Zagadnienie wyboru poszczególnych celów realizowanej polityki pieniężnej stało się szczególnie ważne w toku zaostrzania się kryzysu zadłużenia w strefie euro (european sovereign-debt crisis), który wybuchł w kwietniu 2010 r. wraz z prośbą Grecji skierowaną do UE o pomoc finansową (w poprzedzającym kryzys zadłużenia kryzysie finansowym EBC w latach 2008–2010 nie musiał sięgać po ekstraordynaryjne środki, lecz korzystał ze znanych i akceptowanych instrumentów, takich jak ob-niżka stóp procentowych czy zapewnienie refinansowania bankom ko-mercyjnym). Wobec utraty płynności przez Grecję, Irlandię i Portugalię, EBC został zmuszony do podejmowania kontrowersyjnych decyzji, które budziły wątpliwości, czy można je zakwalifikować jako realizację podsta-wowego celu ESBC, czyli zapewnienia „stabilności” cen. Działalność EBC była nakierowana na przywrócenie zaufania na rynkach finansowych za-równo do państw strefy euro (ich wypłacalności), jak i samego euro, jako trwałej i stabilnej waluty. Wiosną 2010 r. EBC rozpoczął operację skupu obligacji państw euro pogrążonych w kryzysie (Grecji, Hiszpanii, Włoch, Irlandii, Portugalii) pod nazwą Securities Market Programme (SMP).134 Podstawą prawną takich działań był art. 127 ust. 2 TfUE oraz art. 12.1, 3.1, a także w szczególności art. 18.1 Statutu ESBC. Ten ostatni pozwa-la EBC kupować i sprzedawać papiery wartościowe. Od początku EBC
133 Stellungsnahme…, s. 11–12.
134 Decision of the European Central Bank of 14 May 2010 establishing a securities markets programme (ECB/2010/5).
zakładał, że SMP będzie miało charakter tymczasowy, co znalazło wyraz we wskazanych motywach uchwały z 14.05.2010 r. w sprawie ustanowie-nia programu dotyczącego rynków papierów wartościowych. Ze względu na to, że art. 123 TfUE zakazuje udzielania przez banki centralne (w tym EBC) pożyczek (kredytów) na pokrycie deficytu państw członkowskich, EBC skupował obligacje państw PIIGS (od angielskich nazw: Portugal, Irland, Italy, Greece, Spain) na rynku wtórnym. Aby wzrost płynności nie doprowadził do zwiększonej inflacji, unijny bank centralny równocze-śnie „sterylizował” tę operację, to jest za pomocą operacji rynku otwarte-go (feinsteuerungsoperationen) „ściągał” otwarte-gotówkę z rynku za pośrednictwem długoterminowych depozytów. EBC informował o wolumenie zakupio-nych skarbowych papierów wartościowych, ale nie informował o ich ro-dzajach, w szczególności jakich państw obligacje kupował. Te informacje udostępnił dopiero po zakończeniu SMP; połowę zakupionych obligacji stanowiły włoskie papiery skarbowe (218 mld euro), 20% stanowiły hisz-pańskie, a 16% greckie obligacje.
W proteście przeciwko tak prowadzonej polityce pieniężnej, której stawiano zarzut niezgodności z prawem unijnym (naruszenie zakazu fi-nansowania deficytu państw strefy euro; naruszenie nakazu zapewnie-nia stabilności cen; wykroczenie poza mandat do sprawowazapewnie-nia polityki pieniężnej), ze stanowiska ustąpił 11.02.2011 r. prezes Bundesbanku Axel Weber, a 3.12.2011 r. także członek zarządu EBC Jürgen Stark.
Po przejęciu obowiązków przez nowego prezesa EBC Mario Draghie-go program SMP został de facto zakończony, choć de iure decyzja EBC o umożliwieniu skupu obligacji została odwołana dopiero 6.09.2012 r., wraz z wdrożeniem programu Outright Monetary Transactions (OMT).
