i uwarunkowania
Przed współczesnym samorządem terytorialnym stoi wiele wyzwań natury
społecznej i gospodarczej. Wymienić tu można choćby dynamiczny rozwój i szerokie
wdrożenia technologii informacyjno - komunikacyjnych (przez niektórych określane
jako rewolucja technologiczna), negatywne trendy demograficzne prowadzące do
gwałtownego starzenia się społeczeństw, czy konieczność radzenia sobie z odnową
zdegradowanych obszarów miast i gmin. Aby urzędy administracji samorządowej mogły
wypełniać zadania publiczne na miarę rzeczywistych i aktualnych potrzeb mieszkańców,
konieczne jest analizowanie i wzmacnianie sprawności instytucjonalnej administracji
samorządowej.
22
Sprawność instytucjonalna administracji samorządowej jest szerokim pojęciem,
które w naszym ujęciu oznacza sprawnie pracujących i merytorycznie przygotowanych
urzędników, odpowiednie struktury organizacyjne, właściwie dobrane metody,
procedury i standardy działania, stosowanie skutecznych instrumentów zarządzania,
oczekiwana dostępność i jakość usług publicznych. Zatem sprawność instytucjonalna
jest związana z odpowiednio wdrożonym systemem zarządzania w urzędzie. Od
sprawności instytucjonalnej administracji samorządowej będzie zależeć zdolność
jednostek samorządu terytorialnego do efektywnej ekonomicznie i społecznie realizacji
zadań publicznych, wdrażania innowacyjnych rozwiązań, nowych sposobów i podejść,
korzystania z potencjału sieci powiązań, w konsekwencji decydować będzie o
skuteczności rozwiązywania lokalnych i regionalnych problemów, czy szybkości reakcji
na nieoczekiwane wydarzenia.
Rysunek 3.
Sprawność instytucjonalna administracji samorządowej
– uwarunkowania i efekty
Źródło: opracowanie własne.
W literaturze przedmiotu można odnaleźć także inne pojęcia zbliżone do sprawności
instytucjonalnej administracji samorządowej, jednak mające nieco inne znaczenie, takie
jak sprawność instytucjonalna jednostki samorządu terytorialnego, czy sprawność
zarządzania publicznego. Przyjmujemy, że sprawność instytucjonalna administracji
samorządowej jest pojęciem węższym niż sprawność zarządzania publicznego.
Będzie ona bowiem jednym z elementów decydujących o sprawności działania
samorządu na danym terenie. Sprawność zarządzania publicznego obejmuje ponadto
sprawność politycznego procesu decyzyjnego, przebiegającego poza urzędem a którego
- właściwie dobrane metody, procedury i standardy działania, - zdolności i umiejętności do zarządzania - oczekiwana dostępność i jakość usług publicznych Czynniki zewnętrzne: - kapitał społeczny - liczba mieszkańców - wdrażanie innowacyjnych rozwiązań - sprawnie pracujący i merytorycznie przygotowani urzędnicy - odpowiednie struktury organizacyjne Czynniki wewnętrzne: - kultura organizacyjna - wielkość urzędu/liczba zatrudnionych
DETERMINANTY SPRAWNOŚĆ INSTYTUCJONALNA EFEKTY
ADMINISTRACJI SAMORZĄDOWEJ
- efektywna ekonomicznie i społecznie realizacja zadań
publicznych
- skuteczne rozwiązywanie lokalnych problemów
23
głównym aktorem jest organ stanowiący, a także sprawność realizacji zadań
publicznych czy sprawność planowania finansowego (rys. 4).
Rysunek 4.
Sprawność zarządzania publicznego
Źródło: opracowanie własne.
