5.1. Wprowadzenie w problematykę funkcjonowania
zintegrowanych inwestycji terytorialnych
Jednym z istotnych wymiarów rozwoju regionalnego jest postępująca urbanizacja, towarzyszące temu zjawiska społeczno-gospodarcze oraz środowiskowe, a także konsekwencje wywołane zmieniającym się za-kresem pojęciowym „miasto”. Współcześnie należy je rozpatrywać jako integralny składnik złożonej i podlegającej ciągłym przemianom sie-ci. „Miasto” można definiować jedynie wówczas, gdy uwzględni się lo-kalizację oraz uwarunkowania terytorialne, a także jego obszar funk-cjonalny. Za szczególnie wartościowe studium przypadku o wysokim potencjale innowacyjności we współzarządzaniu miastami uznano zin-tegrowane inwestycje terytorialne (ZIT). Są one postrzegane jako nowa-torskie rozwiązanie zarówno na szczeblu Unii Europejskiej, jak i na po-ziomie samorządów lokalnych i regionalnych. ZIT wpisują się w nowy wymiar realizacji głównego celu polityki Unii Europejskiej w okresie 2014–2020, który akcentuje element budowania i wspierania partnerstw oraz sieci współpracy na rzecz rozwoju społecznego, gospodarczego
oraz terytorialnego w wymiarze ponadlokalnym w otoczeniu funkcjo-nalnym miast (Klimowicz, Dudzik, 2016). Zadaniem ZIT jest zapewnienie elastycznego mechanizmu formułowania odpowiedzi na różne potrze-by terytorialne, bez utraty koncentrowania się na tematyce, przez któ-rą polityka spójności wiąże się ze strategią „Europa 2020” (Europa 2020 2010, s. 2). Należy dodać, że ZIT nie muszą uwzględniać działań w ob-rębie całych jednostek administracyjnych, a mogą dotyczyć oddzielnych podmiotów o podobnych cechach w danym regionie: od konkretnych dzielnic miast o różnych problemach aż do obszarów metropolitalnych, obszarów miejsko-wiejskich, subregionalnych czy międzyregionalnych (Wytyczne dla państw członkowskich 2014, s. 8). W takim właśnie podej-ściu można upatrywać nowatorstwa Unii Europejskiej w programowa-niu polityki rozwoju regionalnego: oto samorządy we własnym zakresie, bez przymusu wywieranego odgórnie, dobrowolnie współpracując na różnych poziomach, mogą konstruować takie rozwiązania, które uzna-ją dla siebie za optymalne. Zakłada ona, że działauzna-jąc w takich ramach, ZIT korzyst nie wpłyną na zwiększanie efektywności podejmowanych w re-gionach interwencji przez realizację projektów odpowiadających w spo-sób kompleksowy na potrzeby oraz problemy miast i powiązanych z nimi funkcjonalnie obszarów. W myśl unijnych regulacji, każde państwo członkowskie ustanawia w umowie partnerstwa zasady wyboru obsza-rów, w których mają być realizowane zintegrowane działania na rzecz ich zrównoważonego rozwoju, oraz określa szacunkową alokację środ-ków (art. 7 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1301/2013). Dodatkowo zakłada się konieczność delegowania części zadań związanych z wdrażaniem poszczególnych części programów na poziom subregionalny i – w określonych warunkach – lokalny, aby za-pewnić partycypację we współzarządzaniu obszarami funkcjonalny-mi (Scenarios for Integrated Territorial Investments 2015, s. 19). Przepisy unijne określają, że „władze miejskie” odpowiadają przynajmniej za za-dania związane z wyborem projektów do dofinansowania – w tym jako instytucja pośrednicząca w systemie wdrażania funduszy unijnych. ZIT stanowią narzędzie selekcji i realizacji przedsięwzięć istotnych dla roz-woju regionu na podstawie współpracy wielu podmiotów, podejmowaną
w ramach obszarów funkcjonalnych. Kluczową przesłanką zastosowania ZIT jest głównie potrzeba realizacji wzajemnie zależnych i komplemen-tarnych projektów oraz pozytywne oddziaływanie na obszar całego ob-szaru objętego tym mechanizmem (ibidem).