Nowy prezes EBC w grudniu 2011 r. rozpoczął operację Long Term Re-financing Operations (LTRO). Polegała ona na udzieleniu długotermino-wej (do 36 miesięcy), korzystnie oprocentowanej (1%), bardzo wysokiej (dwukrotnie po 500 mln euro) pożyczki bankom, w celu zapewnienia im płynności. W perspektywie EBC dążył, aby tak udzielone środki
finansowe zostały przez instytucje finansowe zainwestowane w obliga-cje państw członkowskich, w tym Hiszpanii i Włoch (Portugalia, Irlandia i Grecja nie były w tym czasie obecne na rynku, gdyż oprocentowanie ich obligacji przekraczało możliwości refinansowania). Rzeczywiście, opro-centowanie długoletnich obligacji tych dwóch państw przejściowo spa-dło poniżej poziomu 6%.
Najwięcej kontrowersji budził kolejny instrument zastosowany w trakcie kryzysu zadłużenia – Outright Monetary Transactions. 6 wrze-śnia 2012 r. Rada Prezesów przyjęła decyzję o ustaleniu technicznych wa-runków OMT (decyzja o wdrożenie nieokreślonego programu zapadła 2.08.2012 r.), to jest programu skupu obligacji. Warunkiem przystąpie-nia do programu jest skorzystanie z pomocy udzielanej przez Europejski Mechanizm Stabilizacyjny (European Stability Mechanism)/Europejski Instrument Stabilności Finansowej (European Financial Stability Faci-lity), z udziałem i pod nadzorem Międzynarodowego Funduszu Walu-towego. Warunek ten ma zagwarantować, iż państwa, których obligacje zostaną nabyte przez EBC, będą reformować swoje gospodarki w ten sposób, aby odzyskać utraconą płynność w zadowalającym tempie. De-cyzje rozpoczęcia, kontynuacji i zawieszenia programu zostaną podję-te z zachowaniem pełnej dyskrecji i mandapodję-tem EBC. Rada Prezesów EBC określiła również rodzaj nabywanych obligacji. Aby utrzymać „na-cisk” na podejmowanie stosownych reform przez państwa członkow-skie zagrożone utratą płynności, nabywanymi papierami wartościowymi mogą być jedynie obligacje z terminem zapadalności maksymalnie trzy-letnim. Zwiększona przez program OMT płynność zostanie „wystery-lizowana”, a program zostanie zakończony w momencie, gdy zostanie osiągnięty jego cel albo nie będzie on pomocny do osiągnięcia makroeko-nomicznych założeń. Celem programu jest obniżenie (nieakceptowane-go) oprocentowania obligacji państw członkowskich zagrożonych utratą możliwości refinansowania potrzeb pożyczkowych na rynku i przywró-cenie zaufania do waluty euro. OMT nie zakłada zatem ani ograniczenia
ilościowego, ani czasowego (przypomnieć należy, że już 26 lipca 2012 r.
