Usługi komunalne w gospodarce regionu

Konkurencyjność regionu i jego potencjał rozwojowy są w dużym stopniu

determinowane jakością życia na danym terenie. Odpowiednia infrastruktura komunalna i wysoki standard usług komunalnych mają istotny wpływ na budowanie konkurencyjności

regionalnej. Korporacje międzynarodowe będą lokować swój kapitał, a szczególnie tworzyć centrale tam, gdzie mogą się spodziewać, że ich pracownicy będą mieli zapewniony standard życia nie odbiegający od tego jaki znają ze swych państw macierzystych. Usługi komunalne zaspokajają podstawowe potrzeby ludności: zaopatrzenie w wodę, ciepło i energię oraz wpływają na atrakcyjność miast jako miejsca do osiedlania się, gdy właściwie spełniony jest priorytet utrzymania czystości i porządku, między innymi przez odpowiednią gospodarkę odpadami. Tym samym usługi użyteczności publicznej stają się elementem klimatu inwestycyjnego. Ponadto standard usług komunalnych ma znaczenie dla atrakcyjności turystycznej regionu, która również może istotnie wpływać na proces tworzenia regionalnej przewagi konkurencyjnej [Wojnicka 1999, s. 1].

163

Gospodarka komunalna jest bardzo ważnym elementem gospodarki jako całości. Rozwój oraz innowacyjność tego sektora ma bezpośrednie przełożenie na rozwój regionu i podniesienie jego konkurencyjności przez ścisłe powiązania łączące usługi komunalne z każdym innym rodzajem działalności gospodarczej. Gospodarka komunalna stanowi także ciekawy obszar badawczy ze względu na specyficzny charakter oraz cechy świadczonych usług81

. W literaturze przedmiotu obecność tego zagadnienia nie jest jednak istotnie zaznaczona, niewiele można znaleźć opracowań na temat funkcjonowania tego sektora oraz jego wpływu na pozostałe dziedziny życia społecznego i gospodarczego [Stachowicz i Stachowicz 2011, s. 4].

Gospodarka komunalna ma duże znaczenie dla praktycznej realizacji zrównoważonego rozwoju, w sposób znaczący wpływa na gospodarkę zasobami odnawialnymi i nieodnawialnymi. W Polsce odpowiedzialność za większość usług komunalnych spoczywa na władzach lokalnych, są to m.in.: gospodarka odpadami, zaopatrzenie w wodę, usuwanie ścieków, ciepłownictwo. Władze lokalne mogą kształtować gospodarkę komunalną za pomocą różnorodnego instrumentarium poczynając od bezpośrednich inwestycji, poprzez stanowienie prawa lokalnego

i stosowanie narzędzi ekonomicznych, a na działaniach edukacyjnych, informacyjnych i promocyjnych kończąc [Bergier 2010, s. 294]. Według definicji stosowanej w dokumentach

rządowych gospodarka komunalna obejmuje zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Istota przedmiotowa gospodarki komunalnej zawiera się w katalogu zadań noszących cechę użyteczności publicznej [Bartkowiak 2008, s. 69]. W szczególności są to zadania własne podmiotów publicznych (samorządów terytorialnych), obejmujące sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz usług komunalnych (zaopatrzenie w wodę, odbiór ścieków, gospodarka odpadami), gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, lokalnego transportu zbiorowego, ochrony zdrowia, pomocy społecznej, wodociągów i zaopatrzenia w wodę, gminnego budownictwa mieszkaniowego, edukacji publicznej, kultury, porządku publicznego, ochrony przeciwpożarowej, działalności w zakresie telekomunikacji [Ministerstwo Skarbu Państwa 2011, s. 16].

81

Historia usług komunalnych sięga czasów starożytnych. Już wiele wieków przed naszą erą w Jerozolimie istniało miejsce, w którym pozbywano sie niepotrzebnych rzeczy i odpadków. Dolina Hinnom, zwana również Gehenną, położona była poza

miastem i pełniła funkcje ogromnego składowiska odpadów. Pierwsze przepisy dotyczące czystości wydano natomiast w Atenach w 320 r. p.n.e. – według nich zebrane odpadki i fekalia należało wywozić poza miasto, na odległość nie mniejszą niż 1 mila. Najczystszym miastem tamtego okresu były Teby, dzięki tebańskiemu wojskowemu i politykowi Epaminondasowi, który

164

Z uwagi na brak obowiązującej definicji usług komunalnych w przepisach prawa i w literaturze naukowej proponuje się rozumienie tego pojęcia jako zbioru wszystkich usług

dostarczanych na rzecz społeczności lokalnej, wchodzących do katalogu zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego oraz zleconych przez administrację publiczną. Najczęściej jest to zbiór usług o charakterze materialnym, w sferze użyteczności publicznej, który tworzą następujące branże [Szewczuk 2005, str. 480]:

- komunikacja miejska,

- usługi wodociągowe i kanalizacyjne, - dostawa energii cieplnej dla ludności,

- oczyszczanie ulic i placów oraz usuwanie nieczystości z nieruchomości,

- zagospodarowanie odpadów,

- utrzymanie zieleni.

W literaturze występują różne podejścia do klasyfikacji usług komunalnych. Rozróżnia się usługi komunalne, w których płatnikiem jest samorząd terytorialny, oraz takie, za które opłatę ponoszą członkowie społeczności lokalnej (mieszkańcy).

