Wspó³czesna polityka imigracyjna Niemiec

W latach 90. XX wieku, po dziesiêcioleciach bagatelizowania problemu rosn¹cej imigracji do Niemiec, jej ekonomiczne i spo³eczne konsekwencje doprowadzi³y do uœwiadomienia sobie przez polityków koniecznoœci wprowadzenia mechanizmów u³atwiaj¹cych funkcjonowanie RFN jako pañstwa imigracyjnego. Na kszta³t wspó³cze-snej polityki imigracyjnej Niemiec szczególny wp³yw mia³y dwa czynniki: 1) du¿a liczba obcokrajowców w Niemczech, która jest efektem nap³ywu cudzoziemców do Niemiec w ostatnich 50 latach (szczególnie w okresie akcji werbunkowej 1961–1973);

2) proces integracji Europy i wspólne rozwi¹zania prawne, jak choæby swoboda przep³ywu osób. Podkreœliæ nale¿y, ¿e niemiecka polityka zawsze zorientowana by³a

13 M. Mazur-Rafa³, Zmiana paradygmatu w niemieckiej polityce imigracyjnej w latach 1998–2004?

Wnioski dla Polski, CEFMR Working Paper, nr 2/2006, s. 5.

14 B. Marshall, The New Germany and Migration in Europe, Manchester 2000.

15 M. Szaniawska-Schwabe, Polityka imigracyjna Republiki Federalnej Niemiec, „Przegl¹d Za-chodni” 2009, nr 4, s. 5.

na kwestie rynku pracy, w efekcie czego w RFN wykrystalizowa³ siê specyficzny model polityki imigracyjnej, zorientowanej na imigracjê zarobkow¹ („Gastarbeitermodell”).

Faworyzowanie w podejœciu do imigrantów polityki ekonomicznej sprawi³o, ¿e aspek-ty integracji kulturowej i spo³ecznej d³ugo by³y marginalizowane. Dopiero na pocz¹tku 2005 roku, a¿ piêædziesi¹t lat po zawarciu pierwszej umowy bilateralnej w zakresie re-krutacji zagranicznej si³y roboczej, wesz³a w ¿ycie pierwsza Ustawa imigracyjna („Zu-wanderungsgesetz”), tworz¹ca ca³oœciowe formalnoprawne ramy regulacji kwestii imigracyjnych, a tak¿e – po raz pierwszy – kwestii integracji cudzoziemców.

W ustawie tej podstawê do prawa pobytu podzielono wed³ug kryterium celu na ka-tegorie: pracy zarobkowej, kszta³cenia, ³¹czenia rodzin oraz celów humanitarnych. Za-sady przyznawania pozwolenia na pracê zosta³y uproszczone poprzez redukcjê tytu³ów pobytowych do dwóch podstawowych – ograniczonego i nieograniczonego prawa do pracy¹⁶. Wyró¿niono kilka procedur zatrudnienia obcokrajowców:

1) ‘normalna’ – zezwolenie po zbadaniu rynku pracy, pierwszeñstwo dla Niemców i obywateli UE;

2) osób wysoko wykwalifikowanych – mo¿liwoœæ d³ugoterminowego pobytu: zezwo-lenie na osiedzezwo-lenie siê od pocz¹tku, prawo do pracy dla cz³onków rodziny;

3) osób samozatrudniaj¹cych siê (inwestorów) – zezwolenie na pobyt, gdy stwierdzo-ne zostan¹ pozytywstwierdzo-ne skutki dla niemieckiej gospodarki lub okreœlostwierdzo-nego regionu (inwestycja o wartoœci co najmniej 1 mln euro i utworzenie 10 miejsc pracy), gdy te warunki s¹ niespe³nione, mo¿liwe jest indywidualne badanie owych skutków¹⁷. Niemiecki rynek pracy zosta³ wiêc otwarty jedynie dla osób wysoko wykwalifiko-wanych, inwestorów oraz studentów, którzy w RFN ukoñczyli studia. Nowe przepisy wnios³y szereg uproszczeñ proceduralnych, np. wydawanie pozwolenia na pobyt i pracê w formie jednego aktu administracyjnego, ale ustawa tylko w ograniczonym za-kresie zaspokaja potrzeby niemieckiego rynku pracy. Nowa regulacja nie oznacza otwarcia rynku pracy na osoby œrednio wykszta³cone, czy na imigracjê w zwi¹zku z niedoborami si³y roboczej, co mog³oby byæ symptomem nowego podejœcia do regulo-wania imigracji w RFN.

Je¿eli chodzi o ³¹czenie rodzin, to rozwi¹zania w ustawie dotycz¹ przede wszystkim wieku dzieci uprawnionych do po³¹czenia z rodzin¹, gdy migruj¹ bez rodziców. Wiek ten utrzymano na poziomie 18 lat dla: dzieci uchodŸców, azylantów, osób wysoko wy-kwalifikowanych i osób wybranych w oparciu o system punktowy oraz na poziomie 16 lat dla pozosta³ych dzieci. Natomiast kwestie imigracji ze wzglêdów humanitarnych zdominowa³y rozwi¹zania zwi¹zane z: utrzymaniem prawa do azylu na mocy art. 16 Ustawy Zasadniczej RFN, postulatem zniesienia „Duldung”, czyli decyzji o wstrzyma-niu wydalenia bez przyznania prawa do pobytu i mo¿liwoœci wielokrotnego powtarza-nia tego rodzaju decyzji („Kettenduldung”) oraz popraw¹ sytuacji osób uznanych za uchodŸców na gruncie Konwencji Genewskiej poprzez przyznanie im praw takich sa-mych jak azylanci¹⁸.