na spotkaniu z inwestorami w Londynie Mario Draghi stwierdził: „W ra-mach swojego mandatu EBC będzie gotowy uczynić wszystko, by oca-lić euro. Wierzcie mi, to wystarczy”, co świadczy o determinacji prezesa EBC w przywróceniu zaufania do euro135). Głównym przeciwnikiem ponownego skupu obligacji państw był prezes Bundesbanku Jens We-idmann (następca Alexa Webera). Zarzucał on programowi OMT nie-zgodność z prawem unijnym, gdyż stanowi on zakazane przez traktat finansowanie deficytów państwowych, jest niezgodny z podstawowym celem ESBC, oraz stanowi akt poza mandatem udzielonym EBC (musi zostać zatem zakwalifikowany jako akt ultra vires). Ponadto prowadze-nie programu oznacza uzależprowadze-nieprowadze-nie polityki pieniężnej, która wszak ma być prowadzona niezależnie, od polityki fiskalnej państw. Jens Weid-mann wskazywał też na brak legitymacji banku centralnego do prowa-dzenia takiej polityki. Oznacza ona bowiem przejęcie odpowiedzialności przez państwa członkowskie, za pośrednictwem EBC, za długi innych państw członkowskich. Do podejmowania takich decyzji, przejęcia od-powiedzialności, legitymowane są jedynie parlamenty krajowe, a nie ich banki centralne albo EBC.136
Działania EBC wprowadzające SMP oraz OMT zostały zaskarżone do Trybunału Sprawiedliwości UE jako niezgodne z traktatami,137 a tak-że zakwestionowano ich konstytucyjność (z punktu widzenia niemieckiej Ustawy Zasadniczej) przed Federalnym Trybunałem Konstytucyjnym (dalej: FTK). Obywatele Niemiec – skarżący, przed Trybunałem Sprawie-dliwości na podstawie art. 263 TfUE, wnosili o uznanie za nieważne de-cyzji EBC z 14.05.2010 r. w sprawie ustanowienia programu dotyczącego
135 EZB will massenhaft Staatsanleihen kaufen, <www.spiegel.de> z 02.08.2012; Das Spiel wird schmutzig, <www.spiegel.de> z 10.09.2012.
136 Nach EZB-Entscheidung. Bundesbank lehnt Anleihekäufe weiter ab, <www.
spiegel.de> z 07.09.2012.
137 TS z 15.11.2012 w sprawie Städter przeciwko EBC C-102/12 P.
rynków papierów wartościowych, a także decyzji z 6.05.2010 r. w sprawie tymczasowych zasad dotyczących kryteriów kwalifikowania rynkowych instrumentów dłużnych emitowanych lub w pełni gwarantowanych przez Republikę Grecką, EBC/2011/4 z 31 marca 2011 r. w sprawie tymcza-sowych zasad dotyczących kryteriów kwalifikowania rynkowych instru-mentów dłużnych emitowanych lub gwarantowanych przez rząd Irlandii, decyzji EBC/2011/10 z 7 lipca 2011 r. w sprawie tymczasowych zasad dotyczących kryteriów kwalifikowania rynkowych instrumentów dłuż-nych emitowadłuż-nych lub gwarantowadłuż-nych przez rząd Portugalii, gdyż na-ruszyły one przepisy traktatowe. Zarówno Sąd Pierwszej Instancji, jak i Trybunał Sprawiedliwości wskazały, że skarżący nie dochował termi-nu wniesienia skargi i umorzyły postępowania. Natomiast sprawa przed Federalnym Trybunałem Konstytucyjnym zawisła pod wspólną sygna-turą 2 BvR 1390/12; 2 BvR 1439/12; 2BvR 1824/12 (skargi konstytu-cyjne) oraz 2 BvE 6/12 (spór konstytucyjny). W tej sprawie Federalny Trybunał Konstytucyjny zdecydował się zadać pytanie prawne Trybu-nałowi Sprawiedliwości. Skierował on do TS następujące pytanie: czy uchwała Rady Prezesów EBC z 6.09.2012 w sprawie technicznych wa-runków OMT jest zgodna z art. 119 (zasady polityki gospodarczej i pie-niężnej) oraz art. 127 ust. 1 i ust. 2 (utrzymanie stabilności cen) TfUE oraz art. 17 do 24 Statutu ESBC i EBC, ponieważ wykracza poza man-dat EBC do prowadzenia polityki pieniężnej i wkracza w kompeten-cje państw członkowskich. Przekroczenie mandatu polega, zdaniem niemieckiego sądu konstytucyjnego przede wszystkim na tym, że pro-gram OMT (uchwała z 6.09.2012) zakłada: a) powiązanie z propro-grama- programa-mi pomocowyprograma-mi EFSF albo ESM (warunkowość programu); b) zakup obligacji skarbowych wybranych (niektórych) państw strefy euro (selek-tywność programu); c) zakup obligacji skarbowych, w sytuacji, gdy rów-nolegle EFSF albo ESM będą nabywać papiery skarbowe państw strefy euro, które mają problemy ze sfinansowaniem swoich potrzeb pożycz-kowych na rynku (paralelność); d) (może zakładać) obejście warunków
i ograniczenia programów pomocowych EFSF oraz ESM (obejście).