W badaniach zrealizowanych pod kierownictwem R. Marks-Bielskiej „Sprawność
instytucjonalna vs. lokalny rozwój gospodarczy – czynniki kształtujące i interakcje”
sprawność instytucjonalną gminy zdefiniowano jako permanentną gotowość do
kształtowania partnerskich relacji gospodarczych i społecznych, jednocześnie zarówno
z przedsiębiorcami, jak i z lokalną społecznością, zdolność szybkiej, kompetentnej
odpowiedzi władz lokalnych na potrzeby przedsiębiorców zamierzających podjąć
działalność gospodarczą i prowadzących ją na terenie określonej gminy. Uwzględniana
jest m.in. umiejętność formułowania celów, uzgadnianie ich z lokalną społecznością,
a także sprawne podejmowanie decyzji
50. Ponadto w badaniach tych objęto analizą
zmienne opisujące sprawność instytucjonalną gminy, które odnoszą się do czynników
zewnętrznych w odniesieniu do urzędu np. liczbę organizacji pozarządowych na 10 tys.
mieszkańców, czy frekwencję wyborczą, a także wysokość wydatków ponoszonych
w związku z realizacją określonych zadań publicznych na 1 mieszkańca. Odnosząc się do
50
Raport z projektu badawczego Sprawność instytucjonalna vs. lokalny rozwój gospodarczy – czynniki
kształtujące i interakcje, Olsztyn 2017, http://www.uwm.edu.pl/konferencjakpgir/pliki/raport_z_projektu.pdf
Sp ra w n o śd za rzą d za n ia p u b lic zn ego sprawnośd instytucjonalna administracji samorządowej sprawnośd politycznego procesu decyzyjnego
sprawnośd realizacji zadao publicznych sprawnośd planowania finansowego sprawnośd budowania parterstw sprawnośd lokalnej demokracji i społeczeostwa obywatelskiego
24
naszych założeń przedstawiony projekt badawczy oceniał sprawność zarządzania
publicznego w gminach.
Szerszy kontekst sprawności zarządzania publicznego w gminie od sprawności
instytucjonalnej urzędu wynika także z badań na temat wpływu wielkości gminy na
sprawność jej działania autorstwa P. Swianiewicza, A. Gendźwiłł, J. Łukomskiej, A.
Kurniewicz, w których sprawność funkcjonowania gminy została ujęta jako: zdolność
do realizacji zadań publicznych (zapewnienia opieki przedszkolnej, dostępu do
infrastruktury kanalizacyjnej, pozyskiwania dotacji z funduszy unijnych, zdolność do
precyzyjnego planowania finansowego oraz do stanowienia prawa lokalnego),
ponoszone koszty wykonywania zadań publicznych, jak i sprawność lokalnej
demokracji
51.
Pomiar sprawności instytucjonalnej administracji samorządowej w Polsce –
dotychczasowe doświadczenia
Badania nad jakością samorządowego zarządzania i rządzenia publicznego w Polsce
mają już pewną historię i doświadczenia, które mogą niewątpliwie stanowić punkt
wyjścia dla dalszych i pogłębionych badań. Zainteresowanie prowadzeniem analiz
dotyczących sprawności instytucjonalnej polskiej administracji samorządowej wzrosło
zwłaszcza od momentu wstąpienia Polski w struktury UE, fakt ten umożliwił bowiem
finansowanie badań ze środków zewnętrznych. Poniższa tabela nr 3 stanowi
syntetyczną prezentację dotychczasowych ogólnopolskich badań nad sprawnością
instytucjonalną polskiego samorządu.
Tabela 3.
Dotychczasowe badania sprawności instytucjonalnej samorządu lokalnego
w Polsce
Badanie Opis
Program Rozwoju Instytucjonalnego (PRI) (2001 - 2004 )52
Założenia projektu opracowano w Małopolskiej Szkole Administracji Publicznej w Krakowie, przy udziale ekspertów z Canadian Urban Institute w Toronto. W wyniku działania PRI realizowanego przez MSWiA w latach 2001–2004 wypracowano instrumenty i narzędzia służące do diagnozowania, planowania i wdrażania rozwiązań instytucjonalnych w jednostkach administracji samorządowej. Podstawowym celem PRI było zdefiniowanie zasad rozwoju instytucjonalnego jednostek samorządu terytorialnego, co obejmowało w szczególności: analizę poziomu rozwoju
51 P. Swianiewicz, A. Gendźwiłł, J. Łukomska, A. Kurniewicz, Wielkość gmin i powiatów a sprawność ich
funkcjonowania. Hipotezy wielkoludów i liliputów, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2016.