16 Ibidem, s. 10.

17 M. Mazur-Rafa³, op. cit., s. 50.

18 Ibidem, s. 51–52.

Ustawa wprowadzi³a tak¿e kompleksowy system programów integracyjnych, któ-rych koordynacjê powierzono Federalnemu Urzêdowi ds. Migracji i UchodŸców („Bun-desamt für Migration und Flüchtlinge – BAMF”). W kwestii integracji imigrantów od koñca lat 90. istnia³ spo³eczny consensus, ¿e jest to sfera polityki, za któr¹ pañstwo równie¿ ponosi odpowiedzialnoœæ i w której nawarstwi³y siê wieloletnie zaniedbania.

Powszechnie zgadzano siê z opini¹, ¿e kursy jêzyka niemieckiego i wiedzy o Niem-czech bêd¹ pomocnym œrodkiem integracji. W przyjêtej w 2005 roku ustawie po raz pierwszy formalnie uznano wspó³odpowiedzialnoœæ pañstwa za proces integracji oraz wprowadzono system uprawnieñ i sankcji, co sprawi³o, ¿e integracja sta³a siê

dzia-³aniem systemowym i ca³oœciowym.

Rozwi¹zania zawarte w ustawie s¹ kontynuacj¹ polityki imigracyjnej zapocz¹tko-wanej w latach 70., gdy¿ skupiaj¹ siê na kontroli imigracji, rozumianej jako jej ograni-czanie i przeciwdzia³anie, a nie jak pierwotnie zak³adano na wspieraniu selektywnej imigracji i ograniczonym otwarciu niemieckiego rynku pracy na okreœlone grupy osób.

Ochronie niemieckiego rynku pracy przed nap³ywem niepo¿¹danych cudzoziemców ma s³u¿yæ m.in. wspomniana wy¿ej zasada pierwszeñstwa rodzimych pracowników.

Wyra¿aæ siê ona powinna w kontroli, czy w przypadku zatrudniania pracownika spoza Niemiec nie jest mo¿liwe zatrudnienie na danym stanowisku rodzimego pracownika.

Zasadzie tej nie podlegaj¹ m.in. pracownicy z krajów Unii Europejskiej.

W dostêpie do niemieckiego rynku pracy obywatele krajów UE s¹ wiêc w uprzywi-lejowanej sytuacji w stosunku do pozosta³ych cudzoziemców. Gwarantuje to funda-mentalna zasada UE, a mianowicie prawo swobodnego przemieszczania siê osób.

W praktyce prawo to zosta³o podzielone na trzy swobody: swobodê przep³ywu pra-cowników, swobodê przep³ywu osób prowadz¹cych samodzieln¹ dzia³alnoœæ gospo-darcz¹ oraz swobodê przep³ywu osób pozostaj¹cych poza zatrudnieniem (studentów, emerytów, rencistów)¹⁹. Swobodny przep³yw pracowników mo¿e zostaæ ograniczony, na przyk³ad w obawie przed zalaniem rynków pracy przez pracowników z krajów no-woprzyjêtych. Takie obawy sta³y siê podstaw¹ ograniczeñ w zatrudnianiu obywateli krajów przyjêtych do UE w 2004 roku (z wy³¹czeniem Cypru i Malty)²⁰. Wœród pañstw, które wprowadzi³y okresy przejœciowe w dostêpie do rynku pracy, Niemcy szczególnie w latach 90. XX wieku by³y krajem, który najd³u¿ej utrzyma³ ograniczenia (7 lat – zgodnie z zagwarantowanymi w Traktacie Akcesyjnym z 2003 roku okresami przejœciowymi – model „2+3+2”)²¹. Wprowadzone w Niemczech na pocz¹tku lat 90.

rozwi¹zania pozwala³y jednak zatrudniaæ, w wyj¹tkowych sytuacjach, cudzoziemskich pracowników spoza UE oraz m.in. z Polski. Rozwi¹zania te stanowi³y „furtkê” do nie-mieckiego rynku pracy, z której Polacy czêsto korzystali.

19 Migracje zarobkowe polskiej m³odzie¿y. Badania i analizy, red. E. Nowicka, Warszawa 2004, s. 18.

20 Przy wczeœniejszych rozszerzeniach WE tak¿e stosowano ograniczenia w dostêpie do rynku pracy (np. wobec Grecji 1981, Hiszpanii, Portugalii 1986).

21 K. Sieveking, Polscy obywatele w okresie przejœciowym obywatelstwa unijnego – ograniczone prawa korzystania ze swobody przep³ywu osób po 1 maja 2004 roku, w: Miêdzynarodowe implikacje procesu integracji europejskiej dla Polski i Niemiec, red. E. Cziomer, M. Czajkowski, Kraków 2004, s. 258.

4. Migracja z Polski do Niemiec – Polacy na niemieckim rynku pracy