FTK zdał także TSUE drugie pytanie prejudycjalne, a mianowicie czy uchwała OMT nie narusza art. 123 TfUE. Program OMT miałby być niezgodny z zakazem finansowania deficytu państw członkowskich przez EBC i banki narodowe, gdyż: a) nie zakłada ilościowych ograniczeń za-kupów obligacji skarbowych (bez ograniczenia wolumenu); b) nie usta-nawia okresu, który musiałby upłynąć między emisją a zakupem obligacji skarbowych przez ESBC na rynku wtórnym (uniemożliwienie wytwo-rzenia się ceny rynkowej obligacji); c) pozwala na zatrzymanie wszyst-kich zakupionych obligacji skarbowych w portfelu EBC albo banków narodowych, aż do dnia ich zapadalności (naruszenie logiki rynkowej);
d) nie wprowadza żadnych warunków zakupu obligacji skarbowych, któ-re pozwoliłyby nabyć jedynie te bardziej wiarygodne (państw z lepszą zdolnością kredytową) i uniemożliwić nabycie obligacji o niskiej wiary-godności kredytowej (ryzyko niewypłacalności); e) pozwala na zrówna-nie pozycji prawnej ESBC oraz prywatnych inwestorów (ryzyko brak wykupu części obligacji). Ewentualnie, w przypadku gdyby TS uznał, że program OMT nie może stanowić przedmiotu badania, FTK zadał pytanie o wykładnię art. 119, art. 123 oraz 127 TfUE oraz art. 17–24 Sta-tutu ESBC i EBC. Wątpliwości FTK dotyczą możliwości przekrocze-nia mandatu EBC poprzez uchwalenie programu OMT. Uchwały Rady Prezesów dotyczącej OMT naruszać może art. 119 TfUE, gdyż realizacja tego programu stanowi kreację samodzielnej polityki gospodarczej EBC;
taka kwalifikacja OMT narusza podział kompetencji między państwami członkowskimi a instytucjami unijnymi, w tym unijnym bankiem cen-tralnym, który jest upoważniony jedynie do wspierania koordynacji po-lityk gospodarczych. OMT jest niezgodne z art. 127 TfUE, gdyż EBC otrzymał mandat do prowadzenia polityki pieniężnej, a nie gospodar-czej. I wreszcie art. 123 TfUE został naruszony przez OMT ze wzglę-du na to, że stanowi on sposób finansowania deficytów budżetowych państw członkowskich. Jego pełna realizacji (brak ograniczeń wolumenu
zakupionych obligacji oraz czasu, w jakich proces nabywania miałby być prowadzony) prowadziłaby do ukrytych przepływów finansowych (no-wego podziału obciążeń) między państwami członkowskimi, bez demo-kratycznej legitymacji udzielonej takiemu procesowi przez parlamenty.
Odpowiedź na pytanie prejudycjalne jest zdaniem FTK konieczna. Jeśli bowiem TSUE potwierdziłby, że EBC nie miał kompetencji do przyj-mowania OMT (mandat tego banku centralnego nie obejmował upo-ważnienie do działań takiego typu), to skargi konstytucyjne zawisłe przed FTK są zasadne, a spór kompetencyjny musi zostać rozstrzygnięty. OMT stanowiłby bowiem akt ultra-vires. Zarzuty skarżących, iż niemieckie or-gany konstytucyjne naruszyły niemiecką konstytucję, gdyż nie podjęły stosownych działań w celu uchylenia aktu ultra-vires lub niestosowania go na terytorium Niemiec, okazałyby się uzasadnione. TSUE nie udzie-lił jeszcze odpowiedzi na zadane pytania prawne.