W stęp
Istota dotychczasowego procesu integracyjnego w ramach Unii Europejskiej sprowadza się do wyrównywania poziom u gospodarczego poszczególnych krajów członkowskich z jednej strony, z drugiej zaś do rozwiązywania ważnych problemów gospodarczych i społecznych, z którymi każdy z krajów z osobna nie mógłby sobie poradzić. Polityka UE realizowana jest za pom ocą budżetu UE. Nie oznacza to jednak rezygnacji z aktywnej polityki poszczególnych krajów w osiąganiu celów integracji. Kraje członkow skie, pow ierzając UE określone funkcje integracyjne scedowały na nią uprawnienia niezbędne do wykonywania tych funkcji, w związku z tym musiały zobowiązać się do wzięcia na siebie związanych z tym kosztów (bezpośrednie wpłaty do budżetu skła dek członkowskich przez kraje należące do UE, wpływy z ceł, opłat, podatku od towarów i usług VAT). Zgodnie z obowiązującą w UE zasadą równowa gi budżetowej wydatki muszą być sfinansowane dochodami w każdym roku budżetowym1.
Z asady finan sow an ia z funduszy u n ijn y ch
Istotne znaczenie w wydatkach z budżetu UE stanowi finansowanie przemian strukturalnych w krajach członkowskich w celu stopniowej niwelacji różnic m ię dzy regionami UE, by coraz efektywniej wykorzystywać ich potencjał. W finanso waniu przedsięwzięć z funduszy unijnych stosuje się następujące główne zasady (zgodnie z art. 9 -1 7 Rozporządzenia W E nr 1083/2006):
- partnerstwa i komplementarności - działania Unii Europejskiej powinny być podejmowane zgodnie z potrzebami i oczekiwaniami kraju członkowskiego oraz dopełniać jego zadania w realizacji określonego celu,
- dodatkowości - pom oc z funduszy strukturalnych i z Funduszu Spój ności powinna być dodatkowym źródłem finansowania oprócz finansowania krajowego,
- koordynacji - poszczególne działania w ramach instrumentów finansowych powinny być ze sobą zharmonizowane,
- subsydiarności, nieingerowania władz wyższego szczebla w decyzje i dzia łania władz niższego szczebla,
- koncentracji - pomoc unijna powinna być skupiona na określonym, kon kretnym działaniu,
- programowania - powinien być ustalony wieloletni spójny program dzia łania w każdym kraju członkowskim tworzący spójną całość z polityką UE.
K ró tk a ch arak tery sty k a funduszy stru k tu raln y ch i Funduszu S p ó jn o ści Fundusze strukturalne współfinansują zarówno programy krajowe (ponad 90% środków finansowych), jak i inicjatywy wspólnotowe. Wiele celów i zadań re alizowanych w ramach integracji krajów członkowskich zostało postawionych przed potencjalnymi beneficjentami:
- firmami działającymi w warunkach gospodarki rynkowej. Mogą one korzy stać ze środków finansowych funduszy strukturalnych: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Finansowego Instrumentu Orientacji Rybołówstwa oraz Funduszu Spójności.
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego ma na celu niwelację różnic w roz woju poszczególnych regionów w obrębie Wspólnoty. Środki finansowe z tego funduszu skierowane są głównie na obszary słabo rozwinięte gospodarczo, ze względu na niekorzystne warunki przyrodnicze, regiony restrukturyzowane, z przestarzałymi gałęziami przemysłu, gospodarstwami rolnymi o rozdrobnionej strukturze agrarnej. Pomoc z tego funduszu skierowana jest głównie do przed siębiorstw, jednostek samorządu terytorialnego, organizacji pozarządowych
podejmujących inwestycje na tych terenach, głównie w infrastrukturę, ochro nę środowiska, edukację, wspieranie stałych m iejsc pracy (z wyłączeniem in westycji finansowanych z EFS), współpracę przygraniczną, międzyregionalną i ponadnarodową. Zasady wykorzystania środków z tego funduszu reguluje Roz porządzenie (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1783/1999.
Zadania Europejskiego Funduszu Społecznego reguluje Rozporządzenie (WE) nr 1081/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca w sprawie Euro pejskiego Funduszu Społecznego. Finansowanie z tego Funduszu ma na celu poprawę życia ludności na terenach finansowania poprzez tworzenie nowych m iejsc pracy, aktywizację bezrobotnych, ich przekwalifikowanie, wspieranie przedsiębiorczości, wyrównywanie szans w dostępie do edukacji, preferowanie tworzenia m iejsc pracy dla osób niepełnosprawnych i po pięćdziesiątym roku życia. Zadania te są realizowane w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego „Rozwój zasobów ludzkich”.
