FOLIA OECONOMICA 243, 2010
DOROTA SIKORA-FERNANDEZ∗
Identyfikacja ograniczeĔ w efektywnym zarządzaniu
komunalnymi zasobami mieszkaniowymi
w Łodzi – propozycje zmian
Sytuacja mieszkaniowa w gminie zaleĪy od wielu czynników, spoĞród któ-rych naleĪy wymieniü m. in. uwarunkowania historyczne i sposób prowadzenia polityki mieszkaniowej na przestrzeni wielu lat oraz organizacjĊ systemu zarządzania zasobami mieszkaniowymi. OczywiĞcie nie bez wpływu pozostaje sytuacja ekonomiczna kraju oraz stopieĔ zaangaĪowania paĔstwa w politykĊ mieszkaniową. Lokalna sytuacja mieszkaniowa zaleĪy jednak przede wszystkim od sprawnoĞci systemu zarządzania substancją mieszkaniową oraz miejsca problemów mieszkaniowych w hierarchii spraw waĪnych dla władz samorządo-wych w kolejnych latach.
Rozwój zasobów mieszkaniowych w gminie moĪna rozpatrywaü w dwóch aspektach. Pierwszy z nich to budowa nowych mieszkaĔ, drugi natomiast to inwestowanie w zasoby juĪ istniejące. Budowa nowych mieszkaĔ zaleĪy od takich czynników jak dostĊpnoĞü terenów budowlanych, ich ceny, polityka władz lokalnych w zakresie mieszkalnictwa, dogodne warunki dla deweloperów.
ŁódĨ charakteryzuje siĊ duĪym stopniem niezaspokojonych potrzeb miesz-kaniowych. Ta trudna sytuacja mieszkaniowa wynika z wieloletnich zaniedbaĔ remontowych w stosunku do mieszkaĔ naleĪących do zasobów gminnych oraz niewystarczającej podaĪy mieszkaĔ w grupach społecznych o niskich i Ğrednich dochodach. Najbardziej zaniedbane są oczywiĞcie komunalne zasoby mieszka-niowe zlokalizowane przede wszystkim w centralnym obszarze miasta i jego najbliĪszym sąsiedztwie. Gmina ŁódĨ jest jednym z najwiĊkszych „kamienicz-ników” w Polsce1.
∗ Dr, Katedra Zarządzania Miastem i Regionem, Wydział Zarządzania Uniwersytetu Łódzkiego. 1
Udział komunalnych zasobów mieszkaniowych w Łodzi w 2007 r. w ogólnej liczbie łódz-kich mieszkaĔ wyniósł 20,4%. Dla porównania w GdaĔsku, Poznaniu, Krakowie, Wrocławiu i Szczecinie wskaĨnik ten wyniósł odpowiednio 15,8%; 7,8%; 7,6%; 19,6%; 15,9% (dane GUS).
Artykuł jest oparty na badaniach dotyczących funkcjonowania systemu za-rządzania zasobami mieszkaniowymi, przeprowadzonych przez autorkĊ w Łodzi w latach 2002–20092. Jego celem jest identyfikacja barier w skutecznym, przynoszącym pozytywne efekty dla zasobów mieszkaniowych zarządzaniu oraz propozycja zmian w istniejącym systemie zarządzania gminnymi mieszkaniami.
1. Komunalne zasoby mieszkaniowe
Mieszkania komunalne stanowią zasób mieszkaniowy naleĪący do gminy i są czĊĞcią zasobów publicznych. Na skutek transformacji polityczno-gospodarczej, jaka dokonała siĊ w Polsce w 1989 r., gminy stały siĊ jednostkami samorządu terytorialnego, które w ramach wykonywania swoich ustawowych zadaĔ zaczĊły dysponowaü mieniem komunalnym. Mienie to definiuje Ustawa o samorządzie gminnym3 jako „własnoĞü i inne prawa majątkowe naleĪące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiĊbiorstw”. Jednym ze składników mienia komunalnego są właĞnie zasoby mieszkaniowe. PoniewaĪ jednym z zadaĔ własnych gminy jest tworzenie warun-ków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, to w celu realizacji tego zadania gmina moĪe posiadaü oraz tworzyü zasób mieszka-niowy. Oznacza to, iĪ gmina moĪe budowaü nowe mieszkania, ale moĪe równieĪ powiĊkszaü ten zasób ze Ĩródeł innych niĪ własne inwestycje budowlane, na przykład poprzez odkupienie mieszkaĔ od innych podmiotów4.
Gminne zasoby mieszkaniowe zostały zdefiniowane w ustawie o ochronie praw lokatorów5, zgodnie z którą mieszkaniowy zasób gminy tworzą mieszkania stanowiące własnoĞü gminy albo gminnych osób prawnych lub spółek handlo-wych utworzonych z udziałem gminy, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego. Jest to zatem zasób mieszkaĔ przeznaczonych na wynajem, z załoĪenia dla osób, które nie są w stanie zaspokoiü swoich potrzeb
2
Badaniami objĊto wszystkie gminne jednostki organizacyjne zaangaĪowane w zarządzanie komunalnymi zasobami mieszkaniowymi (25 administracji nieruchomoĞciami oraz zakładów gospodarki mieszkaniowej), opisane w dalszej czĊĞci artykułu. Celem badaĔ była identyfikacja i analiza uwarunkowaĔ wpływających na zarządzanie gminnymi zasobami mieszkaniowymi oraz identyfikacja problemów wystĊpujących w obszarze gospodarki mieszkaniowej w Łodzi.
3 Ustawa o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r., DzU, nr 16, poz. 95. 4
Szczegółowe tworzenie gminnego zasobu nieruchomoĞci (w tym mieszkaniowych) na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, jak równieĪ zasady zarządzania tymi nieruchomoĞciami okreĞla Ustawa o gospodarce nieruchomoĞciami z 21 sierpnia 1997 r. (DzU, nr 46, poz. 543). Zarządzanie komunalnym zasobem mieszkaniowym bĊdzie przedmiotem nastĊpnego rozdziału niniejszej rozprawy.
5 Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianach Kodeksu
niowych samodzielnie, poprzez wynajĊcie mieszkania na rynku wtórnym, jego zakup lub budowĊ. Funkcją mieszkania komunalnego jest wiĊc z jednej strony funkcja pomocniczoĞci ze strony gminy w stosunku do osób o najniĪszych dochodach, z drugiej jednak strony ustawa o ochronie praw lokatorów wyraĨnie precyzuje zasady wynajmowania mieszkaĔ komunalnych, wskazując, iĪ miesz-kanie takie moĪe zostaü wynajĊte jedynie na czas nieokreĞlony. Prowadzi to do sytuacji, w której najemca, jeĞli tylko wywiązuje siĊ ze swoich obowiązków oraz regularnie płaci czynsz, otrzymuje doĪywotnie prawo do korzystania z mieszka-nia, niezaleĪnie od jego póĨniejszej sytuacji ekonomicznej. JednoczeĞnie mieszkanie komunalne stanowi czĊĞü majątku gminy, który to majątek moĪe byü przez nią wykorzystywany w celu pomnaĪania swoich dochodów. Gmina moĪe wiĊc takie mieszkanie wynająü lub sprzedaü, a dochody zarówno z wynajmu mieszkania, jak i jego sprzedaĪy są dochodami własnymi gminy.
W krajach Unii Europejskiej mieszkania naleĪące do samorządów lub orga-nów z nimi powiązanych pełnią najczĊĞciej rolĊ mieszkaĔ socjalnych. Zarówno w polskiej, jak i zagranicznej literaturze przedmiotu nie ma jednej, jasnej definicji mieszkania socjalnego. Organizacja Narodów Zjednoczonych definiuje mieszkal-nictwo socjalne jako tĊ czĊĞü sektora mieszkaniowego, która otrzymuje od sektora publicznego róĪnego rodzaju subsydia oraz inne formy pomocy w celu zmniejsze-nia kosztów ponoszonych przez najemców takich mieszkaĔ6. Mieszkanie ma oczywiĞcie charakter dobra prywatnego i jako takie dobro przynosi jego właĞcicie-lowi okreĞlone korzyĞci. Nie moĪe byü wiĊc jednoczeĞnie dobrem socjalnym, Ğwiadczy o tym jego rywalizacyjny oraz wykluczający charakter. MoĪe byü jednak instrumentem wykorzystywanym do pomocy socjalnej. Publiczna inter-wencja w sektor mieszkaniowy jest zatem niezbĊdna w celu pomocy najuboĪszym grupom społecznym w uzyskaniu oraz utrzymaniu własnego mieszkania7.
