
14 Marian Noga
a wyrazem takiego ujęcia jest Agenda 21. Ten niezwykle interesujący dokument jednoznacznie akcentuje fakt, że wymiar samorządowy odgrywać będzie coraz poważniejszą rolę w ochronie środowiska przyrodniczego. Lektura kilkuset- stronicowej Agendy 21 nie jest łatwa ze względu na ogromną liczbę porusza
nych w niej problemów oraz ich rozległość i złożoność. Trudno zatem pokrótce przedstawić zawartość tego dokumentu. A z drugiej strony nie można przejść obojętnie obok Agendy 21 przy poruszaniu problematyki ekonomicznej inwes
tycji lokalnych i edukacji ekologicznej w społecznościach lokalnych. Dokument ów będzie bowiem kształtował strategię postępowania w zakresie ochrony śro
dowiska przyrodniczego w ciągu najbliższych lat, na przełomie wieków XX i XXI. Jakie zatem podstawowe płaszczyzny oddziaływania społeczności lokal
nych i organów władzy samorządowej wyodrębnia Agenda 21? Najważniejszy
mi z nich są:
— realizacja rozwoju gospodarczego, a raczej strategii opartej na sustainable development, którą w polskiej literaturze określa się jako ekorozwój (rozwój zrównoważony);
— edukacja i zdobywanie kwalifikacji, w tym również podniesienie poziomu wiedzy i świadomości ekologicznej, aby ludzie czuli odpowiedzialność za śro
dowisko przyrodnicze, w którym żyją;
— gospodarka energetyczna, w tym szczególnie propagowanie odpowiednich źródeł energii, technologii energooszczędnych, efektywnego wykorzystania energii itd.;
— zdrowie publiczne, w tym także starania o zmniejszenie negatywnych od
działywań na zdrowie z powodu degradacji środowiska przyrodniczego;
— strategia i koordynacja ochrony środowiska tak na poziomie samorządo
wym, jak i krajowym czy globalnym;
— zapewnienie mieszkań, w tym zwłaszcza budownictwa proekologicznego;.
— koordynacja współdziałania władz samorządowych i administracji pań
stwowej;
— nabywanie towarów łączące się z propagowaniem proekologicznych po
staw i standardów życia (na pierwszym planie „być”, a dopiero później „mieć”);
— planowanie i gospodarka zasobami lądowymi prowadząca do pełnego, efek
tywnego i zgodnego z prawami przyrody wykorzystania zasobów naturalnych;
— dobrobyt społeczny, równe możliwości i zwalczanie ubóstwa; transport, a zwłaszcza racjonalny jego rozwój;
— planowanie zgodne z założeniami sustainable development;
— gospodarka odpadami oparta na strategii: redukcja, segregacja, ponowne wykorzystanie;
— woda i kanalizacja, a zwłaszcza racjonalizacja zaopatrzenia w wodę i jej wykorzystanie [1],
Zadania wymienione w Agendzie 21 dotyczą również analizowanych w ni
niejszym opracowaniu ekologicznych inwestycji lokalnych. Problem ten jest ściśle związany z realizacją przez gminy (miasta) zadań własnych. Mimo że
Lokalne inwestycje ekonomiczne - ujęcie modelowe 15
ustawa o samorządzie terytorialnym taksatywnie wymienia zadania własne gmi
ny, prawnicy konstytucjonaliści nie są zgodni co do tego, czy zadania te mają charakter obligatoryjny czy fakultatywny. Jest to wszakże bardziej dyskusja akademicka niż rozwiązywanie istotnych problemów społeczności lokalnej. Je
żeli dobrobyt członków danej społeczności lokalnej będzie zależał np. od kon
kretnych inwestycji ekologicznych, a ich realizacja z kolei nie będzie naruszać interesów ogólnonarodowych, to gmina (miasto) powinna podjąć decyzję o rea
lizacji tego typu inwestycji jako zadania własnego. Decyzje demokratycznie wybranych władz publicznych z reguły mają cechy legitymizacji społeczności, które te władze wybrały. Problem podjęcia decyzji o realizacji lokalnych inwes
tycji ekologicznych jest problemem złożonym i - zdaniem autora - wymaga społecznej analizy kosztów i korzyści każdego konkretnego przedsięwzięcia in
westycyjnego. Modelowe ujęcie tego typu analizy, przedstawione zostało poniżej.
Cost-beneflt analysis przy podejmowaniu decyzji o realizacji lokalnych inwestycji ekologicznych
Lokalne inwestycje ekologiczne realizowane np. przez gminę stanowią pro
ces wytwarzania dóbr publicznych. W literaturze przedmiotu zaleca się przy tego rodzaju przedsięwzięciach stosowanie społecznego wariantu analizy kosz- tów-korzyści. Analizę tę należy podzielić na trzy etapy. I tak:
— etap pierwszy powinien polegać na zidentyfikowaniu wszystkich wpły
wów tego działania (korzystnych i niekorzystnych) na wszystkich członków społeczeństwa, których działanie to dotyczy;
— etap drugi polega na wycenianiu tych różnych korzyści i kosztów w kate
goriach pieniężnych;
— etap trzeci ogranicza się do zalecenia realizacji tego wariantu inwestycji wtedy, i tylko wtedy, gdy jego wynikiem jest korzyść społeczna netto, to znaczy nadwyżka całkowitych korzyści nad całkowitymi kosztami [2].