Drugim ważnym programem operacyjnym tego funduszu jest Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego, którego zadaniem jest wspieranie przedsiębiorczości, poprawa adaptacyjności przedsiębiorstw do nowych wa runków gospodarki rynkowej po wejściu Polski w struktury UE, prowadzenie polityki równości szans, przeciwdziałania dyskryminacji. Środki finansowe z tego funduszu mogą być skierowane do instytucji realizujących politykę zatrudnienia, działających na rynku pracy, podmiotów sektora finansów publicznych, osób fizycznych i przedsiębiorstw.
Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej jest głównym instrumentem finansowym kształtowania i realizacji wspólnego rynku rolnego krajów należą cych do UE. Fundusz ten oprócz wspierania eksporterów produktów rolnych z krajów UE poprzez tzw. subsydia eksportowe, łagodzenie skutków finansowych koniunktury na rynku płodów rolnych, gwarantując rolnikom ceny minimalne na ich produkty, zapewniając jednocześnie określone dochody tej grupie zawo dowej (Sekcja Gwarancji), zajmuje się współfinansowaniem inwestycji mających na celu głównie rozwój infrastruktury na wsi, dokształcanie i przekwalifikowanie się rolników, rozwój agroturystyki, modernizację obszarów wiejskich, ochronę środowiska (Sekcja O rientacji)2.
Fundusz Spójności ma na celu zm niejszanie i niwelację różnic nie tylko m iędzy regionam i państw (co je st zadaniem funduszy strukturalnych), ale w poziom ie rozwoju gospodarczego i społecznego między krajam i należą 2 Fundusze strukturalne i program y pom ocow e Unii Europejskiej, red. K. Budzowski, Kraków 2003,
cymi do UE. Przede wszystkim z tego funduszu finansowane są inwestycje w regionach najsłabiej rozwiniętych (produkt narodowy na jednego m iesz kańca nie przekracza 90% średniego poziomu w krajach należących do UE), które przyczynią się do poprawy warunków życia ludności w nich zamiesz kującej, inwestycje w infrastrukturę transportu i kom unikacji oraz w ochronę środowiska. Z Funduszu Spójności finansowane są duże projekty inwestycyjne realizowane w skali m akroekonomicznej, dlatego każdy projekt jest przedmio tem negocjacji pomiędzy Komisją Europejską a krajem członkowskim3. Środki finansowe są przyznawane poszczególnym projektom. Rozporządzenie Rady (W E) nr 1084/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające Fundusz Spójności i uchylające rozporządzenie (W E) nr 1164/94 stanowi, że Fundusz Spójności ma na celu trwały rozwój W spólnoty poprzez zwiększenie jej spójności eko nom icznej i społecznej.
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227, poz. 1658) jest podstawowym aktem prawa krajowego regulu jącym ogólne zasady wykorzystania środków unijnych w okresie programowa nia 2 0 0 7 -2 0 1 3 r. Jednocześnie uszczegóławia rozporządzenie Rady (W E) nr 1083/2006 i dostosowuje ogólne uregulowania zawarte w przepisach wspólnoto wych do warunków krajowych. Środki finansowe z budżetu UE stanowią ważne źródło pozyskiwania kapitału dla firm z jednej strony, z drugiej zaś obligują do inwestycji ze środków własnych, w końcu wymuszają racjonalne nimi gospoda rowanie. W tym celu niezbędna staje się ich dokładna ewidencja, którą w szcze gólności zapewnia prowadzona w firmie pełna rachunkowość w postaci ksiąg rachunkowych, które zgodnie z Ustawą o rachunkowości obejmują dziennik, księgę główną, księgi pomocnicze, zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz sald kont ksiąg pomocniczych i wykaz inwentarza4. Wprawdzie przedsię biorstwa prowadzące rachunkowość podatkową (kartę podatkową, ryczałt od przychodów ewidencjonowanych, podatkową księgę przychodów i rozchodów) także mogą być beneficjentami środków finansowych z UE, ale muszą prowadzić dodatkową ewidencję umożliwiającą rozliczenie i kontrolę środków finansowych z funduszy strukturalnych. Działające na rynku podmioty gospodarujące mogą wybrać pełną rachunkowość lub uproszczoną (podatkową), ale niektóre z nich ze względu na rozmiar działalności zobligowane są prowadzić księgi handlowe. Do nich zalicza się podmioty mające siedzibę lub miejsce sprawowania zarządu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej:
3 J. Uryga, W . Magielski, I. Bienias, Środki unijne, ODDiK sp. z o.o., Gdańsk 2007, s. 19. 4 Ustawa o rachunkowości z dnia 29 września 1994 r., tekst jednolity z 2002 r., Dz.U. N r 76, poz.