W krajach Europy Zachodniej oraz Stanach Zjednoczonych Ameryki Pół-nocnej mieszkania socjalne zaliczane są do czĊĞci sektora mieszkaniowego okreĞlanej mianem subsidized housing lub lower – income housing. Pierwszy termin oznacza, iĪ sektor publiczny subsydiuje budowĊ przez organizacjĊ sektora prywatnego lub sektora non-profit mieszkaĔ o okreĞlonych standardach dla osób wymagających pomocy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Subsydia mogą byü równieĪ przeznaczane na dopłaty do utrzymania przez właĞcicieli tego typu mieszkaĔ. Zajmują je bowiem ubodzy najemcy, nie posiadający zdolnoĞci do opłacania rynkowej stawki czynszu8. Stąd drugi termin charakteryzujący mieszkalnictwo socjalne – lower – income housing.
6
Housing Finance. Key Concept and Terms, United Nations, New York, Geneva, 1998, s. 50.
7
T. O’Sulivan, K. Gibb, Housing Economics and Public Policy, Blackwell Science, 2003, s. 138.
8
NajczĊĞciej socjalne zasoby mieszkaniowe naleĪą do organizacji non-profit, które są zobli-gowane do równowaĪenia ponoszonych kosztów z wpływami z czynszów oraz Ğrodkami pochodzącymi z pomocy paĔstwowej.
Zgodnie z polskim ustawodawstwem mieszkaniem socjalnym moĪe byü kaĪ-dy lokal wydzielony z komunalnego zasobu mieszkaniowego, nadający siĊ do uĪywania ze wzglĊdu na stan techniczny oraz wyposaĪenie. Powierzchnia lokalu socjalnego przypadająca na jednego członka rodziny nie moĪe byü mniejsza niĪ 5 m2 w przypadku gospodarstwa wieloosobowego i 10 m2 w przypadku jednej osoby. Mieszkanie socjalne moĪe mieü równieĪ obniĪony standard, przy czym przepisy prawne nie definiują pojĊcia „standard obniĪony”. Za dostarczenie mieszkania socjalnego odpowiedzialne są gminy. W kategoriach prawnych kaĪdy lokal gminny moĪe zostaü uznany za socjalny, obligatoryjnie bowiem musi on spełniaü jedynie warunek minimalnej powierzchni przypadającej na osobĊ.
Ustawa o ochronie lokatorów stanowi, iĪ gmina zapewnia lokale socjalne i zamienne, a takĪe zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. JeĪeli najemca nie uiszcza wymaganego czynszu za zajmowany lokal komunalny, sąd w wyroku nakazującym opróĪnienie lokalu orzeka o przyznaniu (lub nie) lokalu socjalnego. Do otrzymania mieszkania socjalnego po eksmisji uprawnione są niektóre grupy osób:
– kobiety w ciąĪy,
– osoby małoletnie, niepełnosprawne, – osoby obłoĪnie chore,
– emeryci i renciĞci spełniający kryteria do otrzymania Ğwiadczenia pomo-cy społecznej,
– bezrobotni,
– inne osoby spełniające kryteria ustalane przez gminy na mocy odpowied-nich uchwał.
Ustawa stanowi równieĪ, Īe umowĊ najmu lokalu socjalnego zawiera siĊ na czas okreĞlony. Okres najmu moĪe zostaü przedłuĪony, jeĪeli najemca nadal znajduje siĊ w trudnej sytuacji materialnej. Stawka czynszu za mieszkanie socjalne nie moĪe przekraczaü połowy stawki najniĪszego czynszu pobieranego w gminie.
Zasady zarządzania nieruchomoĞciami, równieĪ mieszkalnymi, stanowią-cymi własnoĞü jednostek samorządu terytorialnego okreĞla ustawa o gospoda-rowaniu nieruchomoĞciami9. Ustawa ta stanowi, iĪ do gminnego zasobu nieru-chomoĞci naleĪą nierunieru-chomoĞci, które stanowiły przedmiot własnoĞci gminy w dniu wejĞcia w Īycie ustawy. Oprócz tego, do zasobu tego zaliczają siĊ takĪe nieruchomoĞci, które:
– zostały nabyte przez gminĊ lub przejĊte przez nią w uĪytkowanie wie-czyste,
– zostały nabyte w drodze wywłaszczenia na rzecz gminy,
– stały siĊ własnoĞcią gminy w drodze zamiany, darowizny, zrzeczenia siĊ oraz w drodze innych tytułów prawnych,
– zostały nabyte przez gminĊ w drodze pierwokupu, scaleĔ i podziałów.
9
2. Zarządzanie komunalnymi zasobami mieszkaniowymi
Zgodnie z definicją, zarządzanie jest zestawem działaĔ skierowanym na za-soby organizacji, wykonywanym z zamiarem osiągniĊcia celów organizacji w sposób sprawny i skuteczny. Zestaw ten obejmuje planowanie i podejmowa-nie decyzji, organizowapodejmowa-nie, przewodzepodejmowa-nie oraz kontrolowapodejmowa-nie10. Zapewnienie sprawnego i skutecznego osiągniĊcia celów jest wiĊc miarą efektywnoĞci zarządzania. SprawnoĞü oznacza bowiem wykorzystywanie zasobów w sposób wykluczający ich marnotrawienie, skutecznoĞü natomiast to inaczej powodzenie w działaniu11.
Transformacja ustrojowa Polski, rozpoczĊta po 1989 roku, zapoczątkowała działania reformujące wiele dziedzin społeczno-gospodarczych. Istotną zmianą systemową było uchwalenie Ustawy o samorządzie terytorialnym12, która reaktywowała samorząd po wielu latach centralnego sterowania paĔstwem. Od tego momentu działania w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej stały siĊ jednym z zadaĔ własnych gminy.
WĞród obowiązków gminy dotyczących sfery mieszkaniowej znajdują siĊ: 1. Tworzenie zasobu mieszkaniowego gminy w drodze budowy bądĨ na-bywania budynków mieszkalnych.
2. Propagowanie tanich i łatwo dostĊpnych form budownictwa.
3. SprzedaĪ na dogodnych warunkach gruntów gminnych pod zabudowĊ indywidualną.
4. Tworzenie i wspieranie tworzenia infrastruktury towarzyszącej prywat-nemu budownictwu mieszkaniowemu.
5. Wsparcie w uzyskaniu oraz spłacie przez mieszkaĔców gminy kredytów mieszkaniowych.
6. OkreĞlanie zasad zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy.
7. Dysponowanie lokalami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy poprzez okreĞlanie kryteriów wyboru osób, z którymi powinny byü podpisane umowy najmu.
Zarządzanie komunalnymi zasobami mieszkaniowymi jest wobec tego dzia-łaniem skierowanym na majątek mieszkaniowy gminy, obejmującym planowa-nie i podejmowaplanowa-nie decyzji w zakresie budowy nowych mieszkaĔ oraz bieĪącej eksploatacji oraz utrzymania w odpowiednim stanie technicznym zasobów juĪ istniejących. E. Kucharska-Stasiak13 pod pojĊciem zarządzania nieruchomo-Ğciami (a wiĊc równieĪ komunalnymi zasobami mieszkaniowymi) rozumie ogół
10
Por. R. Griffin, Podstawy zarządzania organizacjami, PWN, Warszawa 2002, s. 38.
11 Ibidem, s. 38. 12
Ustawa o samorządzie terytorialnym z 8 marca 1990 r., DzU, nr 16, poz. 95.