J. Winpenny zwraca uwagę, że analiza kosztów i korzyści przy rozpatrywa
niu problematyki środowiskowej napotyka następujące bariery:
— ignorowane są często skutki przy podejmowaniu decyzji o realizacji in
westycji, gdyż nie są one poznane,
— występują trudności w określaniu ich skali (ważności) lub ich kwanty- fikowaniu w kategoriach fizycznych, biologicznych i medycznych,
— pojawiają się problemy wyceny ekonomicznej skutków w tych przypad
kach, gdy są one znane (zidentyfikowane) i skwantyfikowane [3].
Podjęcie lokalnych inwestycji ekologicznych powinno uwzględniać oba po
wyższe ujęcia analizy kosztów i korzyści. Ważne jest tutaj wyspecyfikowanie wszystkich korzyści i wszystkich kosztów. Analiza ta powinna być prowadzona
16 Marian Noga
najpierw w ujęciu jakościowym, a dopiero później powinno się dobrać różno
rodne metody wyceny pieniężnej korzyści i strat społecznych.
Przy zbieraniu informacji o korzyściach i stratach związanej z przygotowa
niem decyzji o lokalnej inwestycji ekologicznej niezbędne jest wykorzystanie procedury stosowanej przy ocenie oddziaływania na środowisko (environment impact assessment).
W nioski
Podjęcie decyzji o realizacji lokalnej inwestycji ekologicznej nastąpi wtedy, gdy korzyści przewyższą koszty w przeprowadzonym procesie analizy kosztów i korzyści. Zdaniem autora, warto tutaj zwrócić uwagę na konieczność uwzględ
nienia następujących korzyści, które bardzo często są nie zauważane:
— inwestycje lokalne w mieście, gminie bądź w regionie sprzyjają likwidacji bezrobocia i to w sposób mnożnikowy. Wynika to z tego, że inwestycje ekolo
giczne kształtują dodatkowy popyt na różny sprzęt specjalistyczny i różnego ro
dzaju roboty specjalistyczne;
— inwestycje ekologiczne we współczesnym świecie zwiększają swój udział w ogólnej puli inwestycji i zaczyna się tworzyć przemysł ekologiczny. Prze
mysł ten powoduje absorpcję bezrobotnych i to w sposób mnożnikowy;
— lokalne inwestycje ekologiczne sprzyjają integracji mieszkańców ze swoją gminą. Tworzy się więź między mieszkańcami i władzami publicznymi, które podejmują trafne decyzje. Rodzi się patriotyzm lokalny w pozytywnym sensie owej autentycznej więzi mieszkańców ze swoim regionem, co często nazywa się tworzeniem małych ojczyzn;
— poprzez inwestycje ekologiczne prawidłowo kształtuje się polityka gospo
darcza miasta, gminy bądź regionu. Dotychczasowa praktyka sporządzania obok strategii rozwoju gminy planu działań proekologicznych w gminie czyniła z tego planu wartość samą w sobie.
Działania proekologiczne powinny być integralną częścią budżetu gminy, jego planu zagospodarowania przestrzennego, czy strategii rozwoju gminy. Tyl
ko wtedy bowiem - zdaniem autora - ochrona środowiska naturalnego człowie
ka w wymiarze lokalnym realizowana będzie zgodnie z zasadami sustainable development.
Literatura
1. K o z ł o w s k i S., Problemy ekorozwoju po konferencji „Środowisko i rozwój" w Rio de Janerio,
„Ekonomia i Środowisko” 1993, nr 3.
2. S a m u e l s o n W. F., M a r k s S. G., Ekonomia menedżerska, Warszawa 1998.
3. W i n p e n n y J. T., Wartość środowiska. Metody wyceny ekonomicznej, Warszawa 1995.
Lokalne inwestycje ekonomiczne - ujęcie modelowe 17
LO C A L E C O N O M IC IN V E ST M E N T S - A M O D EL A P P R O A C H S u m m a r y
The article presents an analysis o f the social costs and benefits o f taking decisions conceming inve- stments by local authorities. In the first part, the term o f local investment within the scope o f natural en- vironment protection was defined and also possibilities o f cooperation between local communities and organs o f territorial self-government were indicated. In the second part, by applying the cost-benefit analysis, a model serving the purpose o f examining allocation effectiveness o f such a kind o f invest- ment, with a particular inclusion o f the process o f manufacture o f public goods, was presented. The fol- Iowing three types o f analysis were shown: identification o f the influence exerted by the commune, as- sessment o f various benefits and costs, as well as a selection o f the variation in which the net social benefit is the highest.
EKOLOGICZNE ASPEKTY GOSPODARKI MIEJSKIEJ I NOWE INSTRUMENTY _________________________W ZARZĄDZANIU MIASTEM_________________________
OPOLE 2000
Tadeusz Borys
Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu
Podstawy programowania ekonomii rozwoju miast
Programowanie ekorozwoju miast a Agenda 21
Postępująca urbanizacja, stanowiąca dziś już zjawisko o wymiarze global
nym, rozwój cywilizacyjny i konieczność sprostania wyzwaniom XXI w. wy
magają wprowadzenia do praktyki planowania procesów rozwojowych miast
i ich otoczenia najnowocześniejszych narzędzi. Są nimi strategie ekorozwoju lub polityki ekologiczne, stanowiące zasadnicze elementy programu rozwoju zrównoważonego. Wprowadzenie tej kategorii planowania strategicznego wiąże się z potrzebą realizacji porozumień międzynarodowych, któiych stroną jest także Polska. Wśród owych aktów wymienić należy porozumienia i konwencje mię
dzynarodowe z Rio de Janeiro (Środowisko i rozwój z 1992 r.)1, z Lucerny (O czyste środowisko Europy z 1993 r.) i Sofii (Paneuropejska strategia różno
rodności biologicznej i krajobrazowej z 1995 r.). Ważne zapisy, tworzące pod
stawę opracowania omawianych programów zawarte są w ustawie o zagospoda
rowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r., uchwale Senatu RP w sprawie polityki ekologicznej państwa z 4 listopada 1994 r. i uchwale Sejmu RP w sprawie poli
tyki zrównoważonego rozwoju z 19 stycznia 1995 r. Postanowienia dotyczące zrównoważonego rozwoju znajdują się na poczesnym miejscu, bo figurują w art. 5 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przyjętej w ogólnonarodowym re
ferendum 18 maja 1997 r.