Wdrożenie instrumentu ZIT do prawa polskiego nastąpiło w przepi-sach ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spój-ności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020. Na jej pod-stawie powołano 24 obszary funkcjonalne, w tym 17 na poziomie miast wojewódzkich (wraz z ZIT dla Bydgoszczy i Torunia ze względu na sil-ne powiązania) oraz 7 na obszarach funkcjonalnych miast subregio-nalnych/regionalnych w czterech województwach: śląskim (Często-chowa, Rybnik, Bielsko-Biała), dolnośląskim (Jelenia Góra, Wałbrzych, Wrocław), wielkopolskim (Kalisz – Ostrów) i zachodnio-pomorskim (Koszalin – Kołobrzeg – Białogard).
Realizacja zintegrowanych inwestycji terytorialnych w Polsce ma na celu:
promowanie partnerskiego modelu współpracy różnych jednostek admi nistracyjnych na miejskich obszarach funkcjonalnych;
zwiększenie efektywności podejmowanych interwencji przez realiza-cję zintegrowanych projektów odpowiadających w sposób komplek-sowy na potrzeby i problemy miast i obszarów powiązanych z nimi funkcjonalnie oraz
zwiększanie wpływu miast i obszarów powiązanych z nimi funkcjonal-nie na kształt i sposób realizacji działań wspieranych na ich obszarze w ramach polityki spójności (ibidem).
W czterech z wybranych do analizy regionów: pomorskim, łódzkim, dolnośląskim oraz śląskim powołano łącznie osiem obszarów funkcjonal-nych: cztery wojewódzkie i cztery subregionalne. Na potrzeby badań in-nowacji we współzarządzaniu rozwojem regionalnym metodą śledzenia procesów ewaluacji poddane zostały ZIT wojewódzkie:
Zintegrowane Inwestycje Terytorialne dla Obszaru Metropolitalnego Gdańsk – Gdynia – Sopot (ZIT OM GGS);
Zintegrowane Inwestycje Terytorialne Stowarzyszenia Łódzkiego Ob-szaru Metropolitalnego (ZIT SŁOM);
Zintegrowane Inwestycje Terytorialne Wrocławskiego Obszaru Funk-cjonalnego (ZIT WrOF);
Zintegrowane Inwestycje Terytorialne Subregionu Centralnego Woje-wództwa Śląskiego (ZIT SCWŚ).
Należy zauważyć, że trzy z nich (poza ZIT WrOF) funkcjonują jako sto-warzyszenia. Taka formuła od porozumienia różni się tym, że wymaga partnerskiego podejścia wszystkich zaangażowanych w nie podmiotów, większej świadomości jakości relacji opartej na zaufaniu, jak również woli włączenia się w proces budowania wspólnej wartości na poziomie wyż-szym niż wyłącznie lokalny i tym samym odpowiedzialności za wspólnie podejmowane decyzje i ich konsekwencje („ZIT-y są w swej istocie mięk-ką formą koordynacji współpracy, bo o ile kilka związków zdecydowało się na formułę stowarzyszenia, to wiele funkcjonuje na zasadzie porozu-mień. I w tym drugim przypadku można przypuszczać, że chyba zabra-kło wiary w sukces przedsięwzięcia, skoro do chwili obecnej funkcjonu-je jakiś wydział w strukturze urzędu miasta, który koordynufunkcjonu-je wyłącznie wspólne projekty, a nie wspólne cele rozwojowe”, Przedstawiciel samo-rządu w województwie łódzkim 2017). ZIT w Polsce nie są oceniane jako idealne rozwiązania. Jak stwierdził przedstawiciel samorządu wojewódz-twa śląskiego, „Nie były [one] konsultowane na etapie konstruowania. Obecnie są ograniczone do wyznaczonych osi priorytetowych. Miastom narzuca się, co mają robić, i nie mają one możliwości samodzielnego de-cydowania o sobie”. Niezależnie od tego dostrzega się, że na tym etapie jest to jedyna zinstytucjonalizowana formuła, która okazuje się skutecz-na w zachęcaniu do zintegrowanej współpracy poskutecz-nadlokalnej.