13 E. Kucharska-Stasiak, NieruchomoĞü w gospodarce rynkowej, PWN, Warszawa 2006,
czynnoĞci prowadzących do zabezpieczenia wartoĞci kapitałowej nieruchomoĞci oraz do podnoszenia tej wartoĞci poprzez zwiĊkszanie przychodów i ogranicza-nie wydatków. Tym samym wyróĪnia dwa podejĞcia w odogranicza-niesieniu do zarządza-nia nieruchomoĞciami. PodejĞcie wĊĪsze, które moĪna utoĪsamiaü z admini-strowaniem, czyli załatwianiem codziennych spraw, wynikających z uĪytkowa-nia nieruchomoĞci. PodejĞcie szersze natomiast wykracza poza administrowanie i realizacjĊ zadaĔ bieĪących czy teĪ krótkoterminowych, wymagając od zarząd-cy czy właĞciciela nieruchomoĞci postrzegania jej w otoczeniu rynkowym oraz w długiej perspektywie.
W myĞl ustawy o gospodarce nieruchomoĞciami zarządzanie nieruchomo-Ğcią polega na podejmowaniu decyzji i dokonywaniu czynnoĞci mających na celu zapewnienie właĞciwej gospodarki ekonomiczno-finansowej nieruchomoĞci oraz zapewnienie bezpieczeĔstwa uĪytkowania i właĞciwej eksploatacji nieru-chomoĞci, w tym bieĪącego administrowania nieruchomoĞcią, jak równieĪ czynnoĞci zmierzających do utrzymania nieruchomoĞci w stanie niepogorszo-nym oraz zgodnie z jej przeznaczeniem.
M. Majchrzak14 wymienia kilka modeli zarządzania komunalnymi zaso- bami mieszkaniowymi w krajach o gospodarce rynkowej. WĞród tych modeli znalazły siĊ:
1. Model zarządzania zasobami gminy bezpoĞrednio przez komórki organi-zacyjne (wydziały, departamenty itp.) tejĪe gminy.
2. Model zarządzania zasobami gminy przez jednostki organizacyjne po-wiązane z budĪetem gminy (zakłady budĪetowe, przedsiĊbiorstwa paĔstwowe).
3. Model zarządzania zasobami gminy przez fundacje lub stowarzyszenia mieszkaniowe, które nie są zakładane przez gminy, a dodatkowo zarządzają własnymi zasobami mieszkaniowymi, bĊdącymi czĊsto odpowiednikiem polskich mieszkaĔ socjalnych.
4. Model zarządzania zasobami gminy przez wyspecjalizowane firmy pry-watne, które pobierają za tĊ działalnoĞü okreĞlone wynagrodzenie.
5. Model zarządzania zasobami gminy, znajdującymi siĊ jednak w budyn-kach wspólnych, przez podmioty zewnĊtrzne lub jednostki organizacyjne gminy.
W Polsce zarządzanie gminnym zasobem mieszkaniowym moĪe byü powie-rzone, w myĞl ustawy o gospodarowaniu nieruchomoĞciami, zarządcom nieru-chomoĞci, rzeczoznawcom majątkowym, poĞrednikom w obrocie nieruchomo-Ğciami lub przedsiĊbiorcom, którzy zatrudniają te osoby. JednoczeĞnie ustawa o gospodarce komunalnej15 stanowi, iĪ gospodarka komunalna moĪe byü prowadzona przez gminy w szczególnych formach zakładu budĪetowego lub
14 M. Majchrzak, Gospodarka i polityka mieszkaniowa w gminach, [w:] A. Zalewski (red.),
Nowe zarządzanie publiczne w Polskim samorządzie terytorialnym, SGH, Warszawa 2005, s. 246–248.
15
spółek prawa handlowego. W praktyce wiĊc zarządzaniem nieruchomoĞciami stanowiącymi własnoĞü lub współwłasnoĞü gminy oraz własnoĞü Skarbu PaĔstwa zajmują siĊ administracje nieruchomoĞciami i zakłady gospodarki mieszkaniowej, funkcjonujące jako zakłady budĪetowe.
Zakład budĪetowy jest to jednostka organizacyjna, która prowadzi działalnoĞü na zasadzie odpłatnoĞci i pokrywa swoje koszty z przychodów własnych. [...] Rozlicza siĊ z budĪetem, odprowadzając do niego podatek dochodowy od osób prawnych naliczany na ogólnych zasa-dach oraz nadwyĪkĊ Ğrodków obrotowych. NadwyĪka stanowi wartoĞü aktywów obroto-wych, która pozostaje po pokryciu wydatków danego roku oraz aktywów bieĪących netto, ustalanych w wysokoĞci 1/6 kosztów wynagrodzenia wraz z pochodnymi nastĊpnego roku budĪetowego16.
Zakład budĪetowy stanowi zatem jednostkĊ wyodrĊbnioną organizacyjnie, nieposiadającą osobowoĞci prawnej i prowadzącą działalnoĞü w imieniu i na rachunek gminy, w zakresie udzielonych przez gminĊ pełnomocnictw. WĞród obowiązków gminy dotyczących gospodarowania zasobem mieszkaniowym znalazły siĊ takie, jak: rozwój zasobów mieszkaniowych gminy poprzez budowĊ nowych mieszkaĔ oraz odzyskiwanie ich w drodze remontów i modernizacji z zasobu starego, tworzenie sprzyjających warunków dla rozwoju budownictwa prywatnego, okreĞlanie zasad polityki mieszkaniowej, dysponowanie lokalami wchodzącymi w skład zasobu mieszkaniowego gminy.
Funkcjonowanie systemu zarządzania moĪe byü rozpatrywane zarówno z punktu widzenia zasobów mieszkaniowych znajdujących siĊ w organizacji jaką jest gmina, jak i w odniesieniu do gminnego budownictwa mieszkaniowe-go, czyli zasobów nowo powstających. MoĪna wiĊc powiedzieü, iĪ zarządzanie komunalnymi zasobami mieszkaniowymi jest czĊĞcią systemu zarządzania
w gospodarce mieszkaniowej. Na system ten składa siĊ kilka obszarów
gospodarki mieszkaniowej realizowanej w gminie:
– zasady przyznawania prawa do lokalu komunalnego oraz zasady wynaj-mowania lokali mieszkalnych,
– zarządzanie zasobem mieszkaĔ socjalnych, w tym system ich przydziału, – nowe budownictwo mieszkaniowe,
– zarządzanie remontami i wyburzeniami, – system dodatków mieszkaniowych, – zasady ustalania czynszów,
– eksmisje i windykacje naleĪnoĞci,
– zasady prywatyzacji komunalnych zasobów mieszkaniowych,
– struktura organizacyjna jednostek odpowiedzialnych za to zarządzanie17.
16
A. Zysnarska, RachunkowoĞü jednostek budĪetowych i gospodarki pozabudĪetowej, ODDK, GdaĔsk, 2006, s. 25.
17
Ponadto w systemie zarządzania komunalnymi zasobami mieszkaniowymi mieszczą siĊ zagadnienia dotyczące oddziaływania na układ stosunków miesz-kaniowych, to znaczy podziału i uĪytkowania mieszkaĔ poprzez odpowiednio prowadzoną politykĊ czynszową, prywatyzacyjną mieszkaĔ, zamiany mieszkaĔ oraz form pomocy osobom najuboĪszym.
Równie waĪnym obszarem jest zatem polityka finansowania mieszkalni-ctwa w gminie, która okreĞlona jest przede wszystkim przez szereg ustaw na szczeblu paĔstwowym, jednakĪe dla sprawnego zarządzania gmina powinna posiadaü jasno okreĞlony katalog instrumentów finansowych zarówno szczebla centralnego, jak i lokalnego. Instrumenty finansowe spełniają róĪnorodne funkcje, są jednoczeĞnie sposobami pozyskiwania Ğrodków na okreĞlone cele, ale takĪe sposobami na uruchomienie samoczynnych procesów rozwoju w sekto-rze mieszkaniowym.
Rysunek 1 przedstawia model funkcjonowania systemu zarządzania w gos-podarce mieszkaniowej gminy wraz z jego powiązaniami.
Rys. 1. Funkcjonowanie systemu zarządzania w gospodarce mieszkaniowej w gminie i jego powiązania
ħ r ó d ł o: opracowanie własne.