52
M. Zawicki, St. Mazur (red), Analiza instytucjonalna urzędu gminy. Przewodnik dla samorządów, Wydanie II., MSAP, MSWiA, Kraków 2004.
25
instytucjonalnego (samoocenę), projektowanie zmian (usprawnień) instytucjonalnych oraz ich wdrażanie (zastosowanie wskazanych narzędzi rozwoju instytucjonalnego) oraz ocenę efektów.
Metodą rozwoju instytucjonalnego zostało objętych 9 obszarów zarządzania:
1. zarządzanie strategiczne i finansowe, 2. organizacja i funkcjonowanie urzędu, 3. zarządzanie kadrami,
4. usługi publiczne, w tym komunalne,
5. partycypacja społeczna i stymulowanie rozwoju społecznego, 6. stymulowanie rozwoju gospodarczego,
7. zarządzanie projektami,
8. współpraca miedzy jednostkami samorządu terytorialnego, 9. etyka i zapobieganie zjawiskom korupcji
Metoda analizy instytucjonalnej została przetestowana w roku 2002 i 2003 w 28 urzędach gmin, uczestniczących w PRI, a następnie w oparciu o wyniesione doświadczenia udoskonalona przez autorów – konsultantów Małopolskiej Szkoły Administracji Publicznej Akademii Ekonomicznej w Krakowie i Canadian Urban Institute, we współpracy z Zespołem Projektu w MSWiA.
Program ten nawiązywał przede wszystkim do zasad i metod „nowego zarządzania publicznego” oraz koncepcji współuczestniczenia obywateli w zarządzaniu sprawami publicznymi.
Podniesienie jakości działania urzędów i usług dla mieszkańców poprzez wdrożenie zaktualizowanej metody PRI w gminach i powiatach53
(2009 – 2011)
Projekt realizowano w latach 2009-2011 przez konsorcjum, poniższych instytucji:
• Małopolska Szkoła Administracji Publicznej Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie (MSAP UEK, lider projektu),
• Związek Gmin Wiejskich Rzeczypospolitej Polskiej (ZGW RP), • Związek Miast Polskich (ZMP),
• Związek Powiatów Polskich (ZPP).
Projekt ten był wdrażany w ramach priorytetu V Dobre rządzenie Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, działanie 5.2. Wzmocnienie potencjału administracji samorządowej, poddziałanie 5.2.1. Modernizacja zarządzania w administracji samorządowej. Głównym celem tego projektu było zaktualizowanie opisanej powyżej metody Planowania Rozwoju Instytucjonalnego (metoda PRI) oraz jej wdrożenie w jednostkach samorządu terytorialnego biorących udział w projekcie. Zastosowano tu metodę pogłębionego case study, obejmującego analizy rozwoju instytucjonalnego i doradztwo prowadzone w 6 gminach miejskich, 6 gminach wiejskich i w 6 powiatach.
W projekcie wyodrębniono 19 kryteriów zarządzania zgrupowanych w 5 obszarach zarządzania:
1. Przywództwo i strategia
2. Zarządzanie zasobami i procesami
3. Zarządzanie kapitałem ludzkim organizacji 4. Partnerstwo
5. Zarządzanie usługami publicznymi Zdiagnozowanie potencjału administracji samorządowej, ocena potrzeb szkoleniowych kadr urzędów administracji samorządowej oraz przygotowanie profili
Projekt systemowy realizowany przez Departament Administracji Publicznej w ówczesnym Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Celem projektu było uzyskanie wiedzy na temat aktualnego potencjału administracji samorządowej i faktycznych potrzeb szkoleniowych jej kadr oraz pomoc dla MSWiA w bardziej skutecznym dopasowaniu odpowiednich instrumentów wsparcia dla wzmocnienia tego potencjału i zaspokojenia tych potrzeb z uwzględnieniem celów Działania 5.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.
53
M. Zawicki (red.), Katalog narzędzi rozwoju instytucjonalnego w samorządzie lokalnym, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie Małopolska Szkoła Administracji Publicznej, Kraków 2011.