Na ogół przyjmuje się, że ekorozwój to taki typ rozwoju społeczno-gospodar
czego, w którym - w celu zrównoważenia szans dostępu do środowiska po
szczególnych społeczeństw lub ich obywateli - następuje proces integrowania
1 Por. m.in. Agenda 21, Warszawa 1993; M. K e a t i n g , Szczyt Ziemi - Globalny program działań, Geneva 1993.
20 Tadeusz Borys
(w czasie i przestrzeni) działań politycznych, gospodarczych i społecznych gwarantujący zachowanie równowagi przyrodniczej oraz trwałość podstawo
wych procesów przyrodniczych. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 5
„zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju”.
Ekorozwój miasta to praktyczne przełożenie idei zrównoważonego rozwoju na reguły (zasady), w myśl których powinno funkcjonować i rozwijać się miasto.
Pragmatyczną stronę realizacji koncepcji ekorozwoju odzwierciedla Agenda 21. Najprościej mówiąc, agenda - to program, 21 - to XXI w., czyli Agenda 21 stanowi program działań na rzecz ekorozwoju w perspektywie XXI w.2 Zgodnie z praktyką ostatnich lat, działania te tworzą uspołeczniony (partnerski), dynamicz
ny proces wprowadzania w życie idei ekorozwoju, w którym społeczności uczest
niczą w podejmowaniu kluczowych decyzji. Działania na rzecz ekorozwoju po
winny być podejmowane równocześnie w skali: globalnej (globalna i między
narodowe agendy 21), krajowej (narodowe agendy 21), regionalnej (regionalne agendy 21) i lokalnej (powiatowe, gminne, miejskie agendy 21).
Miejska agenda 21 - podobnie jak agenda budowana na innych poziomach - wskazuje, w jaki sposób rozwój może zostać praktycznie zrównoważony w ka
tegoriach ekonomicznych, społecznych, ekologicznych, przestrzennych i poli- tyczno-instytucjonalnych. Miejska agenda 21 jest jednocześnie agendą gminną w przypadku, gdy miasto ma status gminy miejskiej, lub stanowi istotną część agendy gminnej w przypadku gminy miejsko-wiejskiej. Oznacza ona w prakty
ce konieczność budowania w mieście (por. rys. 1):
— międzysektorowego partnerstwa (lobbingu) dla ekorozwoju jako podstawy współpracy różnych środowisk na rzecz rozwoju zrównoważonego miasta,
— systemu informacji o stanie ekorozwoju miasta, w tym informacji o zaso
bach naturalnych, kulturowych itp.,
— miejskiego programu ekorozwoju,
— systemu zarządzania realizacją programu, w tym monitoringu społecznego i systemu aktualizacji programu.
2 Pojęcie Agendy 21 pochodzi od nazwy Środowisko i rozwój - jednego z podstawowych dokumen
tów konferencji Narodów Zjednoczonych (Szczytu Ziemi), jaka miała miejsce w Rio de Janeiro w czerw
cu 1992 r. Globalny program działań - nazywany popularnie Agendą 21 - to obszerny, liczący prawie 600 stron dokument oparty na 27 zasadach Karty Ziemi i przedstawiający porozumienie osiągnięte przez 179 państw. W zywa on społeczność międzynarodową do wspierania wszelkich działań służących wprowadzaniu w życie trwałego i ekologicznie zrównoważonego rozwoju i zawiera zbiór skonkretyzo
wanych rekomendacji dla krajów członkowskich ONZ i organizacji międzynarodowych. Dokument składa się z preambuły oraz 4 następujących części merytorycznych: I. Wymiar społeczny i ekonomicz
ny; II. Ochrona zasobów i gospodarowanie nimi; III. Wzmacnianie roli ważnych grup społecznych; IV.
Środki wdrażania. Treść dokumentu przystępnie wyjaśnia wydana w Polsce książka Michaela Keatinga pt. Globalny program działań. Napisana potocznym językiem wersja dokumentu Agenda 21 i innych po
rozumień przyjętych w Rio (1993). Agenda 21 jest przykładem szeroko akceptowanego dokumentu, otwierającego drogę do zgody w rozumieniu istoty działań niezbędnych do osiągnięcia ekorozwoju.
Podstawy programowania ekonomii rozwoju miast 21
I. Międzysektorowe partnerstwo (lobbing) na rzecz ekorozwoju -> miejskie forum Środowisko i rozwój
miejska rada ekorozwoju, rada ekologiczna Agenda 21, komitet społeczny, ekorada itp.