Schemat pokazuje kierunki oddziaływania instrumentów gospodarki miesz-kaniowej i systemu zarządzania komunalnymi zasobami mieszkaniowymi wraz z ich powiązaniami. WnĊtrze schematu obrazuje gminny system zarządzania komunalnymi zasobami mieszkaniowymi. Jednak gmina funkcjonuje w okreĞlo-nym otoczeniu, którego elementy wpływają równieĪ na lokalny system zarzą-dzania zasobami mieszkaniowymi. Zalicza siĊ do nich m. in.:
– system makroekonomiczny kraju, – prawo stanowione przez paĔstwo, – sytuacjĊ ekonomiczną ludnoĞci,
– dostĊpnoĞü innych niĪ samorządowe Ĩródeł finansowania gospodarki mieszkaniowej,
– sytuacjĊ polityczną,
– programy i rodzaje polityki sektorowej.
Na schemacie kolorem czarnym zaznaczono kierunki oddziaływania po-szczególnych rodzajów polityki na obszary systemu zarządzania oraz ich poĞredni wpływ na komunalne zasoby mieszkaniowe w obszarze gminy. Strzałki koloru czerwonego pokazują kierunek wpływu tych instrumentów na zasoby mieszkaniowe. Z kolei strzałki niebieskie obrazują wzajemne oddziaływanie poszczególnych obszarów zarządzania na siebie. I tak zatem:
1) zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wynikają z zasad obowiązu-jącej w gminie polityki mieszkaniowej, wpływają bezpoĞrednio na zasoby mieszkaniowe, chociaĪby poprzez okreĞlenie komu i w jakiej kolejnoĞci wynajmowane jest mieszkanie komunalne;
2) zarządzanie zasobem mieszkaĔ socjalnych, w tym system ich przydziału wynika bezpoĞrednio z obowiązujących rozwiązaĔ prawnych na szczeblu krajowym, polityki mieszkaniowej obowiązującej w gminie; ponadto na system ten wpływ mają zasady przydziału mieszkaĔ komunalnych oraz zasoby moder-nizowane i odzyskiwane z zasobu starego, zaniedbanego;
3) nowe budownictwo mieszkaniowe jest uwarunkowane zarówno polityką mieszkaniową obowiązującą w gminie, jak i polityką finansową oraz poziomem Ğrodków znajdujących siĊ w budĪecie gminy, które mogą zostaü przeznaczone na to budownictwo, a takĪe polityką przestrzenną, w szczególnoĞci iloĞcią wolnych terenów oraz ich przeznaczeniem;
4) zarządzanie remontami i wyburzeniami wynika równieĪ z polityki mieszkaniowej i finansowej gminy, a wpływa na iloĞü potencjalnych mieszkaĔ socjalnych, zasady wynajmu mieszkaĔ komunalnych (gmina moĪe ustaliü inne zasady dla mieszkaĔ zmodernizowanych, o wyĪszych standardach mieszkanio-wych, moĪe teĪ remontowaü stare zasoby w niewielkim zakresie i przeznaczaü je na mieszkania socjalne);
5) system dodatków mieszkaniowych w obecnej sytuacji, pomimo iĪ ich wypłata jest zadaniem gminy, wynika z rozwiązaĔ krajowych i jest regulowany ustawą o dodatkach mieszkaniowych, jednakĪe moĪe wpływaü na zasoby mieszkaniowe, chociaĪby zmniejszając prawdopodobieĔstwo zadłuĪania mieszkaĔ przez najemców, a tym samym prawdopodobieĔstwo eksmisji;
6) zasady ustalania czynszów wynikają zarówno z rozwiązaĔ na pozio- mie krajowym (ustawowe ograniczenie podnoszenia stawki czynszowej), jak i z polityki mieszkaniowej gminy; są instrumentem finansowym systemu
zarządzania pozwalającym na utrzymanie zasobów mieszkaniowych; wysokoĞü czynszów moĪe wpływaü równieĪ na iloĞü wypłacanych przez gminĊ dodatków mieszkaniowych oraz na zapotrzebowanie na mieszkania socjalne;
7) eksmisje i windykacje naleĪnoĞci są czĊĞcią systemu zasad ustalania czynszów, dlatego nie pokazano ich na schemacie.
Sprawne funkcjonowanie systemu zarządzania komunalnymi zasobami mieszkaniowymi jest ĞciĞle powiązane z wyborem właĞciwej struktury organiza-cyjnej, która okreĞlałaby formĊ dysponowania istniejącymi zasobami. Ponadto system gospodarki mieszkaniowej funkcjonuje w okreĞlonym otoczeniu, które oddziałuje na ten system poprzez szereg róĪnorakich czynników. Z makroeko-nomicznego punktu widzenia bĊdą to czynniki:
– polityczne,
– społeczno-demograficzne, – ekonomiczno-finansowe, – techniczno-prawne.
Do czynników politycznych naleĪy zaliczyü otoczenie polityczne instytucji zarządzających nieruchomoĞciami, przewagĊ poszczególnych partii politycz-nych w gminie, mających wpływ na kształtowanie polityki w gminie, w tym polityki mieszkaniowej, oraz system obsady stanowisk związanych z gospodarką mieszkaniową. Ponadto do czynników politycznych zaliczyü moĪna przychyl-noĞü władz miejscowych dla inwestorów działających na rynku nieruchomoĞci, stabilnoĞü i zdolnoĞü władz centralnych oraz lokalnych do utrzymania władzy oraz poparcie mieszkaĔców dla okreĞlonych działaĔ władz.
Czynniki społeczno-demograficzne to przede wszystkim istnienie w gminie organizacji zrzeszających lokatorów, zarządców nieruchomoĞci czy teĪ związ-ków zawodowych, które bĊdą wywierały wpływ zarówno na regulatora polityki mieszkaniowej, jakim jest paĔstwo, jak i na gminĊ, która jest właĞcicielem czĊĞci zasobów mieszkaniowych. Ponadto do tej grupy czynników zalicza siĊ takĪe poziom ĞwiadomoĞci prawnej najemców oraz właĞcicieli mieszkaĔ oraz umiejĊtnoĞü porozumienia siĊ poszczególnych grup społecznych uĪytkujących zasoby mieszkaniowe, a takĪe napływ ludnoĞci z rejonów wiejskich do miast. WaĪnym aspektem jest równieĪ dąĪenie mieszkaĔców gminy do posiadania własnego mieszkania oraz struktura demograficzna ludnoĞci, w tym liczba zawieranych w gminie małĪeĔstw.
WĞród czynników ekonomiczno-finansowych znajdują siĊ takie jak sty-mulowanie rozwoju rynku nieruchomoĞci, system prywatyzacji mieszkaĔ, dokumentacja techniczna nieruchomoĞci oraz Ğrodki, które mogą zostaü przeznaczone na remonty i modernizacje. Ponadto duĪy wpływ na zarządzanie w sferze mieszkaniowej bĊdzie miała wysokoĞü lokalnych podatków, stosowa-ne przez gminĊ ulgi, zachĊty oraz instrumenty pobudzające inwestowanie w nieruchomoĞci.
Czynniki techniczno-prawne to problemy wystĊpujące we wspólnotach mieszkaniowych, brak zintegrowanych systemów zarządzania informacjami o nieruchomoĞciach, posiadane przez jednostki administrujące programy kom-puterowe wspomagające zarządzanie nieruchomoĞciami. Do czynników praw-nych zalicza siĊ takĪe istniejące prawo krajowe oraz miejscowe, a takĪe moĪli-woĞci egzekucji zaległoĞci czynszowych.