26
kompetencyjnych kadr urzędów administracji samorządowej
(2009-2010)54
W ramach projektu, przeprowadzono następujące badania i analizy: - opracowanie wyników ankiety rozwoju instytucjonalnego administracji samorządowej w zakresie wdrożonych rozwiązań zarządczych,
- badanie Omnibus na temat satysfakcji z obsługi i dostępu do informacji publicznej w urzędach JST na reprezentatywnej grupie dorosłych Polaków, w szczególności w zakresie dostępności, terminowości, komunikatywności, kompetencji, uprzejmości i prezencji urzędników,
- badanie jakościowe w wybranej losowo reprezentatywnej grupie kadry kierowniczej z zakresu zagadnień rozwoju instytucjonalnego administracji samorządowej w zakresie wdrożonych rozwiązań zarządczych, w szczególności takich jak: system zarządzania jakością (np. zgodny z normą ISO 9001:2000), model samooceny CAF, elektroniczny obieg dokumentów, wieloletnie planowanie finansowe i inwestycyjne, budżet zadaniowy, monitorowanie realizacji strategii rozwoju, mierzenie jakości usług publicznych i satysfakcji klientów,
- badanie jakościowe w wybranej losowo reprezentatywnej grupie kadry kierowniczej w JST z zakresu wdrożonych rozwiązań ograniczających możliwość występowania zjawisk korupcyjnych, w szczególności takich jak: kodeks etyczny, czy szkolenia etyczne oraz zwiększających partycypację w procesie decyzyjnym, takich jak: prowadzenie konsultacji społecznych, czy zlecanie zadań publicznych organizacjom pozarządowym, - badanie jakościowe metodą indywidualnych wywiadów pogłębionych (IDI) na grupie przedstawicieli organizacji pozarządowych(co najmniej 10 osób) w zakresie wdrożonych rozwiązań ograniczających możliwość występowania zjawisk korupcyjnych, w szczególności takich jak: kodeks etyczny, czy szkolenia etyczne oraz zwiększających partycypację w procesie decyzyjnym, takich jak: prowadzenie konsultacji społecznych, czy zlecanie zadań publicznych organizacjom pozarządowym,
- badanie dot. jakości obsługi klientów i dostępu do informacji publicznej przygotowanie badania mystery shopping (instrukcje, formularze) oraz jego realizację, opracowanie raportu z badań obejmującego w szczególności analizę standardów obsługi klientów i dostępu do informacji publicznej w urzędach gmin (urzędach miejskich, urzędach miast), starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich oraz poziomu zadowolenia z obsługi klientów urzędów JST,
- badanie na temat jakości stanowionego prawa miejscowego JST, - diagnoza jakości indywidualnych aktów administracyjnych JST,
- ocena potrzeb szkoleniowych kadr urzędów administracji samorządowej, - opracowanie profili kompetencyjnych kadr urzędów administracji samorządowej.
Badania zostały przeprowadzane w formie wywiadów telefonicznych lub indywidualnych wywiadów pogłębionych na reprezentatywnej grupie przedstawicieli JST, a także w przypadku badania jakości obsługi klientów i dostępu do informacji publicznej - metodą mystery shopping.
Barometr Rozwoju Instytucjonalnego Jednostek Samorządu Terytorialnego (2013)55
Celem Barometru rozwoju instytucjonalnego jednostek samorządu terytorialnego jest dostarczanie wiedzy dotyczącej zmian w rozwoju instytucjonalnym zachodzącym w jednostkach samorządu terytorialnego. Główne pytania badawcze dotyczyły poziomu rozwoju instytucjonalnego jednostek samorządu terytorialnego w Polsce, jego zmian, czynników warunkujących, znaczenia środków europejskich dla osiąganego poziomu rozwoju instytucjonalnego, oddziaływania poziomu rozwoju instytucjonalnego na skuteczność i efektywność działania urzędów, ich
54
Raport końcowy: „Zdiagnozowanie potencjału administracji samorządowej, ocena potrzeb szkoleniowych
kadr urzędów administracji samorządowej oraz przygotowanie profili kompetencyjnych kadr urzędów administracji samorządowej”, MSWiA, ASM Kutno, Kutno 2010.