II. Informacja o stanie ekorozwoju miasta, w tym:
inwentaryzacja zasobów przyrodniczych, kulturowych i społecznych
III. Miejski program ekorozwoju
Polityka ekologiczna gminy
Program zrównoważonego rozwoju ochrony środowiska miasta
Strategia ekorozwoju gminy -> polityka gospodarcza - * polityka społeczna
Strategia zrównoważonego rozwoju społeczno-gospodar
czego miasta
Zagospodarowanie przestrzenne -> polityka przestrzenna
Studium uwarunkowań i kierun
ków zagospodarowania prze
strzennego miasta (do 2000 r.)
Miejscowy plan ogólny zagospo
darowania przestrzennego
Rys. 1. Struktura miejskiej agendy 21.
Źródło: Na podstawie T. B o r y s , Jak budować program y ekorozwoju. Informacje ogólne. Poradnik dla gmin i organizacji pozarządowych. Agenda 21, t. 1, W arszawa-Jelenia Góra 1998.
Przy budowie miejskiej agendy 21 należy pamiętać, że ekorozwój to w prak
tyce integracja pięciu ładów: ekologicznego - determinującego konieczność bu
dowy polityki ekologicznej, społecznego i ekonomicznego - determinujących konieczność budowy strategii i polityki rozwoju społecznego i gospodarczego, przestrzennego - determinującego konieczność nowego podejścia do zagos
podarowania przestrzennego i tworzenia polityki przestrzennej, instytucjonal- no-politycznego - doceniającego w sensie politycznym i w sferze zarządzania kategorię ekorozwoju. Rozszyfrowanie tych ładów i ich integracja stanowi isto
tę programowania ekorozwoju w mieście.
22 Tadeusz Borys
Należy też podkreślić dynamiczny charakter miejskiej agendy 21. Wynika on z samej natury ekorozwoju, który jest z reguły dynamicznym procesem za
chodzących w mieście i wzajemnie ze sobą powiązanych zmian w sferze gospo
darczej, przyrodniczej, przestrzennej i społecznej. Nie jest możliwe, aby pro
gram służący realizacji tegoż procesu był dokumentem zawierającym zbiór zadań i zaleceń, które raz sformułowane będą zawsze aktualne. Zmiany za
chodzące w mieście i jego otoczeniu narzucają konieczność nieustannego moni
torowania i weryfikacji przyjętych na wstępie założeń, a tym samym i weryfi
kacji postawionych celów i strategii ich realizacji. Raz uruchomiony proces tworzenia miejskiego programu działań na rzecz ekorozwoju winien być proce
sem permanentnym3.
Specyfika programowania ekorozwoju w mieście
Specyfikę programowania ekorozwoju w mieście określają podstawowe ce
chy współczesnego miasta. Wpływają one na przebiegające w tej jednostce terytorialnej procesy społeczne i określają sposób i możliwości praktycznej rea
lizacji koncepcji zrównoważonego rozwoju w mieście. Do cech tych zaliczyć należy przede wszystkim:
— mnogość i różnorodność organizacji pozarządowych oraz innych formal
nych i nieformalnych grup społecznych, która rzutuje na konieczność bardzo szeroko zakrojonych i zróżnicowanych działań na rzecz włączania społeczności lokalnej w proces miejskiej agendy 21; brak możliwości udziału w tym procesie którejkolwiek z grup mieszkańców byłoby równoznaczne z niewypełnieniem jednego z podstawowych wymogów ekorozwoju, jakim jest uruchomienie me
chanizmu szerokich konsultacji społecznych i włączania społeczeństwa w pro
cesy podejmowania decyzji;
— dość duże na ogół zróżnicowanie społeczne mieszkańców, zwłaszcza społeczności większych miast; wynika z tego konieczność - w przypadku prze
prowadzania badań opinii publicznej - objęcia sondażem sporej grupy respon
dentów; różne grupy mieszkańców miasta mogą prezentować skrajnie różne opinie o kluczowych kwestiach rozstrzyganych w procesie tworzenia programu ekorozwoju miasta;
— duża liczba lokalnych grup interesu, nie zawsze zgodnych i gotowych do współdziałania; w związku z tym władze miasta muszą czynić spore nieraz wysiłki, by przekonać poszczególne grupy o konieczności odrzucenia partyku-
3 Por. E. B o r k o w s k a , M. J a s i n k i e w i c z , Jak budować program ekorozwoju w gminie miej
skiej. Poradnik dla gmin i organizacji pozarządowych. Agenda 21, t. 3, Jelenia Góra-Kraków-W arsza- w a 1998; European sustainable cities - report by the Expert Group on the Urban Environment Europe- an Commission, Bruxelles, March 1996.
Podstawy programowania ekonomii rozwoju miast 23
lamych interesów i znalezienia płaszczyzny porozumienia w imię wykreowania silnego lokalnego lobby na rzecz ekorozwoju;
— częsty brak autentycznych lokalnych liderów, co może utrudniać i wy
dłużać proces włączania mieszkańców w prace nad programem ekorozwoju miasta;
— funkcjonowanie na ogół dużej liczby instytucji, które dysponują danymi pomocnymi w pracach nad programem ekorozwoju miasta; bezpośrednie włączenie pracowników tych instytucji w prace nad programem może znacznie ułatwić i przyspieszyć proces tworzenia programu;
— skomplikowany charakter zarządzania organizmem miejskim, co w dużej mierze narzuca konieczność włączenia w proces tworzenia programu ekorozwo
ju miasta wielu specjalistów spośród pracowników urzędu miasta i ważniej
szych instytucji komunalnych;
— daleko idące zurbanizowanie terenów miejskich, co może prowadzić do niedoceniania roli środowiska przyrodniczego miasta i jego naturalnych powiązań ze środowiskiem przyrodniczym regionu;
— częste przecenianie samowystarczalności miasta i lekceważenie jego od
działywania na zewnątrz - jako wyraz tradycyjnie postrzeganej odrębności prob
lemów miejskich i przedkładania ich nad problemy otoczenia; powodować to może trudności w uwzględnieniu powiązań regionalnych i ograniczać tworzony program ekorozwoju ściśle do granic administracyjnych miasta (gminy miejskiej)4.