3. Ograniczenia i bariery efektywnego zarządzania
komunalnymi zasobami mieszkaniowymi w Łodzi
18W Ğwietle teorii organizacji i zarządzania efektywnoĞü kaĪdej organizacji uzaleĪniona jest od stopnia zgodnoĞci celów indywidualnych i grupowych z celami tej organizacji, przy jednoczesnej zgodnoĞci z interesem społecznym19. W literaturze z zakresu teorii organizacji i zarządzania nie ma jednoznacznej definicji efektywnoĞci. JednakĪe kryteria kontroli rezultatów działania kaĪdej organizacji wyróĪniają miary sprawnoĞci działania, takie jak:
– skutecznoĞü działaĔ – wtedy, gdy działania te prowadzą do okreĞlonego celu,
– ekonomicznoĞü działaĔ – jest wynikiem stosunku skutków okreĞlonego działania do kosztów poniesionych na osiągniĊcie okreĞlonego celu,
– korzystnoĞü działaĔ – jest róĪnicą pomiĊdzy uĪytecznym wynikiem dzia-łaĔ a kosztem tych dziadzia-łaĔ20.
T. KotarbiĔski21 za skuteczne uznaje działanie, które prowadzi do skutku zamierzonego jako cel. Zatem termin ten czĊsto stosowany jest w literaturze jako celowoĞü działania. W przypadku skutecznoĞci miarą jest stopieĔ osiągniĊ-cia celu.
Przedstawione wczeĞniej teoretyczne załoĪenia zarządzania komunalnymi zasobami mieszkaniowymi w Łodzi pozwalają na ogólną charakterystykĊ
18
Identyfikacja ograniczeĔ nastąpiła w wyniku badaĔ przeprowadzonych przez autorkĊ w administracjach mieszkaniowych. Przedmiot badaĔ stanowiły problemy wystĊpujące w systemie zarządzania komunalnymi zasobami mieszkaniowymi, w tym zasobami pozostającymi we współwłasnoĞci z innymi podmiotami (wspólnoty mieszkaniowe). Podstawowym narzĊdziem badawczym, które posłuĪyło do zebrania informacji, był kwestionariusz ankietowy. NajwiĊksza czĊĞü pytaĔ zawartych w ankiecie dotyczyła problemów i ograniczeĔ wystĊpujących w obszarze komunalnej gospodarki mieszkaniowej.
19
M. Bielski, Organizacje. Istota, struktura, procesy, Wyd. Uniwersytetu Łódzkiego, ŁódĨ 1997, s. 99.
20 Za T. Markowski, D. Stawasz, Prakseologiczne ujĊcie oceny funkcjonowania samorządu
terytorialnego, [w:] S. WilmaĔska-Sosnowska (red.), Rola nauk o zarządzaniu w kreowaniu społeczeĔstwa opartego na wiedzy, Wyd. Uniwersytetu Łódzkiego, ŁódĨ 2004, s. 134.
21
systemu zarządzania zasobami mieszkaniowymi naleĪącymi do gminy ŁódĨ. Zaprezentowane poniĪej wyniki badaĔ empirycznych mają za zadanie odpowie-dzieü na pytanie, w jakim stopniu system ten jest korzystny dla poprawy stanu tych zasobów oraz ogólnej sytuacji mieszkaniowej.
Badania empiryczne dotyczyły efektywnoĞci systemu zarządzania komu-nalnymi zasobami mieszkaniowymi w Łodzi. PróbĊ badawczą stanowił zbiór 25 administracji nieruchomoĞciami i zakładów gospodarki mieszkaniowej, które zarządzają komunalnymi zasobami mieszkaniowymi w Łodzi. Funkcjonują one w formie zakładów budĪetowych. WiĊkszoĞü z nich została utworzona przez gminĊ w 1998 r. w wyniku przeprowadzonych wtedy działaĔ restrukturyzacyj-nych. Respondenci odpowiadali na pytania zawarte w kwestionariuszu ankieto-wym, dotyczące organizacji pracy w opisywanych jednostkach, sposobów finansowania zasobów mieszkaniowych, podejmowania decyzji dotyczących mieszkaĔ zarządzanych przez administracje, problemów i barier w zarządzaniu gminnymi zasobami mieszkaniowymi.
Administracje podlegają bezpoĞrednio nadzorowi Wydziału Budynków i Lokali UrzĊdu Miasta Łodzi. Ogółem administracje te zarządzają prawie 6 tysiącami nieruchomoĞci, z czego ponad 4 tys. w 100% naleĪy do gminy, a ponad 1300 pozostaje we współwłasnoĞci. ĝrednia liczba nieruchomoĞci, którymi zarządza kaĪda administracja, to 244.
Wszystkie badane administracje zatrudniają ogółem prawie 1 tys. osób, z czego 270 to administratorzy. Oznacza to, iĪ jedynie 28% wszystkich pracow-ników administracji to słuĪba administracyjna, reszta zatrudnionych pracuje w słuĪbach technicznych, finansowych i organizacyjno-prawnych. ĝrednia liczba zatrudnianych przez administracjĊ pracowników to 41,9 osoby, natomiast Ğrednia liczba zatrudnionych w kaĪdej administracji administratorów nierucho-moĞci to 11,7 osoby. KaĪdy z administratorów ma pod swoją opieką przeciĊtnie 20 budynków, zatem nie jest w stanie kontrolowaü sytuacji w budynkach na bieĪąco. Na liĞcie badanych administracji nie znalazła siĊ ani jedna, która zatrudniałaby wyłącznie licencjonowanych zarządców nieruchomoĞciami22.
Administracje nie są konkurencyjne w swoim działaniu. Na pytanie, czy przeprowadzono w administracji działania dostosowujące zarządzanie nieru-chomoĞciami do wymogów gospodarki rynkowej, 45,5% respondentów odpo-wiedziało negatywnie. Pozostali spoĞród tego typu działaĔ wymieniali:
22 Ustawa o gospodarce nieruchomoĞciami stanowi, iĪ zarządzanie nieruchomoĞciami jest
działalnoĞcią zawodową, a zarządca jest osobą fizyczną posiadającą licencjĊ zawodową. Biorąc pod uwagĊ, iĪ zarządzanie nieruchomoĞciami, definiowane przez ustawĊ, zawiera w sobie bieĪące administrowanie nieruchomoĞcią, posiadanie licencji zawodowej przez administratora zatrudnio-nego przez gminĊ wydaje siĊ poĪądane. JednoczeĞnie ustawa o gospodarce nieruchomoĞciami stanowi, iĪ zarządzanie nieruchomoĞciami komunalnymi moĪe byü powierzone podmiotom tworzonym w tym celu przez Skarb PaĔstwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeĪeli zarządzanie bĊdzie wykonywane przez zarządców nieruchomoĞci.
– upodmiotowienie wspólnot – 34,5 %, – dopasowanie do standardów ISO – 4 %, – podniesienie jakoĞci zarządzania – 4 %, – usprawnienie organizacji – 4 %,
– zmiana zakresu obowiązków administratora – 4 %, – redukcja zatrudnienia – 4 %
Oznacza to, iĪ badane administracje nie są dostosowane do funkcjonowa- nia w warunkach konkurencji. Upodmiotowienie wspólnot mieszkaniowych w wiĊkszoĞci przypadków polegało jedynie na wydzieleniu odrĊbnego konta bankowego dla wspólnot i oddzieleniu ich ksiĊgowoĞci od ksiĊgowoĞci samych administracji. W administracjach nie są natomiast podejmowane działania, które mogłyby poprawiü jakoĞü zarządzania zasobami mieszkaniowymi.
Forma organizacyjna administracji nieruchomoĞciami stanowi jedną z barier efektywnego zarządzania. Obszar gospodarki mieszkaniowej naleĪy do zadaĔ własnych gminy, ma ona zatem obowiązek zarządzaü własnym mieniem. Jednak zakład budĪetowy jest mocno ograniczony w swoim działaniu (przede wszyst-kim poprzez swoje powiązanie z budĪetem gminy; nie ma moĪliwoĞci groma-dzenia Ğrodków finansowych na kontach bankowych dłuĪej niĪ rok, nie ma moĪliwoĞci podejmowania szybkich decyzji – nie jest wiĊc elastyczny w swoich działaniach i słabo reaguje na zmiany dokonujące siĊ na rynku, z kolei brak osobowoĞci prawnej uniemoĪliwia samodzielne funkcjonowanie na rynku).
