Przepisy dublerzy

Przepis jest dublerem w ścisłym sensie, gdy powtarza dosłownie treść innego przepisu tego samego aktu normatywnego lub innego aktu normatywnego tej samej rangi i wysłowia tę samą, co ów przepis, normę. W terminologii M. Kłodawskiego są to przepisy repetowane114. ZTP formułują w § 4 ust. 1 dyrektywę, że ustawa nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w innych ustawach. S. Wronkowska i M. Zie-liński nazywają takie powtórzone przepisy normatywnie zbędnymi115. W naszej siatce pojęciowej są to przepisy redundantne sensu stricto. Na ogół powtórzenia uznaje się w literaturze za błędy legislacyjne116, co w naszej siatce pojęciowej oznacza, że są w ta-kich przypadkach zbędne.

W przypadku gdy jeden przepis wysłowia normę, która w pełni zakresowo mieści się w normie wysłowionej w innym przepisie, nazwiemy taki przepis dublerem zakre-sowym (ze względu na przepis zakresowo nadrzędny).

113 Zestawienie rzeczownikowe „przepis wdowa” (i pozostałe) rodzi wątpliwość językową związaną z tym, czy należy użyć w zapisie dywizu („przepis-wdowa”), analogicznie jak przy zapisie „norma-zasada”, czy zapisywać to zestawienie bez dywizu. Zgodnie z zasadami polskiej pisowni zestawienia rzeczownikowe z członami równorzędnymi piszemy z dywizem, a zestawienia nierównorzędne – bez dywizu. W naszym przypadku określenie „wdowa” (i pozostałe) doprecyzowuje cechę przepisu (wskazuje na źródło jego wa-dliwości), mamy więc do czynienia z nierównorzędnością członów. Z tego powodu decydujemy się na zapis bez dywizu.

114 Vide M. Kłodawski, Pleonazmy i analityzmy – wyrażenia redundantne pragmatycznie w języku

praw-nym, [w:] Język współczesnego prawa, red. A. Niewiadomski, E. Sztymelska, Uniwersytet Warszawski,

War-szawa 2012, s. 128.

115 „[P]owtórzenie przepisów ustawy A w ustawie B jest zawsze normatywnie zbędne, bo przecież powtarzany przepis już obowiązuje. Czym są uzasadniane zatem zdarzające się w ustawach powtórzenia? Podstawowym powodem jest dążenie do zapewnienia komunikatywności każdej z ustaw branej z osobna. [...] Ów brak nowości normatywnej przepisu powtarzanego oraz wskazane powyżej niebezpieczeństwa powtó-rzeń przekonują, aby z nich zrezygnować” (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz..., s. 34). „[N]ie należy powtarzać w przepisach szczegółowych, co uprzednio zostało wydzielone we wstępnych przepisach ogólnych (przecież po to właśnie zostały one wydzielone w przepisach ogólnych)” (ibidem, s. 72).

116 Zasady techniki..., s. 69, 141–142; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie..., s. 116; P.F. Zwierzy-kowski, Nowelizacja jako sposób zmiany prawa – wybrane zagadnienia w ujęciu systemowym, [w:] System

prawny a porządek prawny, red. O. Bogucki, S. Czepita, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Szczeciń -skiego, Szczecin 2008, s. 149.

PRZYKŁAD

Autorzy komentarza do ustawy o samorządzie gminnym wskazują na dwa przepisy: Art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów, normatywnych i niektórych innych aktów prawnych: „W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: [...] (2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy [...]”.

Art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym117: „Statut gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym”.

Autorzy komentują, że drugi z cytowanych przepisów jest zbędny118 .

Uchylenie jednego z dublerów (odpowiednio: uchylenie dublera zakresowego) nie powoduje wyeliminowania normy ze zbioru norm aktualnie obowiązujących. W tym kontekście warto zwrócić uwagę na fakt, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyj-nego sformułowany został pogląd, iż „nie jest przeszkodą dla umorzenia postępowania okoliczność, że kwestionowana norma prawna [...] została powtórzona w nowym roz-porządzeniu”119 .

Bezwyjątkowy zakaz powtarzania przepisów w aktach normatywnych oznaczałby, że są one zawsze zbędne. Tak jednak nie jest, o czym wspominają przywołani autorzy, którzy dopuszczają, w uzasadnionych wymogiem komunikatywności tekstu przypad-kach, by przepis ustawy był powtórzony w rozporządzeniu wykonawczym lub w akcie prawa wewnętrznego (regulaminie, statucie). W takich przypadkach powtórzone frag-menty tekstu prawnego nie są – w naszej terminologii – zbędne. Takie powtórzenia nazywać można pseudodublerami (pełnymi lub zakresowymi). Analogicznie można argumentować, że powtórzenie definicji w innym akcie normatywnym równym hie-rarchicznie danemu aktowi nie jest zbędne, ponieważ dochodzi w ten sposób do po-szerzenia zakresu stosowalności definicji legalnej na nową dziedzinę. Inną sprawą jest to, czy nie należałoby raczej zastosować w takim przypadku techniki odesłania. Jest to zagadnienie jak dotąd nierozstrzygalne, gdyż zarówno w doktrynie, jak i w orzecznic-twie zdania co do zakresu stosowalności definicji legalnych są podzielone120 .

Zdarzyć się może, że powtórzona definicja jest par excellence dublerem. Dzieje się tak, gdy definicja wprowadzona w części ogólnej aktu normatywnego zostaje powtó-rzona w części szczegółowej tego samego aktu.