55
Raport z badania dla Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, Barometr Rozwoju Instytucjonalnego Jednostek
27
kulturę organizacyjną, standardy świadczenia usług publicznych oraz zaangażowanie obywateli w działania urzędów. W badaniu zastosowano narzędzia pomiaru stanu rozwoju instytucjonalnego inspirowane Metodą Planowania Rozwoju Instytucjonalnego. Ocenie poddano 4 obszary rozwoju instytucjonalnego:
- zarządzanie strategiczne - zarządzanie procesami
- zarządzanie kapitałem ludzkim, a w nim podobszary: planowanie, rekrutacja i selekcja; motywowanie, ocena i awansowanie; doskonalenie zawodowe oraz etyka,
- zarządzanie usługami publicznymi, w jego ramach usługi administracyjne oraz wspieranie rozwoju gospodarczego.
Każdy z obszarów oceniony został za pomocą wskaźników (łącznie 99 wskaźników rozwoju instytucjonalnego) przypisanych do odpowiednich stadiów rozwoju instytucjonalnego. Badanie zrealizowano z zastosowaniem metody badania kwestionariuszowego przeprowadzonej z wykorzystaniem techniki ankiety internetowej CAWI. Wzięło w nim udział 2088 jst (1843 gminy, 245 powiatów)
Bilans kadencji 2010-2014 w świetle wyników wyborów
samorządowych – raport dla Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej (2014)56
Badania zrealizowane techniką CAWI wśród 627 jednostek samorządu terytorialnego. Ocenie poddano m. in rozwój instytucjonalny rozumiany jako stosowanie następujących instrumentów zarządzania:
- aktualna strategia rozwoju
- kodeks etyki pracowników samorządowych - karta dużej rodziny lub adekwatny program
- procedura dotycząca inicjatywy obywatelskiej mieszkańców - aktualny program rewitalizacji
- budżet w układzie zadaniowym - system zarządzania jakością ISO
- system przeciwdziałania zagrożeniom korupcyjnym - przeprowadzanie samooceny rozwoju instytucjonalnego
Wyniki badań wskazały na związek między wielkością gminy a występowaniem instrumentów usprawniających zarządzanie
Systemowe wsparcie procesów zarządzania w JST (2014-2015)57
W ramach projektu zrealizowane zostały badania Implementacja norm, procedur i wartości służby cywilnej w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce mające na celu ustalenie aktualnego poziomu świadomości i wiedzy decydentów politycznych na szczeblu wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego (wójtów, burmistrzów, starostów, prezydentów i marszałków województw) na temat systemu służby cywilnej w Polsce oraz ustalenie poziomu akceptacji dla idei wdrożenia samorządowej służby cywilnej. Badaniem ankietowym zostali objęci wszyscy przedstawiciele władzy wykonawczej na szczeblu samorządu terytorialnego. Ankieta dotyczyła m.in. stosowanych procedur zarządczych w jednostkach samorządu terytorialnego:
- misji i wizji organizacji, - istnienia systemu ISO,
- prowadzenia badań satysfakcji klienta oraz
- oświadczenia dotyczącego stanu kontroli zarządczej w jednostce.
Narzędzia te wchodzą w system zarządzania, które w zależności od zakresu stosowania określają poziom dojrzałości kultury organizacyjnej.
Ogółem w badaniu udział wzięło 569 jednostek samorządu terytorialnego: 494 jednostek na szczeblu gminy (w tym miasta na prawach powiatu), 71
56 C. Trutkowski, A. Kurniewicz, Bilans kadencji 2010-2014 w świetle wyników wyborów samorządowych, Warszawa 2014.
57 Samorządowa służba cywilna. Obszary metropolitalne. Zagospodarowanie przestrzenne. Badania nad
kierunkami zmian w funkcjonowaniu samorządu terytorialnego w Polsce, red. P. Kopiciński, Uniwersytet
Ekonomiczny w Krakowie, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej, [online] http://pri.msap.pl/doki/publ/SWPZ_Samorzadowa_sluzba_2015.pdf
28
jednostek na szczeblu powiatowym oraz 4 jednostki na szczeblu województwa.