Jest rzeczą oczywistą, iż każde miasto jest inne. Dlatego też każde powinno znaleźć w łasną indywidualną drogę do ekorozwoju, uzależnioną od swoich warunków rozwojowych, w tym przede wszystkim od warunków przyrodni
czych. Wszystkie miasta mają jednocześnie pewne cechy wspólne, które poz
walają szukać ogólnych zasad i modelowych rozwiązań poszczególnych proble
mów związanych z realizacją idei ekorozwoju. Do owych wspólnych cech współczesnych miast zaliczyć należałoby przede wszystkim:
— skupienie na niewielkim stosunkowo obszarze dużej liczby ludności,
— relatywnie wysoki potencjał gospodarczy i społeczny,
— funkcjonowanie różnych sfer interesów,
— dużą liczbę działających w obrębie miasta instytucji i organizacji,
— ścisłe, choć często bagatelizowane, powiązania miasta z otaczającym go rejonem,
— uzależnienie funkcjonowania miasta od szeroko rozbudowanej i sprawnie działającej sieci infrastruktury technicznej,
— znaczne zużycie zasobów naturalnych niezbędnych do podtrzymywania funkcjonowania organizmu miejskiego,
4 B o r k o w s k a , J a s i n k i e w i c z , op. cit., s. 9-10.
24 Tadeusz Borys
— degradację środowiska naturalnego i jej wpływ na pogarszające się warun
ki życia mieszkańców5.
Zasady ekorozwoju miasta
Zasady ekorozwoju tworzą filozofię nowego podejścia do rozwoju i jedno
cześnie zbiór podstawowych kierunków praktycznych działań. M ają one swój wymiar lokalny, regionalny, krajowy i międzynarodowy. Dekalog ekorozwoju tworzą przede wszystkim następujące zasady: respektowania ekorozwoju, integ
ralności środowiska (integralności ekosystemu), ekonomizacji (efektywności ekonomicznej i ekologicznej ekorozwoju, w tym: zanieczyszczający płaci, płacą poszkodowani; wspólnej odpowiedzialności; etapowania i wyboru priorytetów;
uwzględniania wymogów ochrony środowiska w działalności planistycznej), pre
wencji (zapobiegania, w węższej inteipretacji - likwidacji zanieczyszczeń u źródła), reagowania na istniejące zagrożenia ekologiczne, partnerstwa (współdziałania) i partycypacji publicznej (społecznej), regionalizacji progra
mowania ekorozwoju (w tym polityki ekologicznej), praworządności, przestrze
gania między generacyjnej sprawiedliwości ekologicznej (zasada ta bardzo ściśle wiąże się z zasadami: powszechności ochrony, presji moralnej, nieprzekraczania środowiskowej pojemności asymilacyjnej, koncesjonowania prawa do użytko
wania zasobów środowiska). Większość owych zasad ekorozwoju wymienio
nych jest w:
— Światowej karcie przyrody (5 zasad) jako podstawie Światowej strategii ochrony przyrody (1982),
— Karcie Ziemi, nazywanej też Deklaracją z Rio (27 zasad) jako podstawie Globalnego programu działań Agenda 21 (1992),
— polityce ochrony środowiska w ramach Unii Europejskiej (zasady: pre
wencji, partycypacji publicznej, pomocniczości i współpracy międzynarodowej, zwłaszcza w kontekście transgranicznym),
— w Polsce w polityce ekologicznej państwa (8 zasad: praworządności, lik
widacji zanieczyszczeń u źródła, uspołecznienia, ekonomizacji, „zanieczysz
czający płaci”, wspólnego rozwiązywania europejskich i globalnych problemów ochrony środowiska, regionalizacji i etapowania; w odniesieniu do perspektywi
cznych rozwiązań 10 zasad: powszechności, ekorozwoju, uwzględniania wymo
gów ochrony środowiska w działalności planistycznej, ekonomizacji, koncesjo
nowania prawa do użytkowania zasobów środowiska, nieprzekraczania skali ingerencji w środowisko, odpowiedzialności sprawcy, uspołecznienia, regionali
zacji i udziału samorządu w ochronie środowiska)6.
5 Ibid., s. 10.
6 Wskaźniki ekorozwoju, red. T. Borys, Białystok 1999, s. 84-94.
Podstawy programowania ekonomii rozwoju miast 25
W myśl raportu Europejskiej Grupy Ekspertów do Spraw Środowiska Miej
skiego, zasady ekorozwoju miasta sprowadzić można do czterech podstawo
wych reguł: myślenia ekosystemowego, integracji polityk, zintegrowanego sys
temu zarządzania miastem, współpracy i partnerstwa7. Owe zasady ekorozwoju miasta dotyczą kilku wzajemnie ze sobą sprzężonych sfer funkcjonowania miasta, w tym m.in. zarządzania miastem jako organizmem charakteryzującym się wysokim stopniem złożoności, sprawowania władzy, gospodarowania zaso
bami przyrodniczymi, kulturowymi i społecznymi miasta, sterowania życiem społecznym jego mieszkańców.