1) spółki handlowe (osobowe i kapitałowe, w tym również w organizacji) oraz spółki cywilne, z zastrzeżeniem pkt 2, a także inne osoby prawne, z wyjątkiem Skarbu Państwa i Narodowego Banku Polskiego,
2) osoby fizyczne, spółki cywilne osób fizycznych, spółki jawne osób fizycz nych oraz spółki partnerskie, jeżeli ich przychody netto ze sprzedaży towarów, produktów i operacji finansowych za poprzedni rok obrotowy wyniosły co naj mniej równowartość w walucie polskiej 1 200 000 euro,
3) jednostki, jeżeli otrzymują one na realizację zadań zleconych dotacje lub subwencje z budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub funduszy celowych - od początku roku obrotowego, w którym dotacje lub subwencje zostały im przyznane,
4) jednostki sporządzające sprawozdania finansowe zgodnie z Międzynaro dowymi Standardami Rachunkowości, Międzynarodowymi Standardami Spra wozdawczości Finansowej oraz związanymi z nimi interpretacjami ogłoszony mi w formie rozporządzeń Komisji Europejskiej, zwanymi dalej „MSR" stosują przepisy ustawy oraz przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie, w zakresie nieuregulowanym przez M SR5.
Podstawowym ogniwem w procesie dystrybucji i rozliczania środków finanso wych z budżetu UE jest instytucja zarządzająca programem operacyjnym, którą jest minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa. Instytucja zarządzająca ponosi odpowiedzialność za przygotowanie i realizację programu operacyjnego6.
Firmy zainteresowane wykorzystaniem środków finansowych z funduszy unij nych muszą zastosować określone prawem procedury. Do każdego programu i poszczególnych działań zakres elementów podlegających weryfikacji będzie inny, aby uzyskał on akceptację instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej i w końcu kontrolującej.
W y m o g i fo rm aln e i m ery to ry czn e
sp orząd zania w niosków o dofin an sow an ie
Każdy wniosek przedsiębiorstwa ubiegającego się o finansowanie unijne powi nien być zgłoszony w odpowiedzi na ogłoszenie o konkursie (dotyczy projektów konkursowych) we właściwej instytucji, w określonym terminie. Przede wszyst kim musi dotyczyć właściwego programu i działania w ramach wybranego fun 5 Ustawa o rachunkowości z dnia 29 września 1994 r., tekst jednolity z 2002 r., Dz.U. Nr 76, poz.
694, art. 2.1.
6 A. Dębska-Rup, W. Rup, R achunkow ość środków unijnych w jedn ostkach sektora fin an sów p u b licznych, OD i DK Sp. z o.o., Gdańsk 2007, s. 32.
duszu strukturalnego. Ze składanego wniosku wynika zgodność realizowanego przedsięwzięcia w przyszłości z celami horyzontalnymi polityki UE i z zasadami wspólnotowymi, głównie z zasadą zrównoważonego rozwoju, równych szans i konwergencji. Potencjalny beneficjent zobowiązany jest we wniosku odpowie dzieć także na pytanie, jaki wpływ będzie miał projekt na środowisko (wsparcie nie może być udzielane na projekty przyczyniające się do degradacji lub znacz nego pogorszenia stanu środowiska naturalnego), czy realizacja projektu poprawi bezpieczeństwo i higienę pracy w przedsiębiorstwie (obniżenie poziomu hałasu i zmniejszenie zanieczyszczeń podczas pracy), czy w projekcie założono zakup specjalistycznego oprogramowania w celu poprawy zarządzania przedsiębior stwem, w szczególności dotyczy to produkcji i sprzedaży. Trzeba przedstawić inform acje dotyczące projektu, jego lokalizację, opis dotyczący działalności dotychczasowej firmy i skutków, jakie na niej wywrze realizacja zamierzonego projektu. Bardzo istotne znaczenie ma innowacyjność projektu i to, na czym ona polega. Potrzebny jest także plan przyszłego rynku sprzedaży wyrobów lub usług, będących efektem realizacji projektu.
Przedsiębiorcy składają wniosek o dofinansowanie w instytucji zarządzającej, którą zwykle jest samorząd województwa, którego organem wykonawczym jest Zarząd realizujący swoje zadania przy pomocy Urzędu Marszałkowskiego. In stytucja zarządzająca wspólnie z instytucją wdrażającą przygotowuje regulamin konkursowy. Regulamin jest akceptowany przez instytucję monitorującą7.
Instytucją wdrażającą oprócz Urzędu Marszałkowskiego Województwa może być instytucja zewnętrzna, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości.
Instytucja wdrażająca dokonuje oceny formalnej wniosku składanego przez firmę. Sprawdza, czy wniosek został zgłoszony w języku polskim, na odpowied nim formularzu i jest kompletny na etapie aplikowania, tzn. czy wypełnione są wszystkie wymagane pola, zawiera wszystkie wypełnione strony, suma kon trolna na wszystkich stronach wniosku jest identyczna oraz czy dołączono niezbędne załączniki. Jest podpisany przez wnioskodawcę i opatrzony jego pieczęcią firmową. W ersja papierowa i elektroniczna wniosku powinna być identyczna.