Badanie jakości życia mieszkańców gmin regionu łódzkiego w świetle sprawności instytucjonalnej gmin 2014 (2015)58
Badanie zrealizowano w okresie grudzień 2014 – czerwiec 2015 w odniesieniu do 177 gmin województwa łódzkiego. Uzyskano zwrot na poziomie 83 gmin. Celem badania była analiza jakości życia mieszkańców gmin województwa łódzkiego w odniesieniu do oceny sprawności instytucjonalnej samorządów lokalnych. Cel ten został zoperacjonalizowany w kategoriach analizy procesu zarządzania realizacją usług publicznych o potencjalnym wpływie na jakość życia mieszkańców w gminach województwa łódzkiego w roku 2014. Jedno z pytań badawczych dotyczyło elementów wewnętrznej organizacji i zarządzania samorządem lokalnym mających wpływ na efektywność świadczenia usług służących poprawie jakości życia na poziomie lokalnym. Przyjęto, że samorząd lokalny wywiera potencjalny wpływ na jakość życia mieszkańców, kształtując w drodze oferowanych usług publicznych następujące zjawiska: a. atrakcyjność osiedleńczą gminy;
b. warunki do poprawy sytuacji materialnej mieszkańców gminy; c. jakość oferty edukacyjnej;
d. jakość oferty kulturalnej;
e. jakość oferty sportowej i rekreacyjnej; f. jakość podstawowej opieki zdrowotnej; g. jakość środowiska naturalnego; h. bezpieczeństwo i porządek publiczny;
i. zwalczanie wykluczeń i marginalizacji grup społecznych; j. transport i komunikację publiczną.
Tak określone obszary tematyczne poddano ocenie sprawności instytucjonalnej samorządu lokalnego pojmowanej w kategoriach zarządzania sferą usług publicznych. Oceny tej dokonano na podstawie wskaźników przypisanych każdemu obszarowi, uwzględniając następujące wymiary sprawności instytucjonalnej samorządu lokalnego:
- zarządzanie strategiczne - posiadanie odpowiednich względem rozpatrywanego obszaru tematycznego dokumentów strategicznych, planistycznych lub programowych; sposób ujęcia zagadnień związanych z danym obszarem w tych dokumentach, wykorzystywanie różnorodnych instrumentów i działań aktywizujących sytuację w danym obszarze tematycznym; kontrola realizacji zapisów strategicznych; posiadanie określonych standardów realizacji usług publicznych;
- zarządzanie wiedzą i technologiami informacyjnymi
- monitorowanie i ocena jakości realizowanych usług w tym zaspokajanie potrzeb i poziom satysfakcji mieszkańców, pozyskiwanie informacji o potrzebach i deficytach występujących w danym obszarze tematycznym; korzystanie z zewnętrznych źródeł wiedzy eksperckiej, baz danych, korzystanie ze specjalistycznego oprogramowania, itp.;
- współpraca i partnerstwo - współpraca zadaniowa z innymi gminami lub jednostkami budżetowymi spoza obszaru gminy (związki, stowarzyszenia komunalne), konsultacje społeczne, polityka współpracy z
przedsiębiorcami i organizacjami pozarządowymi;
- zarządzanie kadrami - kompetencje (wykształcenie kierunkowe i
podyplomowe) pracowników, szkolenia, dodatkowo pogłębione o dane nt. rotacji pracowników, procedur motywacyjnych itp.;
- zarządzanie finansami - poziom i dynamika wydatków w analizowanych obszarach, sposoby i instrumenty prowadzenia gospodarki finansowej- w
58
Raport końcowy, Badanie jakości życia mieszkańców gmin regionu łódzkiego w świetle sprawności
instytucjonalnej gmin 2014, EGO - Evaluation for Government Organizations s.c., Warszawa Łódź 2015, na
zlecenie Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Łodzi, [online] http://www.euroreg.uw.edu.pl/dane/web_euroreg_publications_files/5523/badanie-jakosci-zycia-mieszkancow-gmin-regionu-lodzkiego.pdf
29
tym np. prowadzenie działań projektowych, pozyskiwanie środków ze źródeł zewnętrznych, dodatkowo pogłębione o strategiczne i operacyjne zarządzanie finansami gminy.