Zasada myślenia ekosystemowego uznaje miasto za system cechujący się ciągłymi, wzajemnie ze sobą powiązanymi procesami zmian. W tym kontekście ekorozwój miasta oznacza odpowiednio przebiegające procesy przepływu ener
gii, zasobów naturalnych i odpadów. Ekosystemowe myślenie o mieście wyma
ga jednak spojrzenia na miasto jako na system zachodzących w nim procesów nie tylko fizycznych, ale również i społecznych. W ramach realizacji idei ekoro
zwoju miasta należy podtrzymywać i rozwijać społeczną sferę funkcjonowania miasta.
Zasada integracji polityk uwzględnia potrzebę tworzenia ładu zintegrowane
go oraz konieczność subsydiamości (wzajemnego uzupełniania się) i podziału odpowiedzialności. W myśl tej zasady wymagana jest integracja polityk prowa
dzonych w odniesieniu do rozwoju miasta przez różne szczeble (gremia) polity
czne, począwszy od Unii Europejskiej, a skończywszy na władzach lokalnych.
Niezależnie od tego niezbędna jest integracja pozioma, odnosząca się do polityk sektorowych. Realizacja tej ostatniej wymaga prowadzenia całego szeregu pro
gramów edukacyjnych, które ukazywałyby poszczególne dziedziny zarządzania i funkcjonowania miasta w nowym świetle, czego efektem powinno być inter
dyscyplinarne podejście do zagadnień rozwojowych miasta łączące potrzeby ładu ekologicznego z ładem ekonomicznym, społecznym, przestrzennym i in- stytucjonalno-politycznym.
Zasada zintegrowanego systemu zarządzania miastem oznacza uwzględnianie środowiskowych, społecznych, ekonomicznych i przestrzennych uwarunkowań rozwoju miasta oraz wykorzystywanie różnorodnych instrumentów zarządzania.
Zasada ta podkreśla kluczowe znaczenie ładu instytucjonalno-politycznego, czyli ładu w sferze zarządzania miastem, bez którego realizacja idei rozwoju zrównoważonego nie jest możliwa. Istnieje pięć podstawowych grup instrumen
tów, które powinny być stosowane w procesie zintegrowanego zarządzania mia
stem. Należą do nich instrumenty zachęcające do partnerstwa i współpracy, in
tegrujące polityki (dokumenty strategiczne), regulujące mechanizm rynkowy,
7 Por. Sustainable cities. Concepts and application o f a United Nations Programme, Nairobi 1994;
The Cities Eiwironment Kid, Europen Union and Central and Eastem Europę, WFUTT, 1996; B o r k o w s k a , J a s i n k i e w i c z , op. cit., s. 11; Wskaźniki ekorozwoju. Materiały Drugiej Europejskiej Konferencji Miast Ekorozwojowych, Lizbona 1996.
26 Tadeusz Borys
a także instrumenty zarządzania informacją i instrumenty monitorowania zmian zachodzących w mieście, w tym wskaźniki określające skalę tych zmian oraz stopień realizacji koncepcji ekorozwoju.
Zasada partnerstwa podkreśla, że nie ma agendy 21 bez uspołecznienia pro
cesu tworzenia i realizacji programu ekorozwoju. Formą udziału społeczeństwa jest bezpośrednie uczestnictwo przedstawicieli różnych sektorów w budowaniu partnerstwa dla ekorozwoju, lub - inaczej to ujmując - tworzenie międzysek- torowego lobby na rzecz realizacji koncepcji budowy społeczeństwa poszano
wania zasobów. Istnienie tego lobby powinno być istotnym elementem bardzo złożonego i trudnego procesu tworzenia ładu polityczno-instytucjonalnego. Jest też pierwszym i najważniejszym etapem tworzenia agendy 21 i z pewnością do
niosłym przesłaniem na XXI w. Tworzenie na różnych poziomach (między
narodowym, krajowym, regionalnym i lokalnym) partnerstwa na rzecz rozwoju zrównoważonego i trwałego jest jednak nadal nie docenianym elementem budo
wy programu ekorozwoju. Zasada ta podkreśla, że kluczem do realizacji idei ekorozwoju miasta jest współpraca i partnerstwo między różnymi szczeblami władzy, organizacjami i grupami interesu. W myśl tej zasady należy dążyć do zaniechania dotychczasowej praktyki tworzenia i realizacji przez poszczególne organizacje czy agendy programów działań nie uwzględniających szerszego in
teresu społecznego. Większość problemów może być rozwiązana tylko w dro
dze skoordynowanych poczynań różnych podmiotów i przy odpowiednim po
dziale ich odpowiedzialności za ekorozwój.
Ekorozwój a idea zdrowego miasta
Ekorozwój miasta ściśle wiąże się z inną, równie szeroko propagowaną ideą, a mianowicie z koncepcją zdrowego miasta. Idea ta jest rozwijana w ramach ko
lejnych europejskich konferencji miast ekorozwojowych. Określone kierunki działań propaguje też Światowa Organizacja Zdrowia (WHO) Regionu Europej
skiego, która w ramach rozpoczętego w 1987 r. projektu pt. Zdrowe miasto postuluje:
— tworzenie sieci zdrowych miast, które współpracują ze sobą, wymieniają doświadczenia, udzielają pomocy, tworzą i realizują własne programy zdrowotne,
— rozwijanie zdrowotnej i ekologicznej koncepcji miasta,
— przesunięcie problematyki zdrowotnej do grupy priorytetowych działań politycznych i społecznych,
— dążenie do zintegrowania życia miasta z problemami zdrowotnymi, eko
logicznymi, kulturowymi i ekonomicznymi, przy jak najszerszym zaangażowa
niu społecznym ich mieszkańców,
— uaktywnienie działań na rzecz zdrowia publicznego, zmierzających do zro
zumienia wpływu środowiska na zdrowie i życie mieszkańców miasta.