Tylko taki wniosek złożony przez firmę może zostać rozpatrzony zarówno przez instytucję zarządzającą, jak i wdrażającą, w którym wnioskodawca ubiega się o środki w ramach określonego działania, jest wskazany w grupie potencjal nych beneficjentów, a realizacja planowanej inwestycji mieści się w ramach cza sowych określonego działania. Ponadto, wnioskodawca, który we wcześniejszym
7 Podręcznik p roced u r w d rażan ia ZPORR, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, W arszawa 2004, s. 1 2 -1 5 .
okresie (w ciągu ostatnich trzech lat) korzystał ze środków publicznych, powinien wykazać prawidłowość w wywiązywaniu się z zadań finansowych.
O ceny m erytorycznej projektu dokonuje instytucja zarządzająca lub ze wnętrzni eksperci.
Przedsiębiorca, przygotowując wniosek, ma obowiązek zaprezentować wiele informacji finansowych zawartych w sprawozdaniu finansowym, na które składa się bilans, rachunek zysków i strat, sprawozdanie o stanie kapitału własnego oraz rachunek przepływów pieniężnych, informacja dodatkowa. We wniosku powin na znajdować się także wiarygodna prognoza sytuacji ekonomicznej przedsię biorstwa w przyszłości. Ocenie podlegają możliwości finansowe firmy w trakcie i w perspektywie kilkuletniej realizacji projektu. Przedsiębiorca przygotowuje wiarygodny i racjonalny biznesplan, z którego w późniejszym terminie będzie rozliczany przez instytucje nadzorujące wydatkowanie unijnych środków finan sowych. Realizacja planowanego przedsięwzięcia powinna być zgodna z rama mi czasowymi odpowiedniego programu określonego funduszu strukturalnego lub Funduszu Spójności. Zasady dokonywania wydatków w projekcie powinny uwzględniać ustaloną z góry kwalifikację wydatków do finansowania z budżetu UE oraz środki własne ustalone wartościowo. We wniosku powinna być przed stawiona etapowość i racjonalność planowanych kosztów w stosunku do zakresu zadań określonych w projekcie. Harmonogram działań musi być zsynchronizo wany z założeniami projektu.
Wnioskodawca prezentuje swoje możliwości finansowe w realizacji przed sięwzięcia, wskazując na możliwość jego ukończenia w założonym terminie. Oprócz udziału finansowego własnego oraz ewentualnej zdolności kredytowej potencjalny beneficjent wykazuje własny wkład rzeczowy.
Realizacja programów operacyjnych podlega kontroli przez komitet m onito rujący. Na podstawie art. 36 Ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju właściwy minister pełniący funkcję instytucji zarządzającej programem operacyj nym, a w przypadku regionalnych programów operacyjnych właściwy miejscowo wojewoda powołuje w drodze zarządzenia kom itet monitorujący. Każdy kraj członkowski UE ustanawia komitet m onitorujący dla każdego programu opera cyjnego lub dla kilku programów. Komitet monitorujący działa w oparciu o swój regulamin wewnętrzny w ramach instytucjonalnego, prawnego i finansowego porządku danego kraju członkowskiego UE oraz przyjmuje go po akceptacji instytucji zarządzającej w celu wykonywania zadań.
W latach 2007-2013 formą podstawową przekazywania środków finansowych na inwestycje dla firm jest dotacja rozwojowa. Dotacja rozwojowa stanowi środki finansowe z UE, które wchodzą do budżetu państwa, skąd transferowane są bez pośrednio do firm lub za pośrednictwem jednostek samorządu terytorialnego po spełnieniu określonych warunków wynikających z unormowań prawa unijnego
i krajowego. Oprócz środków finansowych z UE w skład dotacji rozwojowej mogą wchodzić środki finansowe z budżetu państwa polskiego. Te dwie części muszą być wyraźnie rozgraniczane ze względu na odmienność metod rozliczania i sprawozdawczości środków finansowych z funduszy strukturalnych i funduszu spójności przedkładanych do Komisji Europejskiej.
Drugi sposób zasilania beneficjentów w środki finansowe stanowi ich transfer bezpośredni od dawcy, który jest rzadziej stosowany (była to forma finansowania typowa w latach 2 004-2006). Różnica polega na tym, że środki te nie przechodzą przez budżet państwa. Ten sposób finansowania nie jest przedmiotem rozważań w niniejszym artykule.
Jednostkowym przedsięwzięciem podlegającym odrębnemu finansowaniu i rozliczaniu otrzymanych na jego realizację środków finansowych z budżetu UE jest „projekt"