Zmiany po przyst¹pieniu Polski do Unii Europejskiej

Znaczny wzrost przeniesieñ nast¹pi³ jednak po 1 maja 2004 roku, poniewa¿ ju¿

w maju 2005 roku Minister Finansów wyda³ ogó³em 1745 decyzji o przeniesieniu na sta³e funkcjonariuszy. Jednak w wyniku rozpoznania odwo³añ (wówczas by³ to wnio-sek o ponowne rozpatrzenie sprawy) wniesionych w stosunku do 594 decyzji – a¿ 404 zosta³o uchylonych lub zmienionych. Odwo³ania stanowi³y wiêc 38% ogólnej liczby wydanych decyzji. Z kolei wydawane decyzje uchylaj¹ce lub zmieniaj¹ce stanowi³y a¿

68% decyzji wydanych w wyniku wniesienia odwo³ania⁷.

W „Informacji o wynikach kontroli przygotowania S³u¿b Celnych do wykonywania na pó³nocno-wschodnim i wschodnim odcinku granicy pañstwowej zadañ zwi¹zanych z akcesj¹ Polski do Unii Europejskiej w latach 2002–2005 (I kwarta³)” wyraŸnie wska-zano, ¿e NIK negatywnie ocenia pod wzglêdem rzetelnoœci przeprowadzony przez Ministra Finansów proces zagospodarowania kadry S³u¿by Celnej polegaj¹cy na prze-noszeniu funkcjonariuszy celnych z jednostek na granicy zachodniej i po³udniowej do jednostek administracji celnej funkcjonuj¹cych na pó³nocno-wschodnim i wschodnim

5 Dz. U. 2003, Nr 137, poz. 1302.

6 E. Giska, Przebudowa aparatu skarbowego, „Monitor Prawa Celnego” 2003, nr 8, Szczecin 2003.

7 Najwy¿sza Izba Kontroli Delegatura w Lublinie, Informacja o wynikach kontroli przygotowa-nia S³u¿b Celnych do wykonywaprzygotowa-nia na pó³nocno-wschodnim i wschodnim odcinku granicy pañstwo-wej zadañ zwi¹zanych z akcesj¹ Polski do Unii Europejskiej w latach 2002–2005 (I kwarta³), Lublin 2005, s. 9.

odcinku granicy pañstwowej. Oceniono, ¿e przygotowywany od kilku lat proces aloka-cji nie zosta³ zakoñczony, a jego realizacja napotyka³a na coraz wiêksze trudnoœci⁸.

Przyczyn takiego stanu nale¿y upatrywaæ w b³êdach pope³nionych na szczeblu cen-tralnym. Zgodnie z opini¹ NIK proces wzmocnienia obsady kadrowej na zewnêtrznych granicach Unii przebiega³ zbyt wolno i w stopniu niewystarczaj¹cym do potrzeb. Po-twierdzeniem takiej oceny mog¹ byæ nastêpuj¹ce fakty: zatrudnienie ogó³em w czte-rech izbach celnych – Olsztyn, Bia³ystok, Bia³a Podlaska, Przemyœl – na koniec I kwarta³u 2005 r. wzros³o w porównaniu do stanu na koniec grudnia 2002 r. W przeli-czeniu na pe³ne etaty wzros³o z 2926 do 4253 osób, a wiêc o 1327 osób. Udzia³ zatrud-nienia tych jednostek w obsadzie etatowej wszystkich izb celnych zwiêkszy³ siê w tym okresie z 20% do 27,5%. W odniesieniu do przyjêtej „obsady docelowej S³u¿by Cel-nej” z paŸdziernika 2004 r. zatrudnienie na koniec I kwarta³u 2005 r., w 4 izbach cel-nych, kszta³towa³o siê ogó³em na poziomie 85,1%, tj. od 75,4% w IC w Olsztynie do 90,8% w IC w Bia³ej Podlaskiej. Brakowa³o wiêc 746 etatów, z tego w Izbie Celnej w Bia³ej Podlaskiej – 151, w Przemyœlu – 153, w Bia³ymstoku – 200, zaœ w Olsztynie – 242. W odniesieniu natomiast do potrzeb zg³aszanych przez Izby, zatrudnienie na ko-niec I kwarta³u 2005 r., w 4 izbach celnych, kszta³towa³o siê ogó³em na poziomie 76,4%, tj. od 71,6% w Izbie Celnej w Olsztynie do 83% w Izbie Celnej w Przemyœlu.