Podstawy programowania ekonomii rozwoju miast 27
Zdrowe miasto postrzegane jest w projekcie WHO jako miasto, które uzys
kało poprawę warunków życia i pracy mieszkańców oraz stanu środowiska, do
skonaląc nieustannie sposoby działania sprzyjające osiągnięciu możliwie naj
większego potencjału zdrowotnego i ekologicznego. W Polsce do sieci miast zdrowia należy kilkanaście ośrodków. W praktyce programowania ekorozwoju w miastach koncepcja integrowania problematyki zdrowia z rozwojem zrówno
ważonym, opracowana przez Biuro Światowej Organizacji Zdrowia Regionu Europejskiego, nadal jest nie doceniana, a dwadzieścia zasad tworzenia i roz
woju zdrowego miasta tylko w niewielkim stopniu jest uwzględnianych przez zespoły planujące w tworzeniu struktury celów i działań strategicznych8.
Metody programowania ekorozwoju w mieście
W programowaniu rozwoju większość metod opiera się na koncepcji plano
wania strategicznego i operacyjnego. W praktyce i teorii programowania wy
pracowano wiele metod różniących się zakresem i kompleksowością. Zaliczyć można do nich przede wszystkim: SWOT, metaplan, ZOOP, RAKS (SWOT + + metaplan) czy LFA9.
Szczególną rolę metody bazowej odgrywa metaplan. Istnieje obecnie wiele metod bazujących na tej oryginalnej koncepcji, ale różniących się od siebie niuan
sami metodycznymi i zakresem (np. niem. ZOPP - planowanie projektów zo
rientowane na cele, czy TeamUp - wykorzystujący oprogramowanie kompute
rowe). Również LFA (ang. Logical Framework Approach) w swojej warstwie prezentacyjnej bazuje na metodzie metaplan. Metoda ta - nazywana w języku polskim metodą struktury logicznej - jest narzędziem zarządzania, które zostało pierwotnie opracowane w latach sześćdziesiątych dla United States Agency for International Development. Następnie metodę tę zastosowało wiele innych or
ganizacji, w tym agendy ONZ i Unii Europejskiej, zajmujące się programami rozwoju. LFA może być używana jako techniczne narzędzie planowania, zarządzania i kontroli realizacji programów, ale także w szerszym sensie jako metoda podejmowania decyzji poprzez proces partycypacyjny mający miejsce podczas wspólnej pracy z uczestnikami procesu w formule warsztatowej.
Wszystkie metody programowania, akceptując wspólny „rdzeń” planowania strategicznego i operacyjnego, różnią się bardzo istotnie stopniem uspołecznie
nia procesu tworzenia dokumentów strategicznych. Z tego punktu widzenia moż
na w największym uproszczeniu wyróżnić dwie zasadnicze grupy metod czy
8 Por. Dwadzieścia zasad tworzenia i rozwoju zdrowego miasta, Warszawa 1992; J. B. K a r s k i , Zdrowe miasto, „Antidotum” 1996, nr 4.
9 B o r y s , Jak budować programy ekorozwoju. Informacje ogólne. Poradnik dla gmin i organizacji pozarządowych. Agenda 21, t. 1. W arszawa-Jelenia Góra 1998.
28 Tadeusz Borys
podejść do procesu tworzenia programów ekorozwoju, a to: metody eksperckie oraz metody uspołecznione (aktywne, partycypatywne).
Wiele jeszcze samorządów powierza zadania budowy programów rozwoju wyłącznie ekspertom, nie doceniając znaczenia aktywności społeczności lokal
nych jako podstawy procesu tworzenia agendy 21. Planowanie strategiczne i operacyjne to podstawa metodyczna budowy programów ekorozwoju. W pro
cesie budowy programu elementy planowania strategicznego i operacyjnego muszą tworzyć spójną całość, „wtopioną” w uspołeczniony proces tworzenia dokumentów strategicznych, które odpowiadają na trzy podstawowe pytania:
gdzie jesteśmy? gdzie chcemy się znaleźć? w jaki sposób chcemy to zrobić?
Planowanie strategiczne daje odpowiedź na dwa pierwsze pytania. Jest to pro
ces określania głównych długofalowych orientacji (wizji, misji, celów itp.) umożliwiających miastu dokonywanie zmian i poprawianie lub umacnianie po
zycji, a przede wszystkim realizację jego celu nadrzędnego. Planowanie opera
cyjne daje odpowiedź na pytanie trzecie. Jest to więc planowanie akcentujące stronę realizacyjną. Przekłada ono ogólne orientacje strategiczne na programy działań (zadań). Ten rodzaj planowania jest czasem kojarzony z planowaniem bieżącym, krótkoterminowym, ale częściej z planowaniem bardziej analitycznym niż planowanie strategiczne, tzn. z planowaniem z dokładnością do konkretnych zadań i działań i ich warunków realizacyjnych.