Brak samodzielnoĞci administracji w podejmowaniu działaĔ jest kolejną przeszkodą w efektywnym zarządzaniu. Do zadaĔ administracji naleĪy bowiem:
– prowadzenie rozliczeĔ finansowych nieruchomoĞci, – obsługa prawna nieruchomoĞci,
– prowadzenie ksiąg obiektu budowlanego oraz bieĪącej dokumentacji technicznej nieruchomoĞci,
– windykacja naleĪnoĞci czynszowych,
– organizowanie zebraĔ członków wspólnot mieszkaniowych w nierucho-moĞciach wspólnych,
– zawieranie i kontrola realizacji umów zapewniających dostawĊ mediów do nieruchomoĞci,
– rozliczenia mediów,
– podpisywanie umów o wynajem komunalnych lokali mieszkaniowych przyszłym najemcom w imieniu gminy,
– opracowanie planów remontów, zlecanie i kontrola ich wykonania. Wszelkie inne decyzje, dotyczące chociaĪby wynajmowania komunalnych lokali mieszkaniowych, podejmowane są na szczeblu gminnym, a administracje jedynie realizują te decyzje. Oznacza to znikomą samodzielnoĞü administracji w kluczowych sprawach dotyczących zarządzania komunalnymi zasobami mieszkaniowymi znajdującymi siĊ na terytorium działania administracji – działania administracji ograniczają siĊ do bieĪącego administrowania zasobami mieszkaniowymi.
Przeprowadzone badania wykazują, iĪ bardzo waĪnym problemem jest kwestia niedostatecznej iloĞci Ğrodków finansowych przekazywanych przez gminĊ ŁódĨ. Administracje muszą „utrzymaü siĊ” z dochodów własnych. Do dochodów tych administracje wliczają czynsze za lokale mieszkalne i uĪytkowe, wynagrodzenie od wspólnot mieszkaniowych za administrowanie zasobami tych wspólnot, pozostałe dochody, takie jak np. reklamy umieszczane na budynkach komunalnych, odsetki od Ğrodków finansowych zgromadzonych na rachunkach bankowych, dotacje z budĪetu gminy. Głównymi dochodami administracji są właĞnie czynsze za wynajem lokali. NajwyĪsze przychody z tytułu czynszów za wynajem lokali mieszkalnych mają administracje zlokalizowane na Górnej oraz na Bałutach. ĝródmiejskie administracje osiągają z kolei najwyĪsze dochody z tytułu czynszów za wynajem lokali uĪytkowych. NajniĪsze dochody czynszo-we posiadają administracje na Polesiu i Widzewie, głównie z powodu najmniej-szej iloĞci mieszkaĔ komunalnych zlokalizowanych w tych dzielnicach.
Dotacje celowe z budĪetu miasta na przeprowadzenie konkretnych inwesty-cji są bardzo niewielkie i nie pokrywają skali rzeczywistych potrzeb. Ponadto nie wszystkie administracje je otrzymują, dotacje zaleĪą od wysokoĞci ich dochodów własnych.
PowaĪnym problemem są równieĪ zaległoĞci czynszowe oraz niezadowala-jący stan techniczny budynków zarządzanych przez administracje nieruchomo-Ğciami. Biorąc pod uwagĊ, iĪ jednym z instrumentów finansowych wykorzysty-wanych w gospodarce mieszkaniowej do utrzymania zasobów mieszkaniowych jest czynsz, porównano zaleĪnoĞü pomiĊdzy odpowiedziami dotyczącymi stanu technicznego budynków a proponowanymi przez respondentów podwyĪkami czynszów. Z analizy odpowiedzi wynika, iĪ aĪ 58% respondentów uznało, iĪ problem ten jest bardzo duĪy. JednoczeĞnie 61% tych respondentów uwaĪa, iĪ czynsz powinien wzrosnąü w najbliĪszych 10 latach o ponad 100%, a 23%, Īe powinien wzrosnąü o wartoĞü 91–100%. Problem niskiego czynszu 70% respondentów uznało za duĪy i bardzo duĪy. Respondenci uznali jednoczeĞnie, Īe podwyĪka czynszów pozwoliłaby wygenerowaü wiĊcej Ğrodków finansowych na niezbĊdne remonty i modernizacje. Jednak, jak podkreĞlali, zbyt duĪe realne podwyĪki czynszu spowodują wzrost niezwindykowanych naleĪnoĞci.
Przeprowadzone badania wykazały, iĪ gmina w bardzo niewielkim stopniu wykonuje prace remontowe, ograniczając siĊ praktycznie do przeprowadzania remontów w budynkach zagraĪających bezpieczeĔstwu ich mieszkaĔców. Przyczyn takiego stanu naleĪy upatrywaü w braku wystarczających Ğrodków w budĪecie miasta. JednakĪe, jak podkreĞla M. Majchrzak23, brak wystarczają-cych Ğrodków finansowych jest jedynie czĊĞciowym wytłumaczeniem braku poprawy sytuacji mieszkaniowej w polskich gminach. To przede wszystkim brak analiz dotyczących rozwoju mieszkalnictwa w gminie powoduje nieefek-tywne wydatkowanie i tak skromnych juĪ Ğrodków finansowych.
23
Ponad połowa respondentów uznała problem braku samodzielnoĞci decy-zyjnej w zakresie wynajmowania lokali mieszkalnych oraz ich zamiany za duĪy i bardzo duĪy, uznając, iĪ czynnik ten byłby bardzo istotny w zwiĊkszeniu efektywnoĞci zarządzania. Jedynie 1% ankietowanych uwaĪa, Īe czynnik ten jest zupełnie nieistotny.
W badaniach zawarto równieĪ pytania o politykĊ mieszkaniową w Łodzi, w tym politykĊ prywatyzacji zasobów mieszkaniowych oraz zasób mieszkaĔ socjalnych. Analiza odpowiedzi wykazała, iĪ 57% respondentów uwaĪa, Īe brak jasnej polityki mieszkaniowej na szczeblu gminy w Łodzi jest problemem wielkiej wagi. Obecnie obowiązująca w Łodzi polityka mieszkaniowa opiera siĊ na starych dokumentach, aktualizowanych jedynie w odniesieniu do zasad polityki czynszowej i sprzedaĪy mieszkaĔ komunalnych. Jednak zmieniająca siĊ ciągle sytuacja społeczno-gospodarcza w Łodzi, pojawiający siĊ nowi inwesto-rzy na rynku budowlanym oraz wahające siĊ w ostatnich latach ceny mieszkaĔ na rynku pierwotnym i wtórnym sprawiają, Īe zachodzi potrzeba utworzenia nowej, dostosowanej do sytuacji polityki mieszkaniowej w Łodzi. Jest to równieĪ niezmiernie waĪne ze wzglĊdu na tworzenie nowych programów i strategii, jak chociaĪby program rewitalizacji obszarów Ğródmiejskich.
Ogromnym problemem jest brak mieszkaĔ socjalnych w Łodzi. Liczba przy-znawanych co roku mieszkaĔ socjalnych stanowi jedynie kroplĊ w morzu potrzeb. ĝredni czas oczekiwania na lokal socjalny wynosi 3 lata. Brak mieszkaĔ socjal-nych powoduje duĪe utrudnienia w racjonalnym gospodarowaniu zasobami mieszkaniowymi. WiąĪe siĊ to równieĪ z brakiem konkretnej, efektywnej polityki mieszkaniowej w Łodzi oraz brakiem powiązaĔ pomiĊdzy polityką czynszową, prywatyzacyjną oraz inwestycyjną w mieĞcie. JednoczeĞnie fakt, iĪ administracje nie mogą podejmowaü decyzji o przydziale mieszkaĔ komunalnych na swoim terenie przyczynia siĊ do mało efektywnej rotacji najemców w mieszkaniach komunalnych. Obecny system powoduje, iĪ najemcy otrzymując w najem mieszkanie komunalne są mało zmotywowani do płacenia czynszu. Brak eksmisji na bruk oraz niedostatek mieszkaĔ socjalnych powoduje, Īe najemcy zalegającego z czynszem praktycznie nie da siĊ wyprowadziü z mieszkania. Ponadto istnieje w polskim społeczeĔstwie przekonanie, Īe mieszkanie komunalne naleĪy do najemcy, a nie do faktycznego właĞciciela, którym jest gmina.