117 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 1990 r. nr 16, poz. 95, ze zm., tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506, ze zm.

118 Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, wyd. 1, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 377.

119 Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 lutego 1999 r., sygn. akt U 2/98. Vide także: P. Radziewicz, Umarzanie postępowania przez Trybunał Konstytucyjny ze względu na utratę

mocy obowiązującej przepisu przed wydaniem orzeczenia, „Przegląd Sejmowy” 2006, nr 2(73), s. 17,

przyp. 24.

PRZYKŁADY

W Konstytucji RP z 1997 r. dwukrotnie wskazuje się na organy władzy ustawodawczej w art. 10 ust. 2 („władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat”) oraz w art. 95 ust. 1 („Władzę ustawodawczą w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sejm i Senat”). W ustawie o statystyce publicznej z 1995 r. dwukrotnie zdefiniowano służby statystyki publicznej: w art. 2 pkt 10 („służby statystki publicznej – Główny Urząd Statystycz-ny oraz podległe mu urzędy statystyczne i inne jednostki statystyki tworzone w trybie określonym w rozdziale 3”), a następnie w art. 22 („Służby statystki publicznej stano-wią Główny Urząd Statystyczny, podległe mu urzędy statystyczne oraz inne jednostki statystyki, o których mowa w art. 27 i 29”)121 .

Wątpliwości budzi praktyka powtarzania postanowień konstytucji w ustawach. Uważamy, że przepisy konstytucyjne powtórzone w ustawach nie są dublerami w ści-słym sensie. Uzasadniamy ten pogląd, przyjmując perspektywę konstytucyjną. W takich przypadkach umieszczenie przepisu w konstytucji nadaje mu swoisty kontekst interpre-tacyjny, różny od kontekstu interpretacyjnego występującego w ustawach zwykłych. Usunięcie przepisu z konstytucji skutkowałoby więc reinterpretacją przepisu ustawowego. W efekcie zmiana taka byłaby nieredundantna122. Zgodzić się można jednak z tymi przedstawicielami doktryny, którzy wskazują na niebezpieczeństwa związane z procede-rem przepisywania przepisów konstytucji do ustaw123, co grozić może ich zniekształce-niem (przez rozwijanie postanowień konstytucji w ustawach) i w konsekwencji niekon-stytucyjnością tychże ustaw.

Dublerami gotowi jesteśmy też nazywać przepisy powtarzające treść normatywną w nieco zmienionej postaci słownej, która jednak w zgodnej opinii doktryny jest tożsama.

PRZYKŁADY

Kodeks karny, definiując stan nietrzeźwości (art. 115 § 16), powiela treści normatywne definicji zawartej w art. 46 ust. 3 Ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi124, używa jednakże bardziej precyzyj-nego języka.

Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym z 1997 r.125 powtarzała w art. 2 treści normatywne zawarte w art. 188 i 189 Konstytucji RP.

121 Ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej, Dz.U. z 1995 r. nr 88, poz. 439, ze zm., tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 443.

122 Pomijamy w tym miejscu ewentualne dalsze konsekwencje dla systemu prawnego. Norma rangi konstytucyjnej ma wyższą moc derogacyjną niż norma rangi ustawowej, dlatego usunięcie pseudodublera z konstytucji mogłoby mieć znaczące konsekwencje dla stosowania reguł kolizyjnych.

123 G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie..., s. 67–68.

124 Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Dz.U. z 1982 r. nr 35, poz. 230, ze zm., tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2277.

125 Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz.U. z 1997 r. nr 102, poz. 643, ze zm.

Omawiając problematykę dublerów, należy odnieść się do często pojawiających się w literaturze dogmatycznej zarzutów, że prawodawca stanowi normy o zakresach podrzędnych względem już obowiązujących norm. Są to przypadki redundantności określane często jako ustawowe superfluum. Są to sytuacje, gdy jeden przepis wysłowia fragment normy wysłowionej (być może przy użyciu odmiennych wyrażeń) przez inny przepis tego samego lub innego aktu normatywnego. Z teoretycznego punktu widzenia jest to najprostszy przypadek z dotąd omawianych, zarazem jest to przypadek bardzo często omawiany w literaturze dogmatycznej i przez to niekiedy utożsamiany z redun-dantnością (zbędnością).

PRZYKŁADY

Art. 20b ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z 2000 r.: ust. 2 (uchylony), ust. 3: „Organ wydający Dziennik Ustaw i Monitor Polski przechowuje po jednym egzemplarzu każdego z tych dzienników również w formie ich wydruków, poświadczonych za zgodność z oryginałem przez ten organ”, ust. 5: „Dzien-niki w formie wydruków, o których mowa w ust. 3, oraz oryginały aktów, o których mowa w ust. 2, przechowuje się wieczyście”.

Art. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach z 1983 r.: „Materiały archiwalne stanowiące narodowy zasób archiwalny przechowuje się wieczyście”126 . W naszej siatce pojęciowej tego typu przypadki kwalifikujemy jako wystąpienie przepisu dublera w szerokim sensie. Podanie precyzyjnej definicji wymaga pogłębionej analizy teoretycznej – wrócimy do niej w części czwartej cyklu artykułów. Pamiętajmy, że utrzymujemy założenie ZI-4 o syngularności wszystkich przepisów. Pochopne uchy-lenie pluralnego przepisu dublera mogłoby doprowadzić do zmiany normatywnej sensu stricto, co pokazałoby, że uchylony przepis nie był redundantny.