Kolejność podstawowych etapów planowania strategicznego i operacyjnego przedstawia rys. 2.
Określenie celu bezpośredniego polega więc na odpowiedzi na pytanie: jaki rozwój zapewni miastu realizację celu nadrzędnego? Przy budowie programu ekorozwoju odpowiedź jest następująca: realizację celu nadrzędnego zapewni rozwój społeczno-gospodarczy zharmonizowany ze środowiskiem, czyli roz
wój, w którym granicą podejmowanych działań jest trwałość zasobów środowi
ska10. „Ekorozwojowo” określony cel bezpośredni powinien być „rozbity” na cele bezpośrednie w układzie poszczególnych sfer (ładów), tzn. w sferach:
— gospodarczej (cel: zrównoważony rozwój gospodarczy),
— społecznej (cel: zrównoważony rozwój społeczny),
— środowiskowej (cel: ład ekologiczny),
— przestrzennej (cel: ład przestrzenny),
— zarządzania (cel: ład polityczno-instytucjonalny).
Bardzo ważnym etapem w pracach programowych jest określenie szcze
gółowych celów ekorozwoju. Jeżeli bowiem deklaracja wizji, celu nadrzędnego i celów bezpośrednich jest przekazem pewnych intencji mieszkańców w odnie
sieniu do przyszłości, to cele szczegółowe stanowią już konkretne „punkty do
celowe”.
10 Ibid.
Podstawy programowania ekonomii rozwoju miast 29
A. Planowanie strategiczne
Rys. 2. Etapy planowania strategicznego i operacyjnego.
Źródło: Jak przy rys. 1 (opracowanie własne).
Cele szczegółowe wynikają z:
— analizy sytuacyjnej, tzn. analizy podmiotów instytucjonalnych i decyden
tów (tzw. analiza stakeholders) i analizy stanu obszaru objętego programowa
niem, jego mocnych i słabych stron oraz otoczenia szans i zagrożeń (tzw. anali
za SWOT);
- analizy problemów, z jakimi dany obszar się boryka.
Cele szczegółowe stanowią więc odzwierciedlenie zarówno konkretnych wa
runków zewnętrznych, jak i konkretnych wewnętrznych możliwości każdego obszaru.
30 Tadeusz Borys
Zaawansowanie programowania ekorozwoju w polskich miastach
Mimo braku kompleksowej informacji diagnozującej proces wprowadzania ekorozwoju w polskich miastach, można stwierdzić, że przebiega on w bardzo zróżnicowany sposób, co jest wynikiem nader zróżnicowanej wiedzy o Agen
dzie 21 i jej celach. Są w Polsce miasta, których władze nigdy o Agendzie 21 nie słyszały, ale są też takie, gdzie proces wprowadzania jej w życie przebiega modelowo. Można tu wskazać m.in. na bardzo dobre doświadczenia Radomia, Ełku, Warszawy, Lubania, Kamiennej Góry czy Jeleniej Góry.
Należy przypomnieć, że zgodnie z pkt. 2 rozdziału 28 Agendy 21 z Rio de Janeiro zalecano, aby do końca 1996 r. władze lokalne wszystkich państw, które podpisały dokumenty konferencji, przygotowały lokalne wersje agendy 21. Ale do tej pory jedynie nieliczne gminy miejskie w Polsce, objęte specjalnymi pro
gramami pilotażowymi, zobowiązanie to w pełni zrealizowały. Istotne znacze
nie dla wzmocnienia uspołecznienia procesu budowy lokalnych programów ekorozwoju jako podstawowego zalecenia Agendy 21 ma idea realizacji tzw.
programów lokalnych działań na rzecz ochrony środowiska, które są z meto
dologicznego punktu widzenia przedłużeniem programu działań na rzecz ochro
ny środowiska Europy Środkowej i Wschodniej (EAP) oraz paralelą w odnie
sieniu do działań w ramach lokalnej agendy 21. Jest bowiem oczywiste, że instytucje lokalne mają w porównaniu z administracją centralną i regionalną łatwiejsze warunki przyjęcia i wdrożenia programów EAP.
W połowie 1994 r. powstał zespół mieszany złożony z pracowników ame
rykańskiego Institute for Sustainable Communities (ISC), Amerykańskiej Agen
cji Ochrony Środowiska (US EPA) oraz Instytutu na Rzecz Ekorozwoju (InE) z Warszawy, do spraw wdrożenia w formie pilotażu lokalnych programów działań ekologicznych w dwóch polskich miastach. Podczas wyboru owych dwu gmin kierowano się następującymi kryteriami:
— istnieniem międzysektorowej współpracy w mieście,
— zaangażowaniem przedstawicieli samorządu,
— stanem wymiany informacji na temat środowiska i zdrowia społeczności lokalnej,
— reprezentatywnością problemów ekologicznych.
Na podstawie tych kryteriów do pilotażowej realizacji i dostosowania do pol
skich warunków idei lokalnego programu działań środowiskowych wybrano miasta Radom (230 tys. mieszkańców) i Ełk (56 tys. mieszkańców). Realizacja programu zakończyła się po ponad 2,5-letniej pracy konferencją końcową w War
szawie, zorganizowaną w marcu 1997 r. Projekt zrealizowano w następujących etapach: rozpoczęcie (konferencja otwierająca), włączenie do procesu społeczno
ści lokalnej i ustalenie priorytetów ekologicznych, opracowanie planów działań ekologicznych, opracowanie strategii realizacyjnej, popularyzacja wyników.
