Istotnym elementem zagadnienia alternacji władzy jest jej przebieg na po-ziomie władz samorządowych. Pojawia się na tym szczeblu przede wszystkim problem relacji w trójkącie system partyjny – władze centralne – władze sa-morządowe. Powszechnie przyjmuje się, że system partyjny kształtuje się pod wpływem ogólnokrajowych podziałów, jak dzieje się to w większości państw.
Polska jest raczej wyjątkiem niż typowym przykładem, gdyż polskie partie polityczne są bardzo słabo obecne na poziomie samorządów. Swoją drogą, w Polsce ten stan uważa się za naturalny i w większości przypadków pozytywny.
Zaangażowanie ogólnokrajowych partii w działanie samorządu lokalnego może budzić poważne wątpliwości. Bardzo często można spotkać głosy, że sytuacja, w której partie polityczne rywalizują o głosy w samorządzie, jest nienatural-na czy nienatural-nawet szkodliwa. Teoretycznie niechęć taka mogłaby być zrozumiała, gdyby nie to, że większość tych uzasadnień wynika z bardziej resentymentu niż towarzyszących jej głębszych przemyśleń.
Kluczowy problem polega na rozróżnieniu angielskich słów policy i politics jako dwóch sposób rozumienia terminu „polityka”, które to w innych językach, jak np. niemieckim czy francuskim, również nie są rozróżniane. Podstawowa obawa, związana z zaangażowaniem partii politycznych we władzach lokal-nych, bierze się z podejrzeń, że władzy w samorządach nie zdobywa się, aby realizować daną politykę (policy) względem problemów społeczności lokalnej.
Zakłada się natomiast, że taka władza może być wykorzystana jako narzędzie politics w zabieganiu o władzę na poziomie centralnym. Przykładowo partia liberalna nie zdobywa stanowiska prezydenta miasta po to, aby wprowadzić bardziej liberalną politykę gospodarczą w tym mieście, Zależy jej po prostu na wzmocnieniu swojej organizacji zasobami władzy lokalnej, by dzięki temu przejąć z kolei władzę w skali kraju i dopiero wtedy wprowadzić bardziej libe-ralną politykę ekonomiczną.
Innym, bardzo istotnym zagadnieniem pozostaje kwestia zasobów. Partie polityczne zajmują się gromadzeniem zasobów, na które składają się zasoby organizacyjne (w postaci lokali wyborczych, personelu administracyjnego, doświadczeń w dziedzinie komunikacji i prowadzeniu kampanii wyborczych itd.), ale też wiarygodność. Z jednej strony to wiarygodność w oczach wybor-ców. Jak pokazują badania, wyborcy najchętniej głosują tak jak poprzednim
Samorząd i partie ogólnokrajowe 25
razem i część z nich jest przywiązana do poszczególnych opcji politycznych, co zmniejsza koszty pozyskania ich poparcia w kolejnych wyborach. Pojawia się zatem efekt synergii w rywalizacji politycznej, polegający na tym, że ludzie przenoszą swoje preferencje i zaufanie na daną organizację. W tym sensie ogólnokrajowym partiom politycznym na pewno łatwiej przygotowywać się do rywalizacji na poziomie lokalnym, w oparciu o zasoby gromadzone na rzecz ogólnokrajowej rywalizacji politycznej.
Drugą kwestią jest wiarygodność w oczach kandydatów. Jeśli partie po-lityczne mają w danej społeczności przewidywalne wyniki, to występują też mniejsze koszty pozyskania wartościowych osób, cieszących się zaufaniem i pozycją. Nie ryzykują one tworzenia nowych inicjatyw i startu z komitetu o nieznanym poparciu – mogą zamiast tego być rekrutowane lub same zabiegać o to, aby zostać kandydatami liczącego się ugrupowania, ponieważ w takiej sy-tuacji szanse wyborcze się zwiększają. Również w takim sensie zaangażowanie ogólnokrajowych partii politycznych może prowadzić do podniesienia jakości kandydatów i osób związanych z rywalizacją polityczną w samorządzie lokal-nym. Z drugiej strony pojawia się też niebezpieczeństwo, że jeśli partie jako podmioty rywalizacji mają zasób w postaci lojalności wyborców i pewnych doświadczeń, to mogą na tej podstawie zwiększać prawdopodobieństwo zwy-cięstwa nawet słabych kandydatów. Może się okazać, że tworzy to dodatkową barierę wejścia dla osób kompetentnych, które mogłyby wnieść swoje zdolności do działań samorządu, ponieważ stanowiłyby zagrożenie dla dotychczasowego aparatu partii politycznej. W związku z czym aparat ten może bronić się przed otwarciem na nowe, kompetentne osoby, aby nie musieć dzielić się władzą i nie ograniczać swoich szans wyborczych. Prowadzi to tym samym do ograniczenia jakości zasobów zaangażowanych w rozwiązywanie problemów wspólnoty. Jed-nocześnie dominacja partii politycznych może doprowadzić do tego, że osoby wcale nieutożsamiające się z poszczególnymi partiami, a będące np. wyborcami niezdecydowanymi, nie zaangażują się jako kandydaci startujący z partii wła-śnie z racji swojego niezaangażowania. Definiując się jako osoby znajdujące się pośrodku, wolą wybierać pomiędzy ofertami partii w każdych kolejnych wyborach, zamiast jednoznacznie identyfikować się, wstępując do organizacji.
Taki akces wydaje się im tworzeniem niepotrzebnych zobowiązań39. 39 A. Gendźwiłł, O partyjności i bezpartyjności…, s. 124.