Wymiary te zastosowano zarówno w odniesieniu do oceny sprawności instytucjonalnej, demonstrowanej w każdym obszarze tematycznym, jak również w ujęciu horyzontalnym. Określono zatem ogólny poziom sprawności w zakresie zarządzania strategicznego, wiedzą i technologiami, współpracy i partnerstwa, zarządzania finansami oraz kadrami w przekroju wszystkich obszarów tematycznych.
Skuteczny urząd
samorządowy (2016)59 Zrealizowane badania składały się z dwóch komponentów:
- sondażu wśród sekretarzy jednostek samorządu terytorialnego poziomu gminnego techniką CAWI,
- 15 pogłębionych wywiadów indywidualnych z liderami samorządowymi. Badania zostały przeprowadzone na przełomie 2015 i 2016 roku przez Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej we współpracy z Centre of Expertise for Local Government Reform Rady Europy.
W wyniku badania zidentyfikowane zostały: - słabe strony samorządu,
- praktyki zarządzania administracją lokalną,
- poziom sprawności funkcjonowania administracji samorządowej,
- problemowe obszary realizacji zadań przez urzędy administracji samorządowej
- istotność czynników oceny sprawności działania administracji lokalnej, - bariery rozwoju instytucjonalnego,
- najskuteczniejsze sposoby zwiększania sprawności instytucjonalnej urzędów,
- atrakcyjność zatrudnienia w administracji samorządowej, - system szkoleń i potrzeby szkoleniowe.
Źródło: opracowanie własne.
Wybrane narzędzia służące ocenie sprawności instytucjonalnej administracji
samorządowej
Jednym z narzędzi diagnozowania sprawności instytucjonalnej administracji
samorządowej jest metoda planowania instytucjonalnego w samorządzie terytorialnym.
Została ona zaktualizowana w wyniku realizacji projektu Systemowe wsparcie procesów
zarządzania w JST, zrealizowanego w latach 2014-2015 przez Ministerstwo
Administracji i Cyfryzacji w partnerstwie z Małopolską Szkołą Administracji Publicznej
Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie (MSAP UEK), Uniwersytetem Łódzkim oraz
Uniwersytetem Warmińsko-Mazurskim – w ramach Priorytetu V Działanie 5.2
Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (trzecia wersja – poprzednie wersje PRI
2001-2004 oraz PRI 2009-2011). W efekcie tego opracowane zostały kwestionariusze
diagnostyczne umożliwiające przeprowadzenie analizy instytucjonalnej z oceną
realizacji standardów kontroli zarządczej w gminach, miastach na prawach powiatu oraz
59 Raport z badań zrealizowanych przez Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej we współpracy z Centre of Expertise for Local Government Reform, Rada Europy, Skuteczny urząd samorządowy, Rozwój kompetencji
30
powiatach. Ich zastosowanie pozwala zidentyfikować stadium rozwoju
instytucjonalnego gminy w 5 obszarach za pomocą 19 kryteriów zarządzania. W każdym
kryterium jst identyfikuje osiągnięte stadium rozwoju instytucjonalnego od 1 do 5, gdzie
1 oznacza brak rozwiązań a 5 najwyższy poziom rozwoju danego kryterium zarządzania.
Ponadto przeprowadzenie analizy instytucjonalnej pozwala na uzyskanie
kompleksowego obrazu w zakresie realizacji 20 z 22 standardów kontroli zarządczej.
Diagnoza ta jest także podstawą do wyznaczenia dalszej ścieżki doskonalenia
sprawności instytucjonalnej. W tym celu jst może odnieść się do modelowego -
wzorcowego stanu rozwoju instytucjonalnego opracowanego dla każdego kryterium
zarządzania. Zaproponowane narzędzia diagnostyczne zakładają ocenę następujących
kryteriów zarządzania:
Tabela 4.
Obszary i kryteria zarządzania w analizie instytucjonalnej jst
Obszar Przywództwo
i strategia Zarządzanie zasobami i procesami Zarządzanie kapitałem ludzkim organizacji Partnerstwo Zarządzanie usługami publicznymi Kryteria zarządzania - przywództwo - zarządzanie strategiczne - zarządzanie