4. Propozycje zmian w systemie zarządzania komunalnymi
zasobami mieszkaniowymi w Łodzi
Celem jakichkolwiek zmian w obszarze gospodarki mieszkaniowej jest przede wszystkim poprawa sytuacji mieszkaniowej w gminie, miĊdzy innymi poprzez odzyskanie mieszkaĔ o wysokim stopniu dekapitalizacji oraz
utrzyma-nie mieszkaĔ odpowiadających wymogom czasów współczesnych w stautrzyma-nie co najmniej niepogorszonym. Szczegółowe cele zmian w systemie zarządzania gminnymi nieruchomoĞciami wymienia M. Tertelis24. WĞród nich znajdują siĊ:
– poprawa efektywnoĞci zarządzania komunalnymi zasobami mieszkanio-wymi,
– wyĪsza jakoĞü usług Ğwiadczonych na rzecz najemców oraz członków wspólnot mieszkaniowych,
– wyĪsza konkurencyjnoĞü rynkowa firm zarządzających zasobami miesz-kaniowymi,
– poprawa wyników finansowych firm zarządzających zasobami mieszka-niowymi, chociaĪby poprzez wypracowanie zysków.
Do celów tych naleĪy dodaü takĪe zwiĊkszenie dochodów gminy z posiada-nego majątku, jakim są komunalne zasoby mieszkaniowe.
Utrzymanie nieruchomoĞci w naleĪytym stanie technicznym oraz efektywne wykorzystanie posiadanych przez gminĊ zasobów mieszkaniowych jest silnie powiązane z formą i sposobem zarządzania tymi zasobami. Przekształcenia w tym obszarze powinny dotyczyü przede wszystkim zmiany organizacyjnej jednostki zarządzającej substancją mieszkaniową, opracowania kompletnej polityki mieszkaniowej, opartej na wczeĞniejszej analizie stanu obecnego, oraz sformułowania koncepcji rozwoju mieszkalnictwa w gminie. JednoczeĞnie niezbĊdne staje siĊ opracowanie krajowej strategii rozwoju mieszkalnictwa oraz zmiany w prawie umoĪliwiające gminom bardziej elastyczne reagowanie na sytuacje kryzysowe w obszarze gospodarki mieszkaniowej.
Pomimo funkcji społecznych, jakie gmina ma do spełnienia, zapewnienie wysokiej ochrony lokatorom niepłacącym czynszów czy teĪ dewastującym mieszkania doprowadzi w długim okresie do jeszcze wiĊkszej dekapitalizacji zasobów mieszkaniowych. ZagroĪenie eksmisją na bruk, pomimo kontrowersyj-nego charakteru, jest w pewnym stopniu skutecznym motywatorem do regulo-wania naleĪnoĞci czynszowych przez „trudnych” lokatorów. Wobec trudnej sytuacji mieszkaniowej, utrzymującej siĊ od wielu lat w Polsce, braku Ğrodków finansowych na budowĊ mieszkaĔ socjalnych, polskich gmin nie staü na tak wysoką, jak obecnie, ochronĊ lokatorów. OczywiĞcie eksmisje muszą byü powiązane z socjalnymi programami wsparcia dla osób faktycznie potrzebują-cych tej pomocy.
Istotne jest zdefiniowanie i okreĞlenie funkcji mieszkania komunalnego. W Polsce mieszkania komunalne traktowane są z jednej strony jako pomoc w poprawie sytuacji mieszkaniowej najuboĪszych mieszkaĔców gminy, z drugiej jednak po wynajĊciu takiego mieszkania, gmina nie monitoruje sytuacji finan-sowej najemcy i nawet jeĞli jego Ğrodki finansowe siĊ zwiĊkszają i pozwalają
24 M. Tertelis, Restrukturyzacja zarządzania nieruchomoĞciami komunalnymi, Municipium,
mu na wynajĊcie czy zakup własnego mieszkania na rynku, to i tak moĪe on zajmowaü lokal komunalny doĪywotnio. Brak czytelnej funkcji mieszkania komunalnego jako instrumentu pomocy gminnej dla osób niezamoĪnych, jak równieĪ istnienie drugiego pomocowego instrumentu gminy, jakim jest miesz-kanie socjalne, uprawnia niejako gminĊ, jako właĞciciela, do traktowania mieszkania komunalnego jako towaru podlegającego prawom rynku. Tak wiĊc gmina jako właĞciciel moĪe takie mieszkanie sprzedaü lub wynająü i nie powinna byü ograniczana w tej działalnoĞci. W takiej sytuacji konieczne jest takĪe odejĞcie od zarządzania mieszkaniowymi nieruchomoĞciami gminnymi poprzez zakłady budĪetowe, na rzecz spółek prawa handlowego, równieĪ z udziałem gminy. Przekształcenia w obszarze zarządzania komunalnymi zasobami mieszkaniowymi dotyczą oczywiĞcie róĪnych obszarów funkcjonowa-nia jednostki zarządzającej, a wiĊc sfery własnoĞci, finansowej, personalnej. Prywatyzacja administracji nieruchomoĞciami pozwoli na oddzielenie funkcji właĞciciela i zarządcy zasobów mieszkaniowych oraz zwiĊkszy elastycznoĞü w działaniu w stosunku do zasobów mieszkaniowych. Zakład budĪetowy, mocno ograniczony w swoim działaniu, nie podejmuje działaĔ związanych z ryzykiem na rynku nieruchomoĞci.
W Łodzi niezbĊdne jest takĪe oddzielenie funkcji oraz obszaru zarządzania komunalnych zasobów mieszkaniowych oraz lokali socjalnych. Niewątpliwie dla poprawienia jakoĞci zarządzania naleĪy traktowaü zasoby komunalne jako majątek gminy, z którego moĪna czerpaü okreĞlone dochody. NiezbĊdna staje siĊ wiĊc zmiana w obszarze przydziału mieszkaĔ komunalnych i odejĞcie od obecnie funkcjonującego „pomocowego” spojrzenia na gminne zasoby mieszka-niowe. NaleĪy wiĊc zarządzaü zasobami mieszkaniowymi z punktu widzenia poprawy ich stanu, a nie z punktu widzenia najuboĪszych mieszkaĔców gminy. Formą pomocy gminy w zapewnieniu dachu nad głową grupie o najniĪszych Ğrodkach finansowych musi staü siĊ jedynie mieszkanie socjalne. Takie miesz-kania mogłyby wzorem innych paĔstw europejskich zostaü oddane w zarząd stowarzyszeniom i fundacjom zajmującym siĊ pomocą najuboĪszej grupie osób.
Istotne staje siĊ wiĊc zdefiniowanie przez gminĊ priorytetów w obszarze budownictwa mieszkaniowego. Gmina powinna podjąü decyzjĊ, co budowaü i dla kogo oraz w jakiej kolejnoĞci. W sytuacji braku mieszkaĔ socjalnych zasadne wydaje siĊ byü czasowe odejĞcie od budowy nowych bloków komunal-nych na rzecz mieszkaĔ socjalkomunal-nych oraz skupienie działaĔ na ratowaniu istnieją-cych juĪ mieszkaĔ komunalnych. Przy tak niskim zaspokajaniu potrzeb miesz-kaniowych poprzez dostarczanie nowo budowanych mieszkaĔ, przy jednoczes-nym braku silnie skoncentrowanych działaĔ remontowych w zasobach starych, w długim okresie ubytek mieszkaĔ bĊdzie wyĪszy niĪ ich przyrost. FunkcjĊ „gminnego dewelopera” moĪe przejąü w Łodzi istniejące Widzewskie Towarzy-stwo Budownictwa Społecznego, które z załoĪenia powinno zaspokajaü potrzeby mieszkaniowe osób o Ğrednich dochodach.