Dodatkowym problemem okazuje się też geografia wyborcza. Podziały po-lityczne w Polsce, tak jak w większości krajów, tworzą bardzo wyraźne wzory w przestrzeni40. Mają swoje korzenie w podziałach społecznych, takich jak migracje i zasobność. Pojawiają się zatem obszary będące twierdzami poszcze-gólnych opcji politycznych, które wygrywają tam permanentnie w kolejnych ogólnokrajowych wyborach i mają zdecydowaną przewagę nad innymi ugru-powaniami. Występują też obszary frontowe, cechujące się wyrównaniem sił.
Przeniesienie ogólnokrajowych podziałów na rywalizację samorządową nie rodzi najmniejszego problemu w obszarach frontowych, ponieważ alternacja władzy nie jest w nich zagrożona przez dominację jednej z sił nad drugą. Nato-miast problem pojawia się w przypadku przenoszenia podziałów w miejscach, w których jedna z sił zdecydowanie przeważa. Może to stanowić przeszkodę dla alternacji władzy, ponieważ kandydaci dominującej opcji mają zdecydowanie łatwiej w rywalizacji. Mogą bowiem liczyć na wierność tych wyborców, dla których podstawową przesłanką w głosowaniu jest utożsamianie się z ogólno-krajowymi podziałami politycznymi41. Ma to specjalne znaczenie w przypadku systemów wielopartyjnych. Teoretycznie dałoby się zbudować porozumienie mniejszych partii przeciwko sile dominującej na danym obszarze, ale ponieważ beneficjentem takich uzgodnień zawsze będzie tylko jedna z tych słabszych partii, może to dawać dominującemu ugrupowaniu więcej możliwości w roz-grywaniu niechęci i animozji pomiędzy mniejszymi konkurentami.
Specyficznym wątkiem z tym związanym jest kwestia centralizacji partii politycznych. W polskich dyskusjach dużo częściej podejmuje się krytykę zaan-gażowania partii w samorządzie nie z pozycji strategicznej, a raczej taktycznej.
Ponieważ partie polityczne w domyśle są scentralizowane, włodarze należący do partii politycznych będą musieli podtrzymywać decyzje centralnych władz partii w imię politycznej taktyki. W szczególności może mieć to wpływ np.
na zawierania koalicji albo podejmowanie określonych decyzji tylko i wyłącznie dlatego, że może się to przyczynić do sukcesu w ogólnokrajowej rywalizacji
40 M. Kowalski, Geografia wyborcza Polski – przestrzenne zróżnicowanie zachowań wyborczych Polaków w latach 1989-1998, [w:] Geopolitical Studies-Polish Academy of Sciences, Institute of Geography and Spatial Organization 2000.
41 F. Gélineau, É. Bélanger, Electoral accountability in a federal system: national and provincial economic voting in Canada, „Publius: The Journal of Federalism”
35.3 (2005), s. 407-424.
Samorząd i partie ogólnokrajowe 27
politycznej. Takie wyobrażenie dominuje, ale jest też uzupełnione o dodatko-wy element (stanowiący poniekąd uszczegółowienia, ale także wkraczający na nowe pole), mianowicie rozumienie partii nie jako scentralizowanej or-ganizacji, ale tego, co można określić mianem stronnictwa. W takim modelu poszczególne poziomy i aktywiści mają całkowitą autonomię, podstawą samo-identyfikacji nie staje się spójność organizacyjna i podporządkowanie central-nie narzucanym celom. Przesądza o central-niej sytuowacentral-nie się z grubsza po jednej stronie kluczowego podziału społeczno-politycznego. Przynależność do stron-nictwa stanowi efekt samookreślenia, nie zaś formalnego członkostwa. Z tego też powodu nie ma w nim instytucji „wyrzucania z partii”. O kierunku działań i politycznych rozstrzygnięć poszczególnych aktorów przesądza ogólna idea, a nie jej bieżąca interpretacja przez kierownictwo.
Gdyby partie spełniały idealnie model stronnictwa, wtedy zupełnie nie-zależna rywalizacja w wyborach samorządowych mogłaby się sprowadzać do tego, że na obszarach, w których dominuje jedna opcja, następuje przesu-nięcie nastawienia opcji konkurencyjnych w jej stronę. Kim innym staje się tam medianowy wyborca, o którego zabiega dana partia. To zjawisko znane w Stanach Zjednoczonych, gdzie na obszarach zdominowanych przez Repu-blikanów, Demokraci są bardziej konserwatywni niż w tych obszarach, gdzie sami dominują – i odwrotnie.42 Jest to na pewno prostsze w warunkach du-opolu. W warunkach systemu wielopartyjnego, partie polityczne dużo częściej przyjmują strategie grodzenia niż łączenia43. Starają się otoczyć swój elektorat wyraźną ideową taśmą i silną identyfikacją „swój-obcy”, aby utrudniać odpływ wyborców, zwłaszcza do zbliżonych partii. Z związku z tym może się w takim przypadku pojawić problem podporządkowania, w którym organizacyjna jed-ność i ideowa tożsamość okaże się ważniejsza niż skuteczjed-ność w walce o władzę na poziomie lokalnym. Dotyczy to zwłaszcza mniejszych ugrupowań, które mogą preferować rezygnację z walki o władzę na poziomie lokalnym, aby nie rozmywać swojej tożsamości tworzonej z myślą o rywalizacji ogólnokrajowej.
Zaangażowanie partii politycznych w rywalizacji na poziomie samorządo-wym nie jest sprawą całkowicie jednoznaczną zarówno w sensie pozytywnym,
42 S. Ansolabehere, J. M. Snyder Jr, Ch. Stewart, Candidate positioning in US House elections, „American Journal of Political Science” 45.1 (2001), s. 136-159.
43 P. Norris, Electoral engineering: Voting rules and political behaviour, Cambridge University Press, 2004.
jak i negatywnym. Można raczej dostrzegać korzyści oraz towarzyszące mu zagrożenia.