Zgodnie z powy¿szymi danymi brakowa³o wiêc 1312 etatów, z tego w izbach w: Bia³ej Podlaskiej – 444, Bia³ymstoku – 357, Przemyœlu – 216, Olsztynie – 295⁹.

Na koniec 2007 roku by³o 16 izb celnych, 46 urzêdów celnych oraz 161 oddzia³ów celnych, w tym 57 obs³uguj¹cych przejœcia graniczne. Obecnie jest 16 izb, 46 urzêdów celnych oraz 159 oddzia³ów w tym 54 oddzia³ów obs³uguj¹cych przejœcia graniczne¹⁰. Na granicy wschodniej funkcjonuj¹ cztery izby celne, w ramach których jest 11 urzê-dów celnych. W ramach urzêurzê-dów celnych funkcjonuje 54 oddzia³y celne, w tym 32 od-dzia³y graniczne.

Tabela 1 Struktura S³u¿by Celnej na granicy wschodniej

L.p. Izba Celna 1 Bia³a Podlaska 3 2 18 11 (5 kolejowe, 5 drogowe, 1 kolejowo-drogowe)

2 Bia³ystok 3 2 10 6 (3 kolejowe, 3 drogowe)

3 Olsztyn 2 2 10 7 (3 kolejowe, 3 drogowe, 1 morskie)

4 Przemyœl 3 3 16 7 (3 kolejowe, 2 drogowe, 1 drogowo-kolejowe, 1 lotnicze)

ród³o: www.mf.gov.pl, (15.06.2010).

8 Najwy¿sza Izba Kontroli Delegatura w Lublinie, Informacja o wynikach kontroli przygotowania S³u¿b Celnych do wykonywania na pó³nocno-wschodnim i wschodnim odcinku granicy pañstwowej zadañ zwi¹zanych z akcesj¹ Polski do Unii Europejskiej w latach 2002–2005 (I kwarta³), Lublin 2005, s. 8.

9 Najwy¿sza Izba Kontroli Delegatura w Lublinie, Informacja o wynikach kontroli przygotowania S³u¿b Celnych do wykonywania na pó³nocno-wschodnim i wschodnim odcinku granicy pañstwowej zadañ zwi¹zanych z akcesj¹ Polski do Unii Europejskiej w latach 2002–2005 (I kwarta³), Lublin 2005, s. 33.

10 http://www.mf.gov.pl/index.php?const=2&dzial=508&wysw=4&sub=sub3 (15.01.2010 r.).

Stan osobowy w S³u¿bie Celnej w ostatnich dwóch latach (2008–2009) wzrasta.

Œwiadczy o tym poni¿szy wykres.

Wzrost zatrudnienia w S³u¿bie Celnej widoczny jest na granicy zewnêtrznej Unii Europejskiej. Spowodowane jest to potrzeb¹ zapewnienia odpowiedniej ochrony rynku unijnego, a tym samym potrzeb¹ zapewnienia w³aœciwej kontroli dla towarów przy-wo¿onych na ten rynek z pañstw trzecich.

Tabela 2 Stan osobowy w S³u¿bie Celnej w latach 2003–2009 w podziale na poszczególne izby celne

Izba cel-na/MF

Funkcjonariusze i pracownicy w S³u¿bie Celnej

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Bia³a Podlaska 1290 1454 1580 1558 1584 1686 1746

Bia³ystok 863 957 1130 1113 1081 1141 1141

Olsztyn 553 726 925 905 897 918 986

Przemyœl 894 1062 1158 1155 1161 1202 1241

ród³o: Opracowanie w³asne na podstawie „Biuletynu Statystycznego S³u¿by Celnej”, http://www.mf.gov.pl/_fi-les_/sluzba_celna/publikacje/statystyka/biuletyn_2009/biuletyn_i-iv_2009.pdf.