Niezmiernie waĪne jest posiadanie jasnej polityki mieszkaniowej, okreĞlają-cej szczegółowo kierunki działaĔ gminy w obszarze gospodarki mieszkaniowej. Polityka ta musi byü realizowana na podstawie wczeĞnie przeprowadzonej analizy potrzeb mieszkaniowych, musi równieĪ czytelnie okreĞlaü dostĊpne na róĪnych szczeblach instrumenty realizacji okreĞlonych celów oraz moĪliwoĞci ich wykorzystania. Sama polityka i wytyczne nie wystarczą jednak, aby uspraw-niü system zarządzania komunalnymi zasobami mieszkaniowymi. Potrzebne jest równieĪ skuteczne egzekwowanie przepisów przez przedstawicieli administracji mieszkaniowych. Aby było to moĪliwe, muszą mieü oni wiĊkszą swobodĊ działania i moĪliwoĞü samodzielnego podejmowania decyzji w zakresie rotacji najemców mieszkaĔ komunalnych. W obecnej formie zakładu budĪetowego nie jest to moĪliwe. NiezbĊdne staje siĊ wiĊc okreĞlenie nowej formy funkcjonowa-nia administracji zarządzających komunalnymi zasobami mieszkaniowymi. Korzystne wydaje siĊ byü sprywatyzowanie usług zarządzania zasobami mieszkaniowymi przez gminĊ oraz utworzenie spółek gminnych z wiĊkszym lub mniejszym udziałem gminy.
Przekazanie zarządzania nieruchomoĞciami gminnymi w rĊce spółek działa-jących na zasadach wolnego rynku sprawi, iĪ działania podejmowane w stosun-ku do komunalnych zasobów mieszkaniowych nabiorą cech zarządzania w rozumieniu teorii zarządzania. Obecnie zakłady budĪetowe prowadzą jedynie bieĪącą gospodarkĊ ekonomiczno-finansową, koncentrując siĊ na utrzymaniu nieruchomoĞci w stanie co najwyĪej niepogorszonym oraz zbieraniu czynszów i utrzymywaniu czystoĞci. Takie działania nie maja przesłanek zarządzania, mają jedynie cechy administrowania nieruchomoĞciami. Spółka, która bĊdzie w stanie wypracowaü konkretny zysk z działalnoĞci zarządczej, skupi swoje działania na inwestowaniu w nieruchomoĞü, próbie pozyskiwania zewnĊtrznych Ĩródeł finansowania, wykonywaniu i realizowaniu planów zarządzania nieruchomoĞcią oraz podnoszeniu efektywnoĞci jej wykorzystania.
NiezaleĪnie od formy organizacyjnej jednostki zarządzającej komunalnymi zasobami mieszkaniowymi, gmina powinna stworzyü politykĊ mieszkaniową opartą na systemie prywatyzacji zasobów mieszkaniowych. JednakĪe w tym obszarze istotne jest zróĪnicowanie ceny wykupu mieszkania komunalnego od szeregu czynników. Obecnie w Łodzi upusty stosowane przez gminĊ są nie-zmiernie wysokie, oznacza to wykup mieszkania przez jego dotychczasowego najemcĊ po bardzo niskich kosztach, niezaleĪnie od strefy lokalizacji mieszkania czy teĪ jego stanu technicznego. W efekcie wykupywane są mieszkania w dobrym stanie technicznym, w najkorzystniejszych lokalizacjach w mieĞcie. ZróĪnicowanie poziomu stawek wykupu mieszkaĔ pozwoliłoby na ograniczenie prywatyzacji zasobów w centrum miasta po jak najniĪszych cenach.
Kolejnym istotnym działaniem w obszarze polityki mieszkaniowej gminy jest stworzenie programu remontów i modernizacji dla całej gminy, w podziale na lata, z dokładną analizą moĪliwoĞci wykorzystania dostĊpnych instrumentów
finansowych. Program taki winien byü konsultowany z przedstawicielami wspólnot mieszkaniowych, których członkiem jest gmina. Obecnie duĪa czĊĞü wspólnot mieszkaniowych jest w pewien sposób blokowana przez gminĊ przy przeprowadzaniu duĪych, wymagających wysokich nakładów finansowych, remontów25. Program remontowy pozwoliłby gminie zarezerwowaü Ğrodki finansowe na okres dłuĪszy niĪ jeden rok budĪetowy.
Podsumowanie
Niewątpliwie zmiany zaproponowane w obszarze gospodarki mieszkanio-wej w Łodzi nie wyczerpują wszystkich moĪliwoĞci dokonywanych przekształ-ceĔ. Stanową jednak punkt wyjĞcia do działaĔ reorganizujących system zarzą-dzania komunalnymi zasobami mieszkaniowymi oraz propozycje rozwiązania najpilniejszych problemów w łódzkiej gospodarce mieszkaniowej. Gospodarka mieszkaniowa jest jednym z waĪniejszych obszarów działalnoĞci gminy. Pomijając kwestie wykonywania zadaĔ własnych gminy, to właĞnie m. in. poprzez zarządzanie zasobami mieszkaniowymi gmina moĪe oddziaływaü na strukturĊ przestrzenną miasta. NieruchomoĞci tworzą przecieĪ tkankĊ miejską, której stan techniczny, jakoĞü oraz standard wpływają na wizerunek miasta. Podsumowując powyĪsze rozwaĪania, moĪna stwierdziü, iĪ wypracowanie skutecznego systemu zarządzania komunalnymi zasobami mieszkaniowymi jest jedną z najpilniejszych potrzeb, zarówno na szczeblu krajowym, jak i lokalnym.
Ocena systemu zarządzania komunalnymi zasobami mieszkaniowymi w Łodzi na tle polityki mieszkaniowej całego kraju nie napawa optymizmem. ŁódĨ jest miastem ze starą, zaniedbaną substancją mieszkaniową, brakiem wystarczającej liczby mieszkaĔ dla osób o Ğrednich i niskich dochodach oraz brakiem mieszkaĔ socjalnych, które miałyby słuĪyü osobom najuboĪszym. Przede wszystkim naleĪy sformułowaü cele zmierzające do poprawy warunków mieszkaniowych, przyspieszenia rozwoju budownictwa, podniesienia standardu i jakoĞci istniejących zasobów mieszkaniowych. NajwaĪniejszym celem stają siĊ, w Ğwietle istniejącej sytuacji, przyjĊcie koncepcji prywatyzacji i gospodaro-wania mieniem komunalnym, dynamiczne działania w zakresie wyposaĪania terenów w infrastrukturĊ techniczną w celu pobudzania budownictwa mieszka-niowego, np. TBS-ów, a takĪe doskonalenie zarządzania i poprawa efektywnoĞci gospodarowania substancją mieszkaniową.
25
Reprezentanci gminy ŁódĨ we wspólnotach mieszkaniowych otrzymali wytyczne co do powstrzymywania siĊ od decyzji dotyczących przeprowadzania remontów, które wymagają zbierania Ğrodków finansowych w oparciu o fundusz remontowy dłuĪej niĪ 1 rok.
Gospodarka mieszkaniowa wymaga nie tylko podejmowania racjonalnych decyzji bieĪących, ale takĪe decyzji dotyczących przyszłoĞci. Najlepszym instrumentem pomocnym w planowaniu działaĔ jest długookresowa strategia, która stanie siĊ scenariuszem stanu mieszkalnictwa, do którego dąĪyü bĊdą władze Łodzi. Strategia taka musi krok po kroku okreĞlaü działania zmierzające do poprawy stanu mieszkalnictwa oraz jasno i konkretnie formułowaü cele pozwalające osiągnąü optymalne wykorzystanie istniejących zasobów mieszka-niowych w gminie, przyspieszenie rozwoju budownictwa mieszkaniowego oraz koordynacjĊ działaĔ w sferze mieszkalnictwa. WaĪnym elementem jest teĪ unikniĊcie przypadkowoĞci w podejmowanych przez władze decyzjach i dzia-łaniach dotyczących mieszkalnictwa.
DOROTA SIKORA-FERNANDEZ
HOUSING IN ŁODZ
The housing situation in the community depends on many factors: historical conditions, housing policy over many years and organization of housing management system. The local housing situation, however, depends primarily on the efficiency of the housing management system and a place of the housing problems in the hierarchy of important issues for local government in the coming years. The purpose of this article is to identify barriers to effective housing management that brings positive results for housing and the proposal to change the existing system of public housing management.