Najważniejsze cechy usług komunalnych obejmują [Szewczuk 2005, s. 482]: - ciągłość i powszechność świadczenia usług,

- łatwą dostępność dla mieszkańców,

- zaspokajanie potrzeb zbiorowych społeczności lokalnych,

- brak celu maksymalizacji zysku (co może powodować niską jakość świadczonych usług), - częstą pozycję monopolistyczną podmiotu świadczącego usługę i wynikający stąd „spokój

organizacyjny”.

Dwie ostatnie cechy mogą być wewnętrznym utrudnieniem dla innowacyjności przedsiębiorstw

świadczących usługi komunalne. Konieczność zaspokajania potrzeb społeczności niezależnie od opłacalności jest sprzeczne z rynkowymi zasadami działalności gospodarczej. Podmioty

świadczące usługi na zlecenie samorządów terytorialnych są tymczasem zainteresowane utrzymaniem płynności i zachowaniem racjonalności ekonomicznej w podejmowanej działalności. W przypadku, gdy usługi na zlecenie podmiotu publicznego (samorządu terytorialnego) świadczy podmiot prywatny, może powstać sprzeczność pomiędzy koniecznością realizacji zadania własnego samorządu a chęcią zachowania opłacalności ekonomicznej przez podmiot świadczący usługę. W związku z powyższym w coraz większym stopniu w sferze usług

165

komunalnych wprowadzane są rozwiązania rynkowe. Najkorzystniejszą jest sytuacja, gdy samorząd terytorialny tworzy warunki do realizacji usług, zlecając je i angażując się tylko

w sytuacjach wyjątkowych [Szewczuk 2005, s. 483].

Organizacja systemu świadczenia usług komunalnych jest jednym z czynników decydujących o skuteczności i efektywności zaspokajania potrzeb mieszkańców [Borowiec 2006, s. 325]. Stosowane obecnie trzy podstawowe modele organizacji usług komunalnych obejmują model [Szewczuk 2005, s. 488]:

- publiczny, - prywatny, - mieszany⁸².

Do usług komunalnych najtrudniejszych w organizacji zalicza się usługi wodociągowo – kanalizacyjne, ciepłownicze, gospodarkę odpadami, komunikację. Wybór formy organizacji usług komunalnych jest elementem polityki gminy. Ponieważ celem gminy w zakresie gospodarki komunalnej jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców, a nie maksymalizacja zysków, działalność gospodarcza prowadzona poprzez podmioty komunalne może pozostawać w sprzeczności z zasadami działalności gospodarczej. Zajmując się

świadczeniem usług komunalnych, władze gmin występują równocześnie w roli przedsiębiorcy i reprezentanta interesów społeczności lokalnej. Przy uchwalaniu taryf ścierają się ze sobą

zazwyczaj dwie racje: społeczne i ekonomiczne. Trudna sytuacja materialna znacznej części społeczności lokalnej, wysokie bezrobocie, niskie płace mogą powodować, że działalność gospodarcza gmin przeobraża się w swoistą formę pomocy społecznej. Wysokie koszty

świadczenia usług, zamiast zmuszać do przekształceń, częściej skłaniają organy gminne do dofinansowywania sfery użyteczności publicznej. Z jednej strony władze lokalne traktują

sektor usług komunalnych bez żadnych przywilejów i preferencji jako źródło dodatkowych pożytków budżetowych i pozabudżetowych. W szczególności widać to na przykładzie podatku od nieruchomości. Z drugiej jednak strony ze względów społecznych radni działają najczęściej w kierunku ustalania jak najniższych taryf (np. opłat za wodę). Jednoczesne obciążanie

wysokimi podatkami podmiotów świadczących usługi komunalne (co przekłada się na zwiększone koszty działalności) i presja polityczna niskich cen za świadczone usługi jest

wbrew podstawowym regułom ekonomii i nie sprzyja wysokiej jakości usług [Misterska – Dragan 2004, s. 78].

82

W pewnym uproszczeniu jednym z przykładów mieszanej formy organizacyjnej jest spółka prawa handlowego komunalna – stanowi własność publiczną ale mając osobowość prawną i autonomię zarządzania oraz finansowania zbliża się w swoim funkcjonowaniu do rozwiązań rynkowych, według modelu prywatnego

166

Analiza stanu dokonywanych od lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku przekształceń w gospodarce komunalnej wykazuje duże zróżnicowanie form organizacyjno-prawnych. Sposoby przekształceń wciąż nie zawsze są optymalnie dostosowywane do specyfiki branż, wielkości podmiotów komunalnych i wielkości jednostek terytorialnych. Obok przesłanek takich, jak dążenie do zachowania wpływu na działalność podmiotów komunalnych, wybór formy organizacyjno-prawnej dyktowany jest często czynnikami drugorzędnymi, takimi jak doraźne korzyści z punktu widzenia budżetu jednostki terytorialnej czy podporządkowanie się interesom pracowników (część potencjalnych wyborców, szczególnie w społecznościach, gdzie podmioty komunalne są jednymi z większych pracodawców)83

. Według corocznego sprawozdania Ministerstwa Skarbu Państwa w 2010 r. jednostki samorządowe wykazały funkcjonowanie 782 zakładów budżetowych. 90 zakładów w omawianym roku zlikwidowano w celu utworzenia spółki prawa handlowego, a ich majątek, zgodnie z ustawą o gospodarce komunalnej, wniesiono do utworzonej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Tak wysoka liczba przekształceń zakładów budżetowych w spółki z ograniczoną działalnością mogła wynikać ze zmian w przepisach ustawy o finansach publicznych84

[Ministerstwo Skarbu Państwa 2011, s. 7-13].

5.3. Charakterystyka ekoinnowacji w przedsiębiorstwach świadczących usługi komunalne