Analizuj¹c struktur¹ organizacyjn¹ S³u¿by Celnej, nale¿y wspomnieæ, ¿e planowa-ne jest zmniejszenie izb celnych z 16 do 13. Izba Celna w Kielcach zostanie w³¹czona do Izby Celnej w Krakowie, Izba Celna w Opolu w³¹czona zostanie do Izby Celnej w Katowicach, zaœ Izba Celna w Rzepinie do Izby Celnej w Szczecinie (w³aœciwoœæ miejscowa dyrektora izby celnej nie musi pokrywaæ siê z obszarem województwa, po-niewa¿ administracja celna jest administracj¹ o charakterze specjalnym). Konsekwen-cj¹ powy¿szych zmian bêdzie:

16 100 16 000 15 900 15 800 15 700 15 600 15 500 15 400 15 300

2008 2009

2003 2004 2005 2006 2007

Liczbawszystkichpracowników administracjicelnej

Wykres 1. Kszta³towanie siê stanu osobowego w administracji celnej w latach 2003–2009

ród³o: Opracowanie w³asne na podstawie „Biuletynu Statystycznego S³u¿by Celnej”, http://www.mf.gov.pl/_fi-les_/sluzba_celna/publikacje/statystyka/biuletyn_2009/biuletyn_i-iv_2009.pdf.

– lepsze wykorzystanie zasobów kadrowych do zadañ z zakresu obs³ugi przedsiê-biorców i wykonywania kontroli;

– przesuwanie uwalnianych etatów w ramach fluktuacji kadr do oddzia³ów celnych w nowych i rozbudowywanych przejœciach granicznych;

– przesuniêcie osób zajmuj¹cych siê zadaniami rozproszonymi w ka¿dej izbie celnej (INTRASTAT, zaopatrzenie mundurowe) do funkcji kontrolnych i obs³ugi przedsiê-biorców;

– wykorzystanie infrastruktury oraz kompetencji informatycznych i kontrolnych za-trudnionych w Rzepinie dla lokalizacji tam funkcji centrum kompetencyjnego ca³ej S³u¿by Celnej;

– wykorzystanie infrastruktury izb celnych (Opole, Kielce) dla urzêdów celnych przy ograniczaniu inwestycji dla urzêdów celnych, które wymagaj¹ znacznych nak³adów finansowych, co pozwoli na szybsz¹ realizacjê inwestycji stanowi¹cych bezpoœred-nie zaplecze granicy zewnêtrznej UE¹¹.

Podkreœliæ nale¿y jednak, ¿e projekt ten spotka³ siê z du¿ym sprzeciwem ze strony parlamentarzystów oraz pracowników tych izb. Sprzeciw uzasadniano obawami likwi-dacji miejsc pracy. Jednak likwidacja dotyczy³aby tylko wy¿szego szczebla – izb cel-nych, które s¹ najmniej obci¹¿one prac¹. Nie spowodowa³oby to równie¿ likwidacji miejsc pracy, tylko nast¹pi³yby przesuniêcia pracowników z poziomu zarz¹dzaj¹cego na poziom wykonawczy. Skutkiem tego by³aby racjonalizacja struktury organizacyjnej na poziomie zarz¹dczym (izby celne), przy jak najpe³niejszym zabezpieczeniu potrzeb kadrowych na poziomie wykonawczym (urzêdy celne, oddzia³y celne). Zaznaczyæ na-le¿y, ¿e ¿adna z likwidowanych izb celnych nie znajduje siê na zewnêtrznej granicy Unii Europejskiej.

Analizuj¹c strukturê S³u¿by Celnej zaznaczyæ nale¿y, ¿e wraz z integracj¹ Polski z Uni¹ Europejsk¹, we wszystkich izbach celnych powsta³y Wydzia³y Zwalczania Przestêpczoœci (WZP). W ich sk³ad wchodz¹ obecnie 54 grupy mobilne. S³u¿y w nich 1202 funkcjonariuszy celnych. Ich g³ównym zadaniem jest szybkie reagowanie na wy-stêpuj¹ce zagro¿enia zwi¹zane z nielegalnym obrotem towarowym czy dzia³alnoœci¹ zorganizowanych grup przestêpczych¹².

S³u¿ba Celna wraz z przyst¹pieniem Polski do Unii Europejskiej otrzyma³a nowe zadania – przede wszystkim zosta³a zobowi¹zana do skutecznej ochrony rynku wspól-notowego. Dlatego te¿ funkcja ochronna nabra³a w przypadku S³u¿by Celnej istotnego znaczenia, co znalaz³o odzwierciedlenie w „Strategii dzia³ania S³u¿by Celnej 2007+”.

Jako cel strategiczny pierwszy okreœlono zabezpieczenie obszaru celnego UE przed nieuczciwym handlem i konkurencj¹, w szczególnoœci w zakresie ochrony interesów gospodarczych, zdrowia publicznego, ochrony praw w³asnoœci intelektualnej, dóbr kultury i œrodowiska oraz przed zagro¿eniami zewnêtrznymi w zakresie bezpieczeñ-stwa.

11 Ministerstwo Finansów, Struktura organizacyjna S³u¿by Celnej. Planowane zmiany, Warsza-wa 2010, s. 10–11.

12 J. Miko³ajczyk, 5 lat cz³onkostwa Polski w Unii Europejskiej – czas przemian w S³u¿bie Celnej,

„Wiadomoœci Celne” 2009, nr 5–6, Warszawa 2009, s. 24.

Obecnie potwierdzenie tej funkcji zawarte zosta³o w nowym dokumencie okre-œlaj¹cym funkcjonowanie S³u¿by Celnej – Strategii dzia³ania S³u¿by Celnej na lata 2010–2015. G³ównym celem jest stworzenie s³u¿by przyjaznej dla obywateli i przedsiê-biorców, stosuj¹cej skuteczny system kontroli, w oparciu o wysoko wykwalifikowan¹ kadrê, efektywne metody zarz¹dzania i nowoczesne technologie, która: zabezpiecza interesy finansowe Polski i Unii Europejskiej, wspiera i u³atwia legaln¹ dzia³alnoœæ gospodarcz¹ oraz zabezpiecza i chroni spo³eczeñstwo oraz œrodowisko przed zagro¿e-niami.

Pozosta³e cele strategiczne postawione w powy¿szym dokumencie zwi¹zane z za-rz¹dzaniem granic¹ zewnêtrzn¹ s¹ nastêpuj¹ce:

– zapewnienie skutecznego i efektywnego poboru nale¿noœci celnych i podatków oraz op³at stanowi¹cych dochody bud¿etu pañstwa i Unii Europejskiej;

– zapewnienie bezpieczeñstwa publicznego oraz ochrona rynku krajowego i unijnego, w tym poprzez aktywne wykorzystanie œrodków pozataryfowych;

– zwalczanie przestêpstw i wykroczeñ oraz ograniczanie nieprawid³owoœci w obsza-rze c³a;

– usprawnienie dzia³añ kontrolnych, w szczególnoœci wykonywanych na przejœciach granicznych;

– aktywizacja dzia³añ S³u¿by Celnej na arenie miêdzynarodowej (szczególnie w regio-nie Europy Œrodkowo-Wschodregio-niej).

Dzia³ania s³u¿¹ce realizacji celów strategicznych zosta³y zaplanowane w formie inicjatyw strategicznych, czyli nowych przedsiêwziêæ zarz¹dzanych zgodnie z przyjêt¹ w S³u¿bie Celnej metodyk¹ zarz¹dzania programami, projektami oraz zespo³ami zada-niowymi. Poszczególne inicjatywy strategiczne obejmuj¹ swoim wp³ywem przede wszystkim cele w perspektywie rozwoju. Przek³ada siê to na wzrost potencja³u organi-zacji (koniecznego do realiorgani-zacji celów) i w konsekwencji – poprzez skuteczne za-rz¹dzanie – na realizacjê celów strategicznych. Realizacja poszczególnych inicjatyw mo¿e wp³ywaæ na osi¹gniêcie wiêcej ni¿ jednego z celów. W analizowanym obszarze istotne s¹ nastêpuj¹ce inicjatywy:

– wdro¿enie Programu e-C³o;

– wdro¿enie Zmodernizowanego Kodeksu Celnego;

– zintegrowane zarz¹dzanie granic¹ – Integrated Border Management – IBM [ka¿de pañstwo posiada w³asne systemy krajowe, jednak oparte s¹ one na tych samych wy-mogach – s¹ kompatybilne z mo¿liwoœci¹ wymiany danych. Do tej pory wprowa-dzono system ECS dotycz¹cy wywozu (od 1 lipca 2009 roku). Przygotowywany jest system dotycz¹cy importu ICS, którego wprowadzenie planowane by³o na kwiecieñ 2010 r. Jednak nie zosta³ wprowadzony, co wynika z faktu, ¿e w niektórych pañ-stwach, w tym miêdzy innymi w Polsce, s¹ przewlek³e procedury przetargowe, i nie-stety nie by³o mo¿liwoœci dochowania terminu. Kolejny termin (ostateczny) – to 1 styczeñ 2011 roku. W ramach zarz¹dzania granic¹ funkcjonuje równie¿ istotny system NCTS dotycz¹cy tranzytu];

– wspó³praca z pañstwami objêtymi Partnerstwem Wschodnim, w szczególnoœci z pañ-stwami s¹siednimi.

W zwi¹zku z przyst¹pieniem Polski do Unii Europejskiej S³u¿ba Celna otrzyma³a równie¿ zadania z zakresu Wspólnej Polityki Rolnej (WPR). Zgodnie z art. 96 ustawy

Prawo celne¹³w zakresie przewidzianym dla organów celnych postêpowanie z towara-mi objêtytowara-mi Wspóln¹ Polityk¹ Roln¹ obejmuje towara-miêdzy innytowara-mi:

– sprawdzanie i potwierdzanie pozwoleñ na przywóz lub wywóz oraz certyfikatów przywozowych;

– przyjmowanie, sprawdzanie i potwierdzanie wniosków o refundacjê;

– pobór i badanie laboratoryjne próbek towarów;

– zatwierdzanie magazynów ¿ywnoœciowych;

– zatwierdzanie miejsc, w których towary mog¹ byæ przetwarzane lub sk³adowane w ramach prefinansowania.

Zaznaczyæ nale¿y, ¿e system realizacji zadañ w zakresie WPR zosta³ w pe³ni wdro¿ony. Zadania powy¿sze realizowane s¹ od dnia 1 maja 2004 roku. W celu pra-wid³owej ich realizacji utworzone zosta³y jednostki WPR w izbach celnych oraz jednostka centralna w Ministerstwie Finansów. Z kolei w urzêdach celnych i ich od-dzia³ach powo³ano koordynatorów do spraw WPR. Na podkreœlenie zas³uguje przygo-towanie i wdro¿enie „Instrukcji okreœlaj¹cej zasady postêpowania organów celnych w ramach WPR”. Przeprowadzono cykl szkoleñ z zakresu WPR na szczeblu central-nym i regionalcentral-nym z udzia³em ekspertów unijnych i krajowych. Szkoleniami objêci zostali wszyscy funkcjonariusze, którzy mieli dokonywaæ odpraw celnych w zakresie WPR. Podpisano i wdro¿ono porozumienia pomiêdzy Szefem S³u¿by Celnej i preze-sem Agencji Rynku Rolnego oraz G³ównym Inspektorem Jakoœci Handlowej Arty-ku³ów Rolno-Spo¿ywczych. Dzia³ania w powy¿szym zakresie mia³y na celu zapewnienie w³aœciwego poziomu obs³ugi w ramach kontroli operatywnej, zwi¹zanej z weryfikacj¹ zg³oszenia celnego – obligatoryjnego wymogu kontroli fizycznej towarów¹⁴.

S³u¿ba Celna sprawuje bezpoœredni¹ kontrolê nad prawid³owoœci¹ realizacji zasad wynikaj¹cych z mechanizmu handlu zagranicznego, jakimi s¹ refundacje wywozowe.

Zadania zwi¹zane z kontrol¹ obrotu towarami rolno-spo¿ywczymi nak³adaj¹ na t¹ s³u¿bê dodatkowe obowi¹zki, które s¹ bardzo pracoch³onne, wymagaj¹ odpowiedniego przeszkolenia i wiedzy fachowej oraz w znacznym stopniu wyd³u¿aj¹ czas dokonywa-nia czynnoœci zwi¹zanych z odpraw¹ celn¹ towarów rolno-spo¿ywczych. W 2013 r.

przestanie funkcjonowaæ mechanizm handlu z krajami trzecimi w postaci refundacji wywozowych.

4. Dzia³ania Komisji Europejskiej na rzecz